0661/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A avaliação extraordinária de docentes, ao abrigo do disposto no art. 49º do E.C.D., exige a fixação prévia dos respectivos parâmetros de avaliação por despacho do Ministro da Educação, nos termos do nº 2 do citado normativo

II- A falta desse despacho impossibilita a Administração de deferir pedido de avaliação formulado por docente, ao abrigo da norma referida em I, por respeito pelo princípio da legalidade consagrado no art. 266º, nº 2 da CRP e concretizado no art. 3 do CPA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA, recorre do Acórdão do Tribunal Central Administrativo que anulou o seu Despacho, datado de 11 de Outubro de 2000, que indeferiu o recurso interposto por A... do indeferimento tácito que se formou sobre o requerimento datado de 10.11.99, que este dirigiu ao Senhor Ministro da Educação.

Para tanto alegou, concluindo:

“a) O douto Acórdão recorrido assentou na falta de protecção do interesse do recorrente em ser submetido a uma avaliação extraordinária, positivado no artigo 49º nº 1, do ECD;

b) O douto Acórdão recorrido não considerou, como devia, que a DREL, ao devolver o correspondente requerimento, não denegou esse direito nem postergou esse interesse, antes remeteu a sua satisfação para momento em que a referida avaliação fosse exequível pela definição, por via regulamentar, dos parâmetros a que deverá sujeitar-se um documento de reflexão crítica e pela constituição da comissão avaliadora (artigos 42º e 50º do ECD);

c) Incongruente e contraditoriamente, a douta sentença em crise começou por afastar vícios invocados de violação dos artigos 3º, nº 1 e 4º do CPA, prosseguiu o interesse público e o respeito pelo direito e interesse público e o respeito pelo direito e interesse do cidadão;

d) Pelo que, ao decidir como decidiu o recurso contencioso interposto do despacho da entidade então recorrida, de 11 de Outubro de 2000, o douto Tribunal a quo merece censura.”

O ora Recorrido contra alegou propugnando pela manutenção do Acórdão recorrido, por entender que o mesmo não enferma de qualquer dos vícios que a Recorrente lhe assaca.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, no seu Parecer, defende que o recurso merece provimento.

Colhidos os Vistos, cumpre decidir.

II- OS FACTOS

O Acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“FACTOS:

A- O Recorrente, Professor do Quadro de Nomeação Definitiva, na Escola Secundária dos Olivais nº 3 - Piscinas, solicitou uma avaliação extraordinária do seu desempenho, ao abrigo do artº 49° do Estatuto da Carreira Docente (E.C.D.), juntando ao requerimento o documento de reflexão crítica, a que alude o n. 2 desta norma, e designando um membro do júri, nos termos da alínea c) do n. 1 o artº 46° do E.C.D ( cfr . fls. do p.i).

B- A Escola Secundária dos Olivais nº 3, remeteu o processo à Direcção Regional de Educação de Lisboa (DREL), que o devolveu sem despacho e com informação de que a Escola devia enviar a documentação ao interessado por se estar a aguardar a regulamentação do n° 2 do artº 49° do E.C.D (cfr. fls. do p.i.).

B- Tendo interposto recurso hierárquico foi lançada a INFORMAÇÃO N° 9 SEAE7PTP72000 que se transcreve:

“FORMAÇÃON° 9 -SEAE/PTP/2000 PROCº 258198

Assunto: Recurso Hierárquico do docente A...-avaliação Extraordinária do Desempenho (artº 50° ECD)

data: 9 de Outubro de 2000

1. 0 docente supramencionado recorre hierarquicamente da decisão da DREL de devolver o documento de reflexão crítica sobre a sua actividade, com a informação de que se aguarda a regulamentação do n° 2 do art° 49° do Estatuto da Carreira Docente. Os fundamentos que apresenta são os seguintes:

Apesar do n° 2 do art° 49° do ECD referir expressamente "O requerimento do docente solicitando uma avaliação extraordinária é acompanhado de um documento de reflexão crítica relativa ao período de actividade profissional a que se reporta, de acordo com parâmetros a definir por despacho do Ministro da Educação, ouvidas as organizações sindicais", também o art° 135° do mesmo Estatuto refere expressamente "O presente Estatuto será regulamentado no prazo de 180 dias a contar da data da sua publicação. ". Tendo a revisão do Estatuto sido aprovada pela Decreto-Lei n° 1/98, de 2 de Janeiro, sobre a sua publicação já passaram mais de 2 anos; à DREL competia apenas nomear um elemento para a Comissão de Avaliação, nos termos de alínea a) do n° 3 do art. 42° do ECD e dos Princípios da Decisão consagrados no art. 9° e da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, estabelecido no art°4°, ambos dos Código do Procedimento :Administrativo; a situação de prejuízo em que se encontra, pois a atribuição da menção de muito bom na avaliação extraordinária corresponde a uma bonificação de 2 anos no tempo de serviço docente para efeitos de progressão na carreira, nos termos do n° 3 do art° 50° do ECD.

O recurso hierárquico foi antecedido de 2 requerimentos do docente datados de 10.11.99 e 3.01.00, solicitando informação sobre a actual tramitação da avaliação extraordinária de docentes ao abrigo do artº 50° do ECD.

Os documentos referidos no ponto anterior foram enviados à DREL para esta dar satisfação ao requerido. Assim, a DREL através do oficio n° 38153, de 31.08.00, enviou a esta Secretaria de Estado a seguinte informação:

Embora não definidos os parâmetros a que se refere o n° 2 do art° 49° do ECD, alguns docentes enviaram à DREL requerimentos solicitando a avaliação extraordinária;

Prevendo-se que a regulamentação do citado n° 2 possa vir a ser publicada em breve, foi entendimento da DREL devolver os documentos de reflexão crítica já entregues, de modo a possibilitar que atempadamente e à luz dos parâmetros que vierem a ser definidos, os docentes possam proceder às alterações que entenderem por convenientes;

Assim, e após despacho concordante de 30.06.00, da Senhora Directora Regional Adjunta, foi feita a devolução de todos os documentos aos respectivos docentes.

4. Face ao exposto, concluiu-se:

4.1. Não faz qualquer sentido a DREL nomear um elemento para a Comissão de Avaliação, quando por força do estabelecido no ponto 2 do artº 49° do ECD, não estão definidos os parâmetros a serem utilizados na avaliação;

4.2. Urge regulamentar o ponto 2 do artº 49° do ECD, evitando-se situações de prejuízo para docentes, que estando nas condições referidas no n° 1 do artº 49°, não podem beneficiar da avaliação extraordinária;

4.3. A decisão da DREL de devolver os documentos de reflexão crítica a todos os docentes que requereram a avaliação extraordinária faz todo o sentido pois, quando estiverem definidos os parâmetros da referida avaliação, é natural que os agora requerentes tenham que reformular os citados documentos adaptando-os à nova realidade.

Tendo em conta as conclusões, propõe-se:

5.1. que seja negado provimento ao recurso hierárquico em apreço interposto pelo professor A..., mantendo-se a decisão recorrida e dando-se conhecimento ao interessado dos respectivos fundamentos constantes dos pontos 4.1 e 4.3 da presente informação;

5. 2 que sejam urgentemente implementadas as medidas conducentes à regulamentação do n° 2 o artº 49° do ECD, para serem evitados os prejuízos referidos no ponto 4.2 da presente informação.

Assessor

(... )” ( cfr . fls. do p.i. ).

C- Sobre esta informação, foi exarado o despacho recorrido, de concordância, negando provimento ao recurso hierárquico.”

III- O DIREITO

O acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 11/10/2000, que negou provimento ao recurso hierárquico para si interposto, com o fundamento de não estarem ainda definidos os parâmetros legais para a avaliação extraordinária pretendida pelo recorrente ao abrigo do artº 49º, nº 1 do ECD, aprovado pelo DL nº 139-A/90, de 28/4, com as alterações introduzidas pelos DLs. nºs. 105/97, de 29/4 e 1/98, de 2/1.

Para concluir pela anulação do acto impugnado sustenta-se que este indeferiu, ainda que de forma implícita, a pretensão do recorrente ao devolver a documentação como consequência lógica da ausência dos parâmetros conducentes à avaliação em causa “postergando-se assim, o princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos estabelecido no artigo 4º do CPA” .

Vejamos

Estabelece o citado artº 49º do ECD:

“1- O docente que obtenha uma menção qualitativa de Bom pode requerer, depois de decorridos 15 anos de prestação de serviço efectivo em funções docentes, uma avaliação extraordinária, desde que não tenha obtido qualquer menção qualitativa de Não Satisfaz:

2- O requerimento do docente solicitando uma avaliação extraordinária é acompanhado de um documento de reflexão crítica relativa ao período de actividade profissional a que se reporta, de acordo com os parâmetros a definir por despacho do Ministro da Educação, ouvidas as organizações sindicais de professores”.

Não há dúvida que o acto impugnado ao ordenar a devolução dos documentos apresentados pelo requerente visando a sua avaliação extraordinária, afecta a respectiva esfera jurídica, na medida em que se traduz numa rejeição da pretensão formulada.

Todavia, tal como se reconhece no aresto sob censura, a entidade recorrida agiu de acordo com o princípio da legalidade, consagrado no artº 3º do CPA já que, não tendo sido ainda proferido despacho do Ministro da Educação a fixar os parâmetros da avaliação, nos termos do nº 2 do artº 49º acima transcrito, não era legalmente possível satisfazer a pretensão do recorrente contencioso. Ou seja, a fixação dos parâmetros da avaliação, nos termos sobreditos, constitui um pressuposto legal do direito invocado pelo recorrente. Como bem se refere no acórdão recorrido “a falta de decisão do pedido encontra justificação na lei, designadamente no artº 49º, nº 2 do ECD, que remete para um despacho ministerial a definição dos parâmetros da feitura do documento de reflexão critica que o recorrente entendeu elaborar motu proprio”.

Mas se assim é, a decisão recorrida assenta numa contradição ao concluir pela anulação do acto impugnado com base na violação do artº 4º do CPA porquanto, segundo se sustenta, “o recorrente beneficia da protecção jurídica indirecta ou reflexa atribuída pela citada norma aos docentes que têm mais de 15 anos de serviço efectivo com a qualificação de Bom e em funções docentes sem qualificação de Não Satisfaz: poder requerer uma avaliação extraordinária”.

“…este interesse legalmente protegido não foi prosseguido pelo acto impugnado, postergando-se, assim, o princípio da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos estabelecido no artigo 4º do CPA”.

Com efeito, o interesse público domina a actuação administrativa e é condição da legalidade. E já vimos que a Administração não poderia actuar de outro modo, por obediência à lei, não se vislumbrando que possa ocorrer violação do citado artº 4º do CPA, afirmando-se, em simultâneo, que a Administração não podia decidir de modo diverso por respeito pelo princípio da legalidade, consagrado no artº 266º, nº 2 da CRP e concretizado no artº 3º do CPA. Neste artº 3º, o princípio da legalidade deixou de ter «uma formulação unicamente negativa (como no período do Estado Liberal), para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o fundamento, o critério e o limite de toda a actuação administrativa» - cfr. Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro, João Raposo, Pedro Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva, in Código de Procedimento Administrativo Anotado, 3ª ed. Pág. 40 e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.II, pgs.42-43.

Como se escreveu no ac. Deste STA, de 30/8/03, rec, nº 1439/02, “o princípio da legalidade em sentido interno ou legalidade-fundamento abrange toda a actividade da Administração Pública, o que decorre, desde logo, do disposto no nº 8 do artº 112º da CRP, que exige que todo e qualquer regulamento administrativo – seja de conteúdo essencialmente agressivo, seja de conteúdo essencialmente prestacional – se funde na lei. Ora, se isto acontece quanto à actuação mais relevante da Administração Pública, deve considerar-se que a mesma exigência de lei-fundamento está presente nas restantes manifestações dessa actuação. A esta luz, torna-se claro que na falta de regulamentação legal para reconhecimento do direito do recorrente (…), a Administração não podia deferir o seu pedido, por falta de suporte normativo”.

Se é certo que o recorrente é titular de um direito ou interesse legalmente protegido, que é o de requerer a avaliação extraordinária, a actuação eventualmente ilegal da Administração não estará no indeferimento da sua pretensão por falta de regulamentação dos parâmetros em causa, mas sim a montante, ou seja, precisamente na conduta omissiva do Ministro da Educação, a qual poderá dar lugar a responsabilidade por omissão de norma regulamentar que estava obrigado a emitir em prazo razoável.

Em suma: o acto recorrido conteve-se nos estritos limites da legalidade, não se mostrando violados os arts. 3º e 4º do CPA, pelo que o acórdão recorrido ao anular o acto contenciosamente impugnado padece do invocado erro de julgamento.

Por todo o exposto, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido e negando provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo recorrente contencioso fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em 100€ e 50€ e 200€ e 100€, respectivamente no TCA e neste STA.

Lisboa, 17 de Março de 2004.

Abel Atanásio- Relator – Jorge de Sousa – Edmundo Moscoso