01216/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O disposto no art. 476º e no artº 289°, nº 2, do CPC não é aplicável aos recursos contenciosos que tenham sido rejeitados por ilegitimidade passiva derivada de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto, pois essa aplicação é afastada pelo regime especial do art . 40° da LPTA.

II- Não pode, assim, o recorrente que viu o recurso rejeitado com esse fundamento renovar a instância com a instauração de novo recurso, se entretanto se completou o prazo para recorrer do acto.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):

1- A…, id. a fls. 2, intentou no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o despacho de 30.11.2000 do VOGAL DO CONSELHO DIRECTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), “na parte em que determinou a reposição da quantia de 3.521.653$00, relativa à recuperação da Ajuda Comunitária a Determinados Sectores da Indústria Agro-Alimentar Portuguesa”.

2- Por sentença de 29.03.2006 (fls. 200/207) foi o recurso rejeitado por “extemporâneo”, pelo que e inconformado com tal decisão, dela veio o impugnante interpor recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, na respectiva alegação, formulado CONCLUSÕES (fls. 218 e sgs cujo conteúdo se reproduz) que, no essencial, se resumem ao seguinte:

I- Do contexto da sentença recorrida retira-se que o juiz a quo considerou que, tendo a petição do presente recurso dado entrada apenas no dia 18 de Janeiro de 2002 e, tratando-se de interposição de recurso contencioso, contra acto anulável, notificado em 4.12.2000, foi manifestamente excedido o prazo de dois meses previsto no artº 28º/1/a) da LPTA, conduzindo a sua inobservância à caducidade do direito ao recurso.

II- Decidiu a sentença que o recorrente não pode beneficiar da data de interposição do primeiro recurso contencioso, em perfeita violação do disposto no artº 476º, conjugado com o nº 2, do artº 289º do CPC, nos termos dos quais a recorrente interpôs o presente recurso contencioso, para efeitos de impedir essa mesma caducidade.

III- A recorrente impugnou tempestivamente o acto recorrido ao usar da faculdade de aproveitamento da data de interposição do primeiro recurso contencioso.

IV- A interpretação que a sentença recorrida faz para efeitos de fundamentar, o afastamento da aplicabilidade do regime supletivo previsto nesses artigos e, bem assim, a faculdade de intentar nova acção/recurso, com o aproveitamento do prazo de interposição do primeiro recurso, deixa esta sentença ferida de inconstitucionalidade, por violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva e do acesso ao direito, consagrados no artº 20º da CRP.

V- Foi por não aceitar a correcção da petição inicial que a ora recorrente procedeu à renovação da PI, situação que não é afastada pelo artº 40º da LPTA.

Termos em que deve ser revogada a sentença recorrida e admitido o recurso contencioso de anulação do acto recorrido, o qual foi interposto tempestivamente, com efeitos à data da interposição do primeiro recurso.

3- Em contra-alegações, a entidade recorrida deduz as seguintes conclusões:

I- De acordo com o disposto na al. c) do nº 1 do artº 36º da LPTA, na petição de recurso, deve o recorrente (...) identificar o seu autor...;

II- O acto impugnado notificado em 04.12.2000 à recorrente, encontra-se devidamente documentado, nele se evidenciando a identificação do seu autor – o Vogal do Conselho Directivo do INGA;

III- Como tal, a recorrente estava devidamente habilitada a indicar na petição de recurso a respectiva identificação do autor do acto impugnado o Vogal do Conselho Directivo do INGA.

IV- Em tais circunstâncias, a recorrente, ao haver indicado na petição de recurso apresentada em 30.01.2002, como autor do acto impugnado o Conselho Directivo do INGA procedeu a uma errónea identificação do seu autor.

V- Erro esse que, dadas as mesmas circunstâncias se haverá de ter por manifestamente indesculpável.

VI- Como tal, de acordo com o disposto à contrário na al. a) do nº 1 do artº 40º da LPTA, in casu, tal erro não é susceptível de ser corrigido com a apresentação de nova petição de recurso, sob pena de alteração do seu objecto.

VII- Consequentemente, a recorrente, ao haver apresentado nova petição em 18.01.2002, pretendeu exercer um direito de impugnação já caducado, e daí ter o Tribunal a quo bem andado na decisão de tal questão, rejeitando a petição por extemporânea.

4- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 256, no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

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Cumpre decidir:

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5- O Acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte matéria de facto:

I- Por ofício nº 48380 do INGA, foi a recorrente, “A…” notificada da decisão final referente ao procedimento no âmbito da Ajuda Comunitária (...), decisão essa que determinava a reposição do montante de 3.521.653$00” (doc fls. 44 e sgs. cujo conteúdo se reproduz).

II- O referido ofício foi recebido pela recorrente em 04.12.2000, sendo, a final, assinado pelo Vogal do Conselho Directivo do INGA …, e sob a assinatura a menção de “(Por delegação de competências – Despacho nº 4298/2000, publicado no DR nº 45, II série, de 23 de Fevereiro de 2000).

III- Da decisão contida no ofício nº 48380, a recorrente apresentou recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o Conselho Directivo do Instituto Nacional do INGA, tendo a petição dado entrada em tribunal em 30.01.2001.

IV- A autoridade recorrida, o Conselho Directivo do INGA, foi notificada para responder em 18.04.2001.

V- Na resposta arguiu a sua ilegitimidade passiva, dado que o autor do acto tinha sido o vogal do Conselho Directivo do INGA.

VI- Notificada nos termos do artº 54º da LPTA, a recorrente veio apresentar nova petição corrigida, dirigida contra o Vogal do Conselho Directivo do INGA, pedindo que a mesma fosse aceite, nos termos das disposições conjugadas dos artº 234-A, nº 1, 476º, 288º nº 3 e 265º nº 2, todos do Cód. Proc. Civil, a considerar-se indesculpável o erro cometido na apresentação da primeira petição (no recurso com o nº 158/01, da 4ª secção).

VII- Nesse processo nº 158/01 foi proferida sentença, com data de 14.12.2001 na qual, considerando-se a ilegitimidade passiva do Conselho Directivo do INGA, para aquele recurso, e considerando-se inadmissível a apresentação da nova petição, corrigida, foi decidido absolver da instância a entidade recorrida e rejeitado o recurso.

VIII- Essa sentença foi notificada à recorrente por carta registada de 17.12.2001 (notificação que a recorrente afirma ter recebido em 21.12.2001) e transitou em julgado.

IX- Em 18 de Janeiro de 2002 apresentou a recorrente nova petição (em tudo idêntica à indicada em VI), a qual, após distribuição, deu origem ao presente recurso.

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6- Nos presentes autos, cuja petição deu entrada no TAC de Lisboa em 18.01.2002, vem impugnado o despacho de 30.11.2000 do Vogal do Conselho Directivo do INGA que determinou à recorrente a reposição da quantia de 3.521.653$00, notificado à recorrente por ofício recebido por esta em 04.12.2000.

6. a) - Justificando a apresentação da petição relativa ao presente recurso contencioso apenas em 18.01.2002, começa a recorrente por referir que em “30.01.2001” apresentou recurso contencioso de anulação contra aquele acto, que dirigiu ao Conselho Directivo do INGA, quando o deveria ter sido contra o Vogal do Conselho Directivo do INGA

Após se ter apercebido do erro que cometera em “22.10.2001”, veio juntar nova petição inicial, agora dirigida ao Vogal do Conselho Directivo do INGA.

Não obstante, em “21.12.2001” foi a recorrente notificada da decisão de absolvição da instância e da consequente rejeição do recurso contencioso nos termos do artº 57, §4º, do RSTA.

Resguardando-se em determinada jurisprudência do STA, considera a recorrente que deve entender-se que o benefício de renovação da petição contemplada no artº 476º do CPC engloba não só os casos de recusa da petição pela secretaria consignados no artº 474º do CPC, mas também as hipóteses de indeferimento liminar pelo juiz.

6. b) – Na sentença recorrida, com fundamento na matéria de facto supra transcrita e seguindo uma determinada jurisprudência deste STA, entendeu-se no entanto e em suma que, no “caso de rejeição liminar ou imediata do recurso contencioso por erro indesculpável na identificação do autor do acto, que foi o que se verificou”, o recorrente não pode apresentar nova petição “com aproveitamento dos efeitos da propositura do anterior recurso ao abrigo do artº 476º do CPC”

Em conformidade, acabou por rejeitar o recurso contencioso com fundamento na sua extemporaneidade considerando o seguinte: “tendo a petição do presente recurso dado entrada apenas no dia 18.01.2002 e tratando de interposição de recurso contencioso contra acto anulável notificado em 04.12.2000, sem que a recorrente possa beneficiar da data de interposição do primeiro recurso contencioso, em 30.01.2001, foi manifestamente excedido o prazo de dois meses previsto no artº 28º nº 1, al. a) da LPTA”.

6. c) - Contra tal entendimento insurge-se a recorrente, nos termos que deixou expressos nas conclusões formuladas em sede de alegação e nas quais sustenta fundamentalmente que, na situação, tendo em consideração os factos dados como demonstrados, deveria ser aplicável ao processo de contencioso administrativo o disposto no artº 476º ou o disposto no artº 289º nº 2 do CPC.

Vejamos se lhe assiste razão:

Como resulta do anteriormente referido, está em questão nos presentes autos o saber se, tendo sido rejeitada, por erro indesculpável na identificação do autor do acto recorrido, a petição de recurso contencioso que o recorrente inicialmente dirigira contra o Conselho de Administração do INGA, quando o autor do acto impugnado era o Vogal do Conselho de Administração do INGA, o recorrente, ao dirigir agora o recurso contra o autor da prática do acto pode ou não apresentar nova petição, com aproveitamento dos efeitos da propositura do anterior recurso, ao abrigo do art. 289º nº 2 ou do artº 476º do CPCivil.

Diga-se desde já que tal questão foi por diversas vezes objecto de apreciação e decisão neste STA, nem sempre de forma uniforme.

Todavia, a partir do acórdão do Pleno de 27.11.2003, proferido no processo nº 46.907, em oposição de julgados e sem qualquer voto de vencido (no qual se alicerçou a sentença recorrida), a jurisprudência deste STA tem vindo a manifestar-se no sentido da não admissibilidade de nova petição com aproveitamento dos efeitos da propositura de anterior recurso quando este foi rejeitado por ilegitimidade passiva, censurada como indesculpável a identificação do autor do acto recorrido.

No citado acórdão do Pleno, onde exaustivamente foi tratada a questão, considerou-se o seguinte:

“Nos termos do art. 1º da LPTA, o processo de contencioso administrativo rege-se pela referida lei e pelos diplomas para que a mesma remete, e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.

O que significa que a lei de processo civil apenas poderá ser convocada em situações lacunosas ou de ausência de regulação normativa própria.

Ora, o referido art. 40º, nº 1, al. a) da LPTA contém, inegavelmente, um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto, consagrando expressamente a possibilidade de correcção da petição (que o mesmo é dizer, de apresentação de nova petição corrigida), a convite do tribunal, quando se verifique “a errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente indesculpável”.

Ou seja, perante uma errada identificação do autor do acto, o recorrente pode, a convite do tribunal, apresentar nova petição corrigida, sanando a irregularidade ou falta daquele pressuposto processual, não o podendo fazer se o erro for considerado manifestamente indesculpável.

Donde decorrerá, naturalmente, a rejeição do recurso nos casos de erro manifestamente indesculpável (rejeição liminar ou imediata), ou, sendo o erro desculpável, de não satisfação adequada do convite à correcção (rejeição mediata).

Quanto a esta última hipótese, em que o recorrente, após convite, não sanou a irregularidade detectada, este STA tem decidido uniformemente pela inadmissibilidade de apresentação de nova petição, invocadamente pelo facto de ter já sido concedida ao recorrente uma oportunidade que ele desaproveitou, pelo que seria então injustificada a concessão do referido benefício (cfr. Acs. de 02.10.2002 – Rec. 760/02, e de 24.04.2002 – Rec. 47.912).

A questão só se coloca, pois, nas situações de rejeição liminar ou imediata do recurso, em que o tribunal considera ser o erro na identificação do autor do acto manifestamente indesculpável, rejeitando o recurso sem formular qualquer convite à regularização.

Não se vislumbra, porém, razão determinante para adoptar, nestas situações, solução diversa, face à existência na LPTA de um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto, como atrás se referiu.

Afirmou-se no Ac. da 1ª Subsecção, de 21.06.2000 – Rec. 44.398, embora a propósito da aplicação do art. 289º do CPCivil, mas que vale, por idênticas razões, para a situação aqui configurada:

“Oferecendo a LPTA um regime próprio para sanação da falta desse pressuposto processual, fica excluída a aplicação do mecanismo estabelecido pelo artigo 289º do CPC, que só poderia ser invocado supletivamente, isto é, na ausência de disciplina própria da LPTA e dos diplomas para que ela remete, e na medida da sua compatibilidade com os princípios do contencioso administrativo.

Efectivamente, se fosse permitida, em qualquer caso, a apresentação de nova petição após a rejeição do recurso, aproveitando-se os efeitos da interrupção do prazo de caducidade resultante do recurso anterior, ilegalmente interposto contra entidade diversa, ficaria sem justificação a exclusão do aproveitamento da petição no caso de o erro ser manifestamente indesculpável. O recorrente sempre obteria o mesmo efeito.”

De acordo com o regime do art. 40º da LPTA, as situações de “erro manifestamente indesculpável” na identificação do autor do acto recorrido são sancionadas, por contraponto com as demais (de erro desculpável ou tolerável) com a insusceptibilidade de correcção ou apresentação de nova petição corrigida.

Ora, que sentido faria este regime legal se, em tais situações, sancionadas com a impossibilidade de correcção da petição e de imediata rejeição do recurso, se permitisse ao recorrente apresentar nova petição corrigida (que lhe fora recusado pelo citado art. 40º da LPTA), agora pela mão do art. 476º do CPCivil?

Aliás, se se admitisse que a recorrente apresentasse nova petição corrigida, considerando-se esta proposta à data da apresentação da primeira, haveria que concluir, como refere o acórdão impugnado, que então o regime pouco diferiria do da outra hipótese (de rejeição mediata, após convite), traduzindo-se tão só em que a apresentação da nova petição seria, num dos casos, precedida de convite, e no outro não.

A previsão normativa dicotómica erro desculpável/erro indesculpável não pode esgotar-se no objectivo único de o tribunal convidar ou não convidar à regularização da petição, mas, mais do que isso, no de o tribunal admitir ou não a possibilidade de sanação da irregularidade.

E não colhe o argumento, referido no Ac. de 15.12.98, que serviu de fundamento à verificada oposição, de que o art. 40º da LPTA “regula o convite à correcção ou aperfeiçoamento da petição de recurso, mas não regula o oferecimento de nova petição quando a primeira seja rejeitada devido a excepções dilatórias como a errada identificação do autor do acto recorrido, ainda que o erro tenha sido qualificado como indesculpável”, assim se concluindo pela existência de lacuna a preencher por aplicação supletiva da lei de processo civil.

É que, nesta perspectiva, fica por explicar qual a razão da não admissibilidade de nova petição nos casos em que o recorrente, convidado a corrigir a petição, não sanou a referida irregularidade.

Dir-se-ia, então, na perspectiva apontada, que, se o art. 40º da LPTA apenas regula o convite à correcção ou aperfeiçoamento da petição, nada dispondo sobre o oferecimento de nova petição quando a primeira seja rejeitada devido a excepções dilatórias, então nada deveria impedir, mesmo na hipótese de rejeição mediata do recurso, por não sanação de erro desculpável na identificação do autor do acto, a aplicação do regime supletivo do CPCivil, traduzido na admissibilidade de nova petição nos termos do seu art. 476º.

Isto porque, tratando-se de um regime ou instituto alegadamente diverso do regulado na LPTA, não deveria então ter qualquer relevância (nem se vê onde ela esteja suportada), para efeitos de admissibilidade de nova petição, o facto de ter já sido concedida ao recorrente uma oportunidade de regularização que ele desaproveitou, mas que lhe foi conferida, a montante, no âmbito de um regime da LPTA que se diz regular apenas a correcção da petição.

Temos pois por adquirido que a solução da inaplicabilidade, em qualquer dos casos, do disposto no art. 476º do CPCivil ao processo de contencioso administrativo é a mais consentânea com a lógica e a coerência sistemática do regime adoptado pela lei de processo no referido art. 40º, nº 1, al. a), que é, como se disse, um regime próprio de sanação da ilegitimidade passiva por errada identificação do autor do acto recorrido.”.

Igualmente como nesse acórdão se considerou, é esta a orientação que “nos parece a mais consentânea com a lógica e a coerência sistemática do regime adoptado pela lei de processo no referido art. 40º, nº 1. al. a)”.

Em conformidade e uma vez que não vislumbramos argumentos suficientemente sólidos que nos permitam afastar da jurisprudência do Pleno consagrada no citado aresto e no qual foi rebatida, ao pormenor, a jurisprudência que até aí vinha assumindo posição em contrário, temos igualmente que a ela aderir na situação concreta, ora em apreço.

É certo que, os princípios anti-formalista e pro actione postulam que, ao nível dos pressupostos processuais, se privilegie uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

Mas isso apenas pode ocorrer nos casos em que a interpretação num ou noutro sentido seja susceptível de comportar dúvidas sérias e não quando a interpretação, num ou noutro sentido, apresenta contornos menos duvidosos ou quase pacíficos e alicerçados numa jurisprudência que se vem consolidando no sentido do sufragado no acórdão do Pleno.

A jurisprudência do Pleno, foi igualmente seguida no acórdão de 19.04.2005, Proc. nº 794/04, onde se considerou que, “no caso de rejeição do recurso, imposta pelo artº 40º, nº 1 a) da LPTA, por ilegitimidade passiva devida a erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto, não tem aplicação o disposto no artº 476º do CPC”, já que não “faria sentido a apresentação de nova petição após a rejeição, quando face à indesculpabilidade do erro, a lei não permitia a sua correcção antes.”.

Ou seja, perante a jurisprudência mais recente deste STA, com suporte na interpretação que neste momento resulta de forma mais ou menos pacífica do disposto no artº 40º da LPTA, somos forçados a concluir que tal disposição contém estatuição suficiente que, em situação como a dos autos, impede que aos recursos contenciosos que tenham sido rejeitados por ilegitimidade passiva derivada de erro manifestamente indesculpável na identificação do autor do acto, seja aplicável o disposto no artº 289º nº 2 ou no artº 476º do C. P. Civil.

Na linha da citada jurisprudência, onde se entendeu que “O disposto no artº 476º do C. P. Civil não é aplicável aos recursos contenciosos que tenham sido rejeitados por ilegitimidade passiva, pois tal aplicação é afastada pelo regime próprio do artº 40º da LPTA.”, vejam-se ainda, entre outros, os ac. do STA de 03.10.2001, Proc. 46.981; de 29.05.2002, Proc. 206/02; e de 18.06.2003, Proc. 1.246/02.

Também se não pode afirmar, como o faz o recorrente e o Mº Pº no parecer que emitiu, que tal interpretação colide com o direito a uma tutela jurisdicional efectiva (artº 20º e 268º da CRP), pois que, como se entendeu no acórdão de 08.03.2000, rec. 41.670 “a Constituição deixa ao legislador liberdade de conformação para concretizar essa garantia: não ofende aquele preceito constitucional o estabelecimento de prazos peremptórios e a fixação de pressupostos de recorribilidade cuja falta impede que em definitivo se aprecie o mérito do recurso, mormente se dependentes da boa diligência da parte.”.

Concordando com a citada jurisprudência, a que aderimos, temos igualmente de concluir no sentido da improcedência das conclusões da alegação da recorrente.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) – Negar provimento ao presente recurso.

b) – Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente em 200,00 e 100,00 euros.

Lisboa, 11 de Setembro de 2007. - Edmundo Moscoso (relator) – São Pedro – Maria Angelina Domingues.