Quem foi o relator do acórdão 0274/07?

O relator foi Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0274/07?

O acórdão foi proferido em 11 de outubro de 2007.

0274/07 - STA

Sumário

I - A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final. II - O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento. III - A “urgência da decisão”, enquanto circunstância justificativa da não audiência dos interessados (art. 103º, nº 1, al. a) do CPA), e ainda que não formalmente invocada, tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão. IV - Como é jurisprudência uniforme deste STA, o tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I. O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA AMADORA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do TAF de Sintra (Juízo Liquidatário) de 27.06.2006 (fls. 224 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, com os sinais dos autos, anulando, por procedência dos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência dos interessados, o despacho do ora recorrente, de 13.03.2002, pelo qual foi concedido à recorrente contenciosa o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes. Na sua alegação formula as seguintes conclusões: A. A douta sentença recorrida, salvo o devido respeito, enferma de erro de julgamento, designadamente no que respeita à matéria de facto e à subsunção desta ao direito, bem como às conclusões que daí retirou e em que se baseou. B. O Bairro Novo, onde se situa a construção cujo despejo e demolição foram ordenados pelo acto recorrido, ocupa a faixa de terreno a libertar para a construção do Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha, cuja construção é da responsabilidade da Câmara Municipal de Lisboa. C. Embora a construção da via esteja a cargo da Câmara Municipal de Lisboa, a área em que se situa a construção em apreço está localizada dentro dos limites geográficos do Município da Amadora, sendo urgente proceder à demolição de todas as construções ali existentes, pelas razões de interesse público indicadas. D. A construção do referido Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha está inserida no grupo de obras, que vêm sendo executadas por ambos os Municípios, com o objectivo de melhorar as acessibilidades na zona em que está a ser construída a via de ligação entre a Avenida Marechal Teixeira Rebelo e a Estrada Militar, permitindo um melhor escoamento do trânsito da 2.ª Circular e da Avenida Lusíada. E. Actualmente, apenas a manutenção de algumas barracas no local está a impedir a construção da referida via, pelo que é plenamente justificada a dispensa da audiência prévia dos interessados, nos termos do art. 103.°, n.º 1, al. a), do Código do Procedimento Administrativo. F. Embora a notificação do acto impugnado se refira às operações de construção do IC-16, tal não passou de um pequeno lapso, motivado pela dificuldade que os serviços têm na identificação correcta de todas aquelas vias, atenta a sua proximidade. G. Não se pode deixar de considerar justificada a urgência na demolição da construção em causa, bem como das demais ali existentes, tendo em conta os compromissos assumidos pelo Município da Amadora com o Município de Lisboa, que já cumpriu a sua parte no acordo, e que, neste momento, apenas se aguarda que o terreno se encontre livre e desocupado, para dar início às obras. H. Importa ainda mencionar que, ainda que a audiência dos interessados constitua uma formalidade essencial no procedimento administrativo, na situação em análise a audiência da Recorrente em nada poderia influenciar a decisão que afinal veio a ser proferida. I. O direito de audiência prévia só é absolutamente indispensável, para além das situações de urgência, como é o caso, nas situações em que a intervenção do interessado possa ter alguma influência na tomada de decisão, o que manifestamente não sucedia na situação em apreço. J. No caso vertente, a Recorrente não dispunha de quaisquer elementos, que lhe permitissem influenciar a decisão tomada pela entidade recorrida. K. Trata-se de uma construção ilegal, na qual está a ser exercida uma actividade não licenciada com violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 62 do decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, constituindo a Câmara Municipal na obrigação de ordenar o despejo sumário dos seus ocupantes e de proceder à sua demolição. L. E, pelas razões de interesse público enunciadas supra, é imperioso que a Câmara proceda à execução desse acto o mais rapidamente possível. M. O acto impugnado encontra-se, de facto, correctamente fundamentado, uma vez que indica expressamente que se baseia na falta de licença de utilização da construção em causa. N. A urgência, que determinou a dispensa da audiência prévia, também se encontra devidamente fundamentada com base na necessidade de promover as obras referidas, embora por lapso se tenha indicado que se trata das obras do IC-16, quando, na verdade, estão em causa as obras do Nó de Benfica. O. Ainda que a Recorrente tivesse tido oportunidade de se pronunciar em sede de audiência dos interessados, em nada poderia ter alterado ou influenciado a decisão final, uma vez que a Administração está vinculada ao cumprimento da lei, a qual nestas situações determina a demolição. P. Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida deu prevalência a uma questão menor de carácter meramente formal, que não se deve sobrepor à questão substancial de fundo. Q. Face ao exposto, é evidente que a douta decisão recorrida deve ser anulada e substituída por outra que considere que o acto impugnado está devidamente fundamentado, e que aprecie como correcta a dispensa da audiência prévia, quer por se encontrarem reunidos os pressupostos para tal, quer pela inutilidade que se verificaria pela realização da mesma. Nestes termos e nos melhores de direito …, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com a consequente revogação do douto acórdão recorrido, com o que se fará JUSTIÇA II. Não foram apresentadas contra-alegações, e a Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “Vem o recurso interposto da sentença que anulou o acto contenciosamente impugnado, com fundamento nos vícios de falta de fundamentação e de preterição da audiência prévia de interessados. Muito embora se entenda que o acto se encontra devidamente fundamentado, pois, contrariamente ao entendimento da sentença, indica de forma clara os motivos da decisão – aí se referindo serem ilegais a construção, bem como a actividade nela exercida – parece-nos que a anulação se deverá manter, por violação do princípio da audiência. Não se encontram nele minimamente esclarecidos os motivos por que estamos perante uma decisão urgente, ficando-se sem saber qual a razão por que aí se afirma que "a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16". Aliás, como posteriormente a própria entidade recorrente veio a reconhecer e mantém na sua alegação, as obras não respeitam à construção do IC 16 e sim ao Nó de Benfica, sendo que segundo declaração do Presidente do IEP, prestada em data muito posterior à da prolação do acto recorrido, em 2002.12.16, tais obras integravam um projecto em relação ao qual ainda nem sequer fora, então, aberto concurso – cfr alínea I da matéria de facto da sentença. Há, assim, que concluir pela inverificação da urgência da decisão e pelo dever de audiência da interessada nos termos do art° 100º do CPA. Acresce que neste caso não havia razão para aplicação do princípio do aproveitamento do acto, conforme também decidiu a sentença recorrida. Como tem vindo a ser afirmado pela jurisprudência deste STA, o exercício de poderes vinculados não justifica, por si, a preterição da formalidade de audiência prévia; tem-se entendido que o Tribunal pode recusar efeito invalidante à formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível. Ora, neste caso, parece não haver dúvidas de que o acto recorrido, fundado no art° 109°, nºs 1 e 2, do DL n° 555/99, de 16.12, foi proferido no uso de poderes discricionários. Tal como ponderou o acórdão deste STA de 2005.01.20, no processo n° 340/04, a propósito dos nºs 1 e 2 do referido art° 109°: "O facto de o presidente da Câmara poder ordenar a cessação da utilização (nº 1) e, a Câmara, o despejo administrativo (nº 2) não significa que tenha o dever de o fazer; nesta parte, o artº 109°, n° 1 citado acompanha de perto o comando do artº 165° do RGEU: trata-se de compelir os ocupantes de edifícios ou de fracções sem licença ou autorização de utilização, ou quando estejam a afectá-los a fim diverso do previsto no alvará, a cessar a utilização; trata-se de um exercício não vinculado de competência". E, conforme entendeu o acórdão deste STA de 2006.12.12, no processo n° 685/86, relativamente ao mesmo despacho aqui em causa: "Tendo sido o acto recorrido prolatado no exercício de um poder discricionário, já que a expressão "pode", utilizada no n° 2 do artº 109° do DL 555/99, de 16,12, atribui à câmara municipal o poder de, livremente, decidir quanto ao "se" e ao "quando" da aplicação da medida administrativa do despejo sumário – ver, por todos, o acórdão de 21.01.2005. Proc. n° 340/04 – fica excluída a possibilidade de lhe aplicar o invocado princípio do aproveitamento do acto administrativo. No caso em apreço, porque o aqui recorrido, em sede de audiência prévia, poderia, eventualmente aduzir razões que levassem a entidade administrativa a, v.g., diferir no tempo a execução da decisão de impor a cessação da utilização e o despejo do estabelecimento... – até porque, como se viu, não havia urgência na decisão – não se pode concluir como pretende o recorrente, que a decisão recorrida era a única concretamente possível". Nestes termos haverá que concluir pela inexistência de fundamento para aplicação do princípio do aproveitamento do acto. Pelas razões expostas, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido parcial provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o decidido na sentença recorrida no tocante à anulação do acto impugnado com fundamento em preterição da audiência prévia da interessada.” * Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados os seguintes factos: A) A Recorrente é proprietária de uma oficina de reparação automóvel, que se encontra instalada no imóvel sito no …, nº …, Estrada Militar, freguesia de Alfornelos e que se encontra arrendada ao seu sócio-gerente, … – docs. de fls. 22-24 e de fls. 25-26 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; B) Em 18/05/78 foi emitida pela Direcção-Geral dos Serviços Industriais, do Ministério da Indústria e Tecnologia, autorização para exploração no imóvel em causa de um estabelecimento industrial de bate-chapas, pintura e soldadura, no imóvel em causa, data a partir da qual a Recorrente começou a laborar – doc. de fls. 116 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; C) Em 30/10/2001 os Presidentes da Câmara Municipal de Lisboa e da Amadora celebraram Protocolo sobre Realojamento na Ameixoeira, do mesmo constando o que se extrai: "A Câmara Municipal de Lisboa e a Câmara Municipal da Amadora têm como objectivo comum a melhoria das acessibilidades entre os dois Municípios, na zona em que está a ser construída a via de ligação entre a Av. Marechal Teixeira Rebelo e a Estrada Militar, nomeadamente, um melhor escoamento do trânsito da segunda circular e da Av. Lusíada. Para facilitar essa ligação será necessária a construção do chamado Nó de Benfica, que implica o realojamento de cerca de 30 famílias recenseadas no PER no chamado "Bairro Novo" situado na área do Concelho da Amadora confrontando com a Estrada Militar e com os limites do Município de Lisboa. (...) 1 - Obtido prévio acordo do INH; a C. M Lisboa aceitará realojar 30 famílias do "Bairro Novo" da Amadora nos fogos do empreendimento do PER da Ameixoeira, por transferência dos recenseamentos respectivos e do correspondente número de fogos; 2 - Tais fogos destinam-se às famílias que ocupam a faixa a libertar para a construção do Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha; 3 - O processo de realojamento destas famílias será articulado entre os serviços das duas autarquias, com base no recenseamento enviado ao INH e de acordo com os critérios de realojamento utilizados no PER; 4 - Caberá à C.M da Amadora promover o despejo de qualquer família instalada na zona abrangida, que não reúna os requisitos para o realojamento, nomeadamente por não constar do recenseamento ou por posse de habitação alternativa.", nos exactos termos do doc. de fls. 92-93 dos autos, que se considera integralmente reproduzido; D) Em 13/03/2002, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora proferiu o seguinte despacho: "DESPACHO DE DECISÃO FINAL Processo de Notificação n° … …, Presidente da Câmara Municipal da Amadora, no uso da competência prevista na alínea d) do n° 7 do artigo 64º da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, a qual lhe foi delegada pela Câmara Municipal através da Deliberação Camarária datada de 3-11-99, publicada no Boletim Municipal Especial de 4-11-99, relativa aos poderes conferidos pelo artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n° 177/01, de 4 de Junho, designadamente nas matérias referentes ao encerramento de fracções/edificações utilizadas em desconformidade com o processo de construção, ou sem possuírem a competente licença de utilização. Considerando a situação factual descrita pelos Serviços de Polícia Municipal e o enquadramento legal aplicável, determino e a título de Decisão Final do presente processo, com base nos nºs. 1 e 2 do artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, o prazo de 22 (vinte e dois) dias úteis, para que os notificados … e …, na qualidade de sócios gerentes da firma A…, residentes para o efeito na …, do … - Estrada Militar, Freguesia de Alfornelos, Município da Amadora, procedam ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sita na morada supra mencionada e cessação da utilização que lhe está a ser dada, acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes, uma vez que o exercício desta actividade é ilegal, já que não se encontra licenciada nem a construção, nem a actividade ali exercida, bem como não está contemplada pelo Regime Jurídico previsto no Decreto-Lei n° 163/93, de 7 de Maio (Programa Especial de Realojamento), a transferência e realojamento de actividades económicas, mas apenas de habitações, logo não estando abrangida esta situação no referido diploma, os notificados não têm qualquer direito a ser realojados por esta Câmara Municipal e transferidos para outro local no tocante ao exercício deste ramo de comércio, além de que a situação factual detectada viola o disposto na alínea c) do n° 2 do artigo 4º e artigo 62º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro. A) Mais determino e atento os factos acima descritos a dispensa da fase processual correspondente à Audiência Prévia dos Interessados, nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada, pelo que a manutenção da mesma no local afecta o interesse público-municipal, podendo o respectivo processo ser consultado (...) I. A Câmara Municipal da Amadora procederá ao encerramento e demolição coercivos da construção, acompanhado do despejo sumário dos seus ocupantes, através do recurso e auxílio das forças policiais, de acordo com o estipulado no artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, a qual será efectuada a expensas dos notificados, com fundamento no referido artigo, não se responsabilizando esta Câmara Municipal por eventuais danos pessoais ou patrimoniais que os notificados venham a sofrer e resultantes das eventuais obstruções à efectivação da operação de encerramento acima descrita. (...)" - doc. de fls. 30-31 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; E) A Recorrente, na pessoa do seu sócio-gerente …, foi notificada do despacho supra-identificado em 16 de Abril de 2002 – docs de fls. 33 e 34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; F) Em 02/05/2002 foi emitida certidão pelo Secretário do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, da mesma constando que no âmbito do Concurso Público Internacional para a Concessão do IC16-IC30 foi proferida decisão de selecção de dois concorrentes para a fase de negociação, decisão esta que foi notificada a todos os concorrentes em onze de Março de dois mil e dois - doc. fls. 36 dos autos; G) Constitui o Programa de Concurso e o Caderno de Encargos relativos ao concurso público internacional para a concessão designada do IC16-IC30, a regulamentação vertida no Despacho Conjunto n° 523-A/99, publicado no D.R. II Série, n° 149, de 29/06/1999 - doc. fls. 38-54 dos autos, para que se remete; H) Em 07/05/2002 o Presidente do Conselho de Administração, do Instituto de Estradas de Portugal, endereçou à Dra. …, mandatária da Recorrente, o ofício do mesmo constando o que se extrai, por súmula, "Tendo sido recebidos neste instituto os requerimentos dos ocupantes de fracções não habitacionais no Bairro Novo, Alfornelos, acima referidos, de que V. Exa. é mandatária, venho pela presente informar que, nos termos do Acordo de Colaboração entre a Administração Central e o Município da Amadora em vigor, o IEP não poderá responsabilizar-se por quaisquer eventuais indemnizações na zona a ocupar pelas futuras obras da CRlL, antes de aprovado o projecto do respectivo troço. Mais informo V. Exa. ter já oficiado à Câmara Municipal da Amadora no sentido de que qualquer desocupação dos terrenos promovida por aquela autarquia sem que estejam cumpridas as referidas condições do Acordo de colaboração não poderá ter cobertura por parte deste Instituto, pelo que será da exclusiva responsabilidade da Câmara." - doc. fls. 64 dos autos; I) Em 16/12/2002 o Presidente do Instituto das Estradas de Portugal emitiu a declaração, constante a fls. 123 dos autos, na mesma constando o que se extrai: "(...) este Instituto está a promover a Reformulação do Projecto de Execução do IC 17 - Circular Regional Interior de Lisboa, Lanço Buraca - Olival de Basto, Sublanço Buraca/Pontinha para posterior lançamento do concurso da empreitada respectiva. Mais declara, que o Nó de Benfica e respectiva Ligação à radial da Pontinha, fazem parte integrante do Projecto referido de acordo com o Esboço Corográfico que se anexa e que faz parte integrante da presente declaração."; J) Constitui o "Protocolo entre o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, o Instituto Nacional da Habitação, a Junta Autónoma das Estradas e o Município da Amadora para o Realojamento da população residente em Barracas na zona abrangida pela CRIL – Troço Buraca/Pontinha", o clausulado constante a fls. 192-198 dos autos, para que se remete e se considera reproduzido; K) Em data não apurada foi celebrado o "Aditamento ao Protocolo celebrado em Lisboa, aos 8 de Outubro de 1996 entre o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, o Instituto Nacional da Habitação, a Junta Autónoma das Estradas e o Município da Amadora” – doc. fls. 187-191 dos autos, para que se remete e se considera reproduzido; L) A recorrente veio a juízo interpor o presente recurso contencioso em 12/06/2002 – fls. 2 dos autos. O DIREITO A sentença impugnada, após julgar improcedentes os vício de incompetência e de violação de lei, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, anulando, por procedência dos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência dos interessados, o despacho do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, de 13.03.2002, pelo qual foi concedido à recorrente contenciosa o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel de que é proprietária, instalada em imóvel sito no …, nº …, Estrada Militar, freguesia de Alfornelos, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes. O ora recorrente Presidente da Câmara Municipal da Amadora insurge-se contra esta decisão, alegando que a mesma incorre em erro de julgamento ao considerar procedentes os referidos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência de interessados. Vejamos. 1. Na conclusão M. das suas alegações, invoca o recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto impugnado se encontra correctamente fundamentado, uma vez que indica expressamente que se baseia na falta de licença de utilização da construção em causa. Compulsando a sentença, verifica-se que a mesma não sistematiza com autonomia a apreciação do vício de falta de fundamentação do acto, por referência aos arts. 124º e 125º do CPA, abordando no ponto “2.2. Da preterição da formalidade de audiência dos interessados”, e no decurso da abordagem que faz a este vício procedimental, por referência aos arts. 100º e 103º, nº 1, al. a) do CPA, uma falta de fundamentação relativamente à dispensa de audiência prévia, concluindo que a Administração não fundamentara devidamente essa dispensa, concretamente por não estar justificada a invocada urgência da decisão. Ou seja, a alegada falta de fundamentação não incidiria, afinal, sobre a parte nuclear da decisão administrativa (fundamentação do acto), mas sim sobre o seu segmento instrumental de dispensa da audiência prévia de interessado (fundamentação da dispensa de audiência prévia). E, no que a esta última concerne, pronunciar-nos-emos adiante. Porém, e embora de forma algo indirecta, a propósito da não aceitação da degradação da formalidade da audiência de interessados em formalidade não essencial, a sentença acaba por conter a afirmação, um tanto isolada e conclusiva, mas de qualquer modo assertiva, de que “no caso dos autos, associada à dispensa infundamentada de audiência prévia, temos um deficit de fundamentação das razões que presidem à prática do acto recorrido”, o que nos obriga a apreciar, ainda que sumariamente, da justeza da decisão quanto à efectiva ocorrência deste vício específico. E é mesmo sem necessidade de grandes considerações que se terá de concluir pela sua efectiva inverificação, pelo que, nesta parte, se não acompanha a sentença sob recurso. De acordo com a jurisprudência uniforme, a fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas. Um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação. Ora, e como bem sublinha a Exma magistrada do Ministério Público, o acto contenciosamente acometido encontra-se devidamente fundamentado, uma vez que, contrariamente ao afirmado na sentença (como vimos, um tanto isolada e conclusivamente), ele indica de forma clara e congruente os motivos da decisão administrativa. Com efeito, ali se refere expressamente, e de forma clara, serem ilegais a construção, bem como a actividade nela exercida pela recorrente contenciosa, como se vê do teor do despacho em causa, transcrito na alínea D) da matéria de facto (“… para que os notificados … procedam ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sita na morada supra mencionada e cessação da utilização que lhe está a ser dada, acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes, uma vez que o exercício desta actividade é ilegal, já que não se encontra licenciada nem a construção, nem a actividade ali exercida”). Não se vislumbra, neste contexto, qualquer fundamento ou justificação para a afirmação da sentença segundo a qual haveria “um deficit de fundamentação das razões que presidem à prática do acto recorrido”, que, assim, e independentemente da sua validade intrínseca (de que aqui se não cura), terá de considerar-se suficientemente fundamentado. Procede, deste modo, esta alegação do recorrente. 2. Nas restantes conclusões da sua alegação, sustenta o recorrente que a sentença errou igualmente ao julgar procedente o vício de preterição de audiência de interessados, tendo feito, em seu entender, uma incorrecta aplicação dos arts. 100º e 103º, nº 1, al. a) do CPA. Advoga a existência, in casu, de urgência da decisão e de adequada fundamentação dessa urgência, e advoga também que sempre se justificaria a subsistência do acto por a audiência prévia ser de todo inútil, em nada podendo alterar ou influenciar a decisão final tomada. Dir-se-á, desde já, que lhe não assiste, nesta parte, qualquer razão. A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final. Princípio da participação que teve consagração expressa no art. 8º do CPA, normativo que impõe à Administração o dever de "assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código". O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento. O art. 103º do CPA consagra taxativamente as situações de inexistência do dever de audiência dos interessados (nº 1), e aquelas em que a mesma pode ser dispensada pelo órgão instrutor (nº 2). De entre as primeiras, avulta a de a decisão ser urgente – al. a), justamente a invocada no caso dos autos pelo ora recorrente, ainda que aludindo, erradamente, a dispensa de audiência. Na situação sub judice, e em primeiro lugar, não vemos que esteja suficientemente demonstrado estarmos perante uma decisão urgente, para efeito da pretendida inexistência do dever de audiência, nos termos do art. 103º, nº 1, al. a) do CPA. É evidente que, ocorrendo uma situação objectiva e inequívoca de urgência, não haverá lugar a audiência prévia dos interessados, nos termos do citado art. 103º, nº 1, al. a) do CPA. Mas, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente sublinhado, a “urgência da decisão”, enquanto circunstância justificativa da não audiência dos interessados, e ainda que não formalmente invocada, tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão (cfr. os Acs. da Subsecção de 21.09.2006 – Rec. 254/06, de 27.10.2005 – Rec. 411/04, de 29.06.2005 – Rec. 89/04, de 25.05.2004 – Rec. 1615/02, e do Pleno de 19.02.2004 – Rec. 41.000/02, de 17.05.2001 – Rec. 40.860, de 13.12.2001 – Rec. 41.553, e de 22.01.2002 – Rec. 45.155). A “urgência” é, portanto, aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental visa regular, e não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág. 464). E é também seguro que deve ser aferida com referência à data em que foi proferida a decisão administrativa em causa, não podendo relevar a urgência afirmada posteriormente ao acto e que dele inequivocamente não resulte (Ac. STA de 21.09.2006 – Rec. 254/06). Como vimos, o despacho contenciosamente recorrido concedeu à recorrente contenciosa, na pessoa dos seus sócios gerentes, o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel de que é proprietária, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes, através do recurso ao auxílio das forças policiais, de acordo com o estipulado no artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro. E determinou também a dispensa da fase processual correspondente à Audiência Prévia dos Interessados, nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada, pelo que a manutenção da mesma no local afecta o interesse público-municipal (...). Ora, a afirmação de que “a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada” é uma afirmação conclusiva que não está minimamente demonstrada ou suportada em factos concretos. Ou seja, a Administração não esclarece – e do acto administrativo nada resulta nesse sentido –, porque é que o encerramento e demolição da oficina e o despejo sumário dos seus ocupantes são urgentemente reclamados pela construção do IC 16, em termos de essas operações não serem compatíveis com o cumprimento do dever de audiência dos interessados (e, como vimos, era imperioso que essa demonstração fosse feita ou resultasse objectivamente da decisão administrativa). É certo que a própria entidade recorrente veio esclarecer que as obras não se reportam, afinal, à construção do IC 16, como por lapso consta do despacho recorrido, mas sim à construção do Nó de Benfica. Mas isso em nada altera o que atrás se disse quanto à falta de efectiva demonstração de uma situação de urgência. Bem pelo contrário. Tratando-se da construção do Nó de Benfica, até resulta mais indemonstrada a urgência da decisão, e incompreensível a sua invocação pela entidade recorrente. É que, como bem salienta a Exma magistrada do Ministério Público, o Presidente do Instituto de Estradas de Portugal (IEP), em declarações prestadas em 16.12.2006 (9 meses depois da prolação do acto recorrido), afirma que as obras de construção do Nó de Benfica integram um projecto em relação ao qual ainda nem sequer havia sido, então, aberto concurso – cfr. al. I) da matéria de facto. O que afasta, sem necessidade de outras considerações, qualquer hipótese de urgência da decisão impugnada, para efeitos de inexistência do dever de audiência. E importa igualmente referir que não ocorrem, in casu, os pressupostos que poderiam legitimar o aproveitamento do acto, por consideração da natureza não invalidante do aludido vício procedimental. Entende a entidade recorrente que sempre se justificaria a subsistência do acto por a audiência prévia ser de todo inútil, em nada podendo alterar ou influenciar a decisão final tomada. Mas isso é o que falta demonstrar. Como é jurisprudência uniforme deste STA, nem mesmo o exercício de poderes vinculados justifica, por si só, a preterição da formalidade de audiência prévia e o consequente aproveitamento do acto administrativo. O tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível. Afirmou-se, a tal propósito, no Ac. do Pleno de 23.05.2006 – Rec. 1618/02: “Por isso, só se admite que o tribunal administrativo deixe de decretar a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, aproveitando-o, quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada, isto é, quando esta se imponha com carácter de absoluta inevitabilidade: um tipo legal que deixe margem de discricionariedade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto, tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento do acto pelo tribunal.” Ora, o acto recorrido foi prolatado ao abrigo, e com expressa invocação, do art. 109º, nºs 1 e 2 do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, inexistindo quaisquer dúvidas de que os actos praticados ao abrigo dessa disposição legal integram o exercício de poder discricionário. E, integrando o exercício desse poder, naturalmente que a entidade administrativa se move com alguma margem de liberdade na conformação material e temporal da situação concreta que visa regular, pelo que se mantém a possibilidade de os interessados poderem, em audiência de interessados, invocar circunstâncias factuais e pontos de vista ou juízos de valor passíveis de influenciar a decisão final. Assim foi entendido no Ac. deste STA de 12.12.2006 – Rec. 685/06, noutro recurso relativo ao mesmo despacho aqui em causa: “Assim, tendo sido o acto recorrido prolatado no exercício de um poder discricionário, já que a expressão "pode", utilizada no n.º 2, do artigo 109, do DL n.º 555/99, de 16-12, atribui à câmara municipal o poder de, livremente, decidir quanto ao "se" e ao "quando" da aplicação da medida administrativa do despejo sumário – ver, por todos, o acórdão de 21-01-2005, Proc. n.º 340/04 –, fica excluída a possibilidade de lhe aplicar o invocado princípio do aproveitamento do acto administrativo. No caso em apreço, porque o aqui recorrido, em sede de audiência prévia, poderia, eventualmente, aduzir razões que levassem a entidade administrativa a, v.g., diferir no tempo a execução da decisão de impor a cessação da utilização e o despejo do estabelecimento … – até porque, como se viu, não havia urgência na decisão –, não se pode concluir, como pretende o recorrente, que a decisão recorrida era a única concretamente possível.” Por todas estas razões, nenhum fundamento havia para se poder atribuir ao referido vício procedimental natureza não invalidante, assim improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão impugnada no tocante à anulação do acto recorrido com fundamento em preterição da audiência dos interessados. Sem custas. Lisboa, 11 de Outubro de 2007. - Pais Borges (relator) – Adérito Santos - Freitas Carvalho.

Sumário

II- O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.

III- A “urgência da decisão”, enquanto circunstância justificativa da não audiência dos interessados (art. 103º, nº 1, al. a) do CPA), e ainda que não formalmente invocada, tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão.

IV- Como é jurisprudência uniforme deste STA, o tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA AMADORA recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do TAF de Sintra (Juízo Liquidatário) de 27.06.2006 (fls. 224 e segs.), que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, com os sinais dos autos, anulando, por procedência dos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência dos interessados, o despacho do ora recorrente, de 13.03.2002, pelo qual foi concedido à recorrente contenciosa o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes.

Na sua alegação formula as seguintes conclusões:

A. A douta sentença recorrida, salvo o devido respeito, enferma de erro de julgamento, designadamente no que respeita à matéria de facto e à subsunção desta ao direito, bem como às conclusões que daí retirou e em que se baseou.

B. O Bairro Novo, onde se situa a construção cujo despejo e demolição foram ordenados pelo acto recorrido, ocupa a faixa de terreno a libertar para a construção do Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha, cuja construção é da responsabilidade da Câmara Municipal de Lisboa.

C. Embora a construção da via esteja a cargo da Câmara Municipal de Lisboa, a área em que se situa a construção em apreço está localizada dentro dos limites geográficos do Município da Amadora, sendo urgente proceder à demolição de todas as construções ali existentes, pelas razões de interesse público indicadas.

D. A construção do referido Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha está inserida no grupo de obras, que vêm sendo executadas por ambos os Municípios, com o objectivo de melhorar as acessibilidades na zona em que está a ser construída a via de ligação entre a Avenida Marechal Teixeira Rebelo e a Estrada Militar, permitindo um melhor escoamento do trânsito da 2.ª Circular e da Avenida Lusíada.

E. Actualmente, apenas a manutenção de algumas barracas no local está a impedir a construção da referida via, pelo que é plenamente justificada a dispensa da audiência prévia dos interessados, nos termos do art. 103.°, n.º 1, al. a), do Código do Procedimento Administrativo.

F. Embora a notificação do acto impugnado se refira às operações de construção do IC-16, tal não passou de um pequeno lapso, motivado pela dificuldade que os serviços têm na identificação correcta de todas aquelas vias, atenta a sua proximidade.

G. Não se pode deixar de considerar justificada a urgência na demolição da construção em causa, bem como das demais ali existentes, tendo em conta os compromissos assumidos pelo Município da Amadora com o Município de Lisboa, que já cumpriu a sua parte no acordo, e que, neste momento, apenas se aguarda que o terreno se encontre livre e desocupado, para dar início às obras.

H. Importa ainda mencionar que, ainda que a audiência dos interessados constitua uma formalidade essencial no procedimento administrativo, na situação em análise a audiência da Recorrente em nada poderia influenciar a decisão que afinal veio a ser proferida.

I. O direito de audiência prévia só é absolutamente indispensável, para além das situações de urgência, como é o caso, nas situações em que a intervenção do interessado possa ter alguma influência na tomada de decisão, o que manifestamente não sucedia na situação em apreço.

J. No caso vertente, a Recorrente não dispunha de quaisquer elementos, que lhe permitissem influenciar a decisão tomada pela entidade recorrida.

K. Trata-se de uma construção ilegal, na qual está a ser exercida uma actividade não licenciada com violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do art. 62 do decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, constituindo a Câmara Municipal na obrigação de ordenar o despejo sumário dos seus ocupantes e de proceder à sua demolição.

L. E, pelas razões de interesse público enunciadas supra, é imperioso que a Câmara proceda à execução desse acto o mais rapidamente possível.

M. O acto impugnado encontra-se, de facto, correctamente fundamentado, uma vez que indica expressamente que se baseia na falta de licença de utilização da construção em causa.

N. A urgência, que determinou a dispensa da audiência prévia, também se encontra devidamente fundamentada com base na necessidade de promover as obras referidas, embora por lapso se tenha indicado que se trata das obras do IC-16, quando, na verdade, estão em causa as obras do Nó de Benfica.

O. Ainda que a Recorrente tivesse tido oportunidade de se pronunciar em sede de audiência dos interessados, em nada poderia ter alterado ou influenciado a decisão final, uma vez que a Administração está vinculada ao cumprimento da lei, a qual nestas situações determina a demolição.

P. Ao decidir como decidiu, a douta sentença recorrida deu prevalência a uma questão menor de carácter meramente formal, que não se deve sobrepor à questão substancial de fundo.

Q. Face ao exposto, é evidente que a douta decisão recorrida deve ser anulada e substituída por outra que considere que o acto impugnado está devidamente fundamentado, e que aprecie como correcta a dispensa da audiência prévia, quer por se encontrarem reunidos os pressupostos para tal, quer pela inutilidade que se verificaria pela realização da mesma.

Nestes termos e nos melhores de direito …, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, com a consequente revogação do douto acórdão recorrido, com o que se fará JUSTIÇA

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e a Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Vem o recurso interposto da sentença que anulou o acto contenciosamente impugnado, com fundamento nos vícios de falta de fundamentação e de preterição da audiência prévia de interessados.

Muito embora se entenda que o acto se encontra devidamente fundamentado, pois, contrariamente ao entendimento da sentença, indica de forma clara os motivos da decisão – aí se referindo serem ilegais a construção, bem como a actividade nela exercida – parece-nos que a anulação se deverá manter, por violação do princípio da audiência.

Não se encontram nele minimamente esclarecidos os motivos por que estamos perante uma decisão urgente, ficando-se sem saber qual a razão por que aí se afirma que "a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16". Aliás, como posteriormente a própria entidade recorrente veio a reconhecer e mantém na sua alegação, as obras não respeitam à construção do IC 16 e sim ao Nó de Benfica, sendo que segundo declaração do Presidente do IEP, prestada em data muito posterior à da prolação do acto recorrido, em 2002.12.16, tais obras integravam um projecto em relação ao qual ainda nem sequer fora, então, aberto concurso – cfr alínea I da matéria de facto da sentença.

Há, assim, que concluir pela inverificação da urgência da decisão e pelo dever de audiência da interessada nos termos do art° 100º do CPA.

Acresce que neste caso não havia razão para aplicação do princípio do aproveitamento do acto, conforme também decidiu a sentença recorrida.

Como tem vindo a ser afirmado pela jurisprudência deste STA, o exercício de poderes vinculados não justifica, por si, a preterição da formalidade de audiência prévia; tem-se entendido que o Tribunal pode recusar efeito invalidante à formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.

Ora, neste caso, parece não haver dúvidas de que o acto recorrido, fundado no art° 109°, nºs 1 e 2, do DL n° 555/99, de 16.12, foi proferido no uso de poderes discricionários.

Tal como ponderou o acórdão deste STA de 2005.01.20, no processo n° 340/04, a propósito dos nºs 1 e 2 do referido art° 109°:

"O facto de o presidente da Câmara poder ordenar a cessação da utilização (nº 1) e, a Câmara, o despejo administrativo (nº 2) não significa que tenha o dever de o fazer; nesta parte, o artº 109°, n° 1 citado acompanha de perto o comando do artº 165° do RGEU: trata-se de compelir os ocupantes de edifícios ou de fracções sem licença ou autorização de utilização, ou quando estejam a afectá-los a fim diverso do previsto no alvará, a cessar a utilização; trata-se de um exercício não vinculado de competência".

E, conforme entendeu o acórdão deste STA de 2006.12.12, no processo n° 685/86, relativamente ao mesmo despacho aqui em causa:

"Tendo sido o acto recorrido prolatado no exercício de um poder discricionário, já que a expressão "pode", utilizada no n° 2 do artº 109° do DL 555/99, de 16,12, atribui à câmara municipal o poder de, livremente, decidir quanto ao "se" e ao "quando" da aplicação da medida administrativa do despejo sumário – ver, por todos, o acórdão de 21.01.2005. Proc. n° 340/04 – fica excluída a possibilidade de lhe aplicar o invocado princípio do aproveitamento do acto administrativo.

No caso em apreço, porque o aqui recorrido, em sede de audiência prévia, poderia, eventualmente aduzir razões que levassem a entidade administrativa a, v.g., diferir no tempo a execução da decisão de impor a cessação da utilização e o despejo do estabelecimento... – até porque, como se viu, não havia urgência na decisão – não se pode concluir como pretende o recorrente, que a decisão recorrida era a única concretamente possível".

Nestes termos haverá que concluir pela inexistência de fundamento para aplicação do princípio do aproveitamento do acto.

Pelas razões expostas, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido parcial provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o decidido na sentença recorrida no tocante à anulação do acto impugnado com fundamento em preterição da audiência prévia da interessada.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados os seguintes factos:

A) A Recorrente é proprietária de uma oficina de reparação automóvel, que se encontra instalada no imóvel sito no …, nº …, Estrada Militar, freguesia de Alfornelos e que se encontra arrendada ao seu sócio-gerente, … – docs. de fls. 22-24 e de fls. 25-26 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

B) Em 18/05/78 foi emitida pela Direcção-Geral dos Serviços Industriais, do Ministério da Indústria e Tecnologia, autorização para exploração no imóvel em causa de um estabelecimento industrial de bate-chapas, pintura e soldadura, no imóvel em causa, data a partir da qual a Recorrente começou a laborar – doc. de fls. 116 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

C) Em 30/10/2001 os Presidentes da Câmara Municipal de Lisboa e da Amadora celebraram Protocolo sobre Realojamento na Ameixoeira, do mesmo constando o que se extrai:

"A Câmara Municipal de Lisboa e a Câmara Municipal da Amadora têm como objectivo comum a melhoria das acessibilidades entre os dois Municípios, na zona em que está a ser construída a via de ligação entre a Av. Marechal Teixeira Rebelo e a Estrada Militar, nomeadamente, um melhor escoamento do trânsito da segunda circular e da Av. Lusíada. Para facilitar essa ligação será necessária a construção do chamado Nó de Benfica, que implica o realojamento de cerca de 30 famílias recenseadas no PER no chamado "Bairro Novo" situado na área do Concelho da Amadora confrontando com a Estrada Militar e com os limites do Município de Lisboa. (...) 1 - Obtido prévio acordo do INH; a C. M Lisboa aceitará realojar 30 famílias do "Bairro Novo" da Amadora nos fogos do empreendimento do PER da Ameixoeira, por transferência dos recenseamentos respectivos e do correspondente número de fogos; 2 - Tais fogos destinam-se às famílias que ocupam a faixa a libertar para a construção do Nó de Benfica e respectiva ligação à Radial da Pontinha; 3 - O processo de realojamento destas famílias será articulado entre os serviços das duas autarquias, com base no recenseamento enviado ao INH e de acordo com os critérios de realojamento utilizados no PER; 4 - Caberá à C.M da Amadora promover o despejo de qualquer família instalada na zona abrangida, que não reúna os requisitos para o realojamento, nomeadamente por não constar do recenseamento ou por posse de habitação alternativa.", nos exactos termos do doc. de fls. 92-93 dos autos, que se considera integralmente reproduzido;

D) Em 13/03/2002, o Presidente da Câmara Municipal da Amadora proferiu o seguinte despacho:

"DESPACHO DE DECISÃO FINAL

Processo de Notificação n° …

…, Presidente da Câmara Municipal da Amadora, no uso da competência prevista na alínea d) do n° 7 do artigo 64º da Lei n° 169/99, de 18 de Setembro, a qual lhe foi delegada pela Câmara Municipal através da Deliberação Camarária datada de 3-11-99, publicada no Boletim Municipal Especial de 4-11-99, relativa aos poderes conferidos pelo artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n° 177/01, de 4 de Junho, designadamente nas matérias referentes ao encerramento de fracções/edificações utilizadas em desconformidade com o processo de construção, ou sem possuírem a competente licença de utilização.

Considerando a situação factual descrita pelos Serviços de Polícia Municipal e o enquadramento legal aplicável, determino e a título de Decisão Final do presente processo, com base nos nºs. 1 e 2 do artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, o prazo de 22 (vinte e dois) dias úteis, para que os notificados … e …, na qualidade de sócios gerentes da firma A…, residentes para o efeito na …, do … - Estrada Militar, Freguesia de Alfornelos, Município da Amadora, procedam ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sita na morada supra mencionada e cessação da utilização que lhe está a ser dada, acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes, uma vez que o exercício desta actividade é ilegal, já que não se encontra licenciada nem a construção, nem a actividade ali exercida, bem como não está contemplada pelo Regime Jurídico previsto no Decreto-Lei n° 163/93, de 7 de Maio (Programa Especial de Realojamento), a transferência e realojamento de actividades económicas, mas apenas de habitações, logo não estando abrangida esta situação no referido diploma, os notificados não têm qualquer direito a ser realojados por esta Câmara Municipal e transferidos para outro local no tocante ao exercício deste ramo de comércio, além de que a situação factual detectada viola o disposto na alínea c) do n° 2 do artigo 4º e artigo 62º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro.

A) Mais determino e atento os factos acima descritos a dispensa da fase processual correspondente à Audiência Prévia dos Interessados, nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada, pelo que a manutenção da mesma no local afecta o interesse público-municipal, podendo o respectivo processo ser consultado (...)

I. A Câmara Municipal da Amadora procederá ao encerramento e demolição coercivos da construção, acompanhado do despejo sumário dos seus ocupantes, através do recurso e auxílio das forças policiais, de acordo com o estipulado no artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, a qual será efectuada a expensas dos notificados, com fundamento no referido artigo, não se responsabilizando esta Câmara Municipal por eventuais danos pessoais ou patrimoniais que os notificados venham a sofrer e resultantes das eventuais obstruções à efectivação da operação de encerramento acima descrita. (...)" - doc. de fls. 30-31 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

E) A Recorrente, na pessoa do seu sócio-gerente …, foi notificada do despacho supra-identificado em 16 de Abril de 2002 – docs de fls. 33 e 34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;

F) Em 02/05/2002 foi emitida certidão pelo Secretário do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, da mesma constando que no âmbito do Concurso Público Internacional para a Concessão do IC16-IC30 foi proferida decisão de selecção de dois concorrentes para a fase de negociação, decisão esta que foi notificada a todos os concorrentes em onze de Março de dois mil e dois - doc. fls. 36 dos autos;

G) Constitui o Programa de Concurso e o Caderno de Encargos relativos ao concurso público internacional para a concessão designada do IC16-IC30, a regulamentação vertida no Despacho Conjunto n° 523-A/99, publicado no D.R. II Série, n° 149, de 29/06/1999 - doc. fls. 38-54 dos autos, para que se remete;

H) Em 07/05/2002 o Presidente do Conselho de Administração, do Instituto de Estradas de Portugal, endereçou à Dra. …, mandatária da Recorrente, o ofício do mesmo constando o que se extrai, por súmula, "Tendo sido recebidos neste instituto os requerimentos dos ocupantes de fracções não habitacionais no Bairro Novo, Alfornelos, acima referidos, de que V. Exa. é mandatária, venho pela presente informar que, nos termos do Acordo de Colaboração entre a Administração Central e o Município da Amadora em vigor, o IEP não poderá responsabilizar-se por quaisquer eventuais indemnizações na zona a ocupar pelas futuras obras da CRlL, antes de aprovado o projecto do respectivo troço. Mais informo V. Exa. ter já oficiado à Câmara Municipal da Amadora no sentido de que qualquer desocupação dos terrenos promovida por aquela autarquia sem que estejam cumpridas as referidas condições do Acordo de colaboração não poderá ter cobertura por parte deste Instituto, pelo que será da exclusiva responsabilidade da Câmara." - doc. fls. 64 dos autos;

I) Em 16/12/2002 o Presidente do Instituto das Estradas de Portugal emitiu a declaração, constante a fls. 123 dos autos, na mesma constando o que se extrai: "(...) este Instituto está a promover a Reformulação do Projecto de Execução do IC 17 - Circular Regional Interior de Lisboa, Lanço Buraca - Olival de Basto, Sublanço Buraca/Pontinha para posterior lançamento do concurso da empreitada respectiva. Mais declara, que o Nó de Benfica e respectiva Ligação à radial da Pontinha, fazem parte integrante do Projecto referido de acordo com o Esboço Corográfico que se anexa e que faz parte integrante da presente declaração.";

J) Constitui o "Protocolo entre o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, o Instituto Nacional da Habitação, a Junta Autónoma das Estradas e o Município da Amadora para o Realojamento da população residente em Barracas na zona abrangida pela CRIL – Troço Buraca/Pontinha", o clausulado constante a fls. 192-198 dos autos, para que se remete e se considera reproduzido;

K) Em data não apurada foi celebrado o "Aditamento ao Protocolo celebrado em Lisboa, aos 8 de Outubro de 1996 entre o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, o Instituto Nacional da Habitação, a Junta Autónoma das Estradas e o Município da Amadora” – doc. fls. 187-191 dos autos, para que se remete e se considera reproduzido;

L) A recorrente veio a juízo interpor o presente recurso contencioso em 12/06/2002 – fls. 2 dos autos.

O DIREITO

A sentença impugnada, após julgar improcedentes os vício de incompetência e de violação de lei, concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A…, anulando, por procedência dos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência dos interessados, o despacho do Presidente da Câmara Municipal da Amadora, de 13.03.2002, pelo qual foi concedido à recorrente contenciosa o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel de que é proprietária, instalada em imóvel sito no …, nº …, Estrada Militar, freguesia de Alfornelos, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes.

O ora recorrente Presidente da Câmara Municipal da Amadora insurge-se contra esta decisão, alegando que a mesma incorre em erro de julgamento ao considerar procedentes os referidos vícios de falta de fundamentação e de preterição de audiência de interessados.

Vejamos.

1. Na conclusão M. das suas alegações, invoca o recorrente que, contrariamente ao decidido, o acto impugnado se encontra correctamente fundamentado, uma vez que indica expressamente que se baseia na falta de licença de utilização da construção em causa.

Compulsando a sentença, verifica-se que a mesma não sistematiza com autonomia a apreciação do vício de falta de fundamentação do acto, por referência aos arts. 124º e 125º do CPA, abordando no ponto “2.2. Da preterição da formalidade de audiência dos interessados”, e no decurso da abordagem que faz a este vício procedimental, por referência aos arts. 100º e 103º, nº 1, al. a) do CPA, uma falta de fundamentação relativamente à dispensa de audiência prévia, concluindo que a Administração não fundamentara devidamente essa dispensa, concretamente por não estar justificada a invocada urgência da decisão.

Ou seja, a alegada falta de fundamentação não incidiria, afinal, sobre a parte nuclear da decisão administrativa (fundamentação do acto), mas sim sobre o seu segmento instrumental de dispensa da audiência prévia de interessado (fundamentação da dispensa de audiência prévia).

E, no que a esta última concerne, pronunciar-nos-emos adiante.

Porém, e embora de forma algo indirecta, a propósito da não aceitação da degradação da formalidade da audiência de interessados em formalidade não essencial, a sentença acaba por conter a afirmação, um tanto isolada e conclusiva, mas de qualquer modo assertiva, de que “no caso dos autos, associada à dispensa infundamentada de audiência prévia, temos um deficit de fundamentação das razões que presidem à prática do acto recorrido”, o que nos obriga a apreciar, ainda que sumariamente, da justeza da decisão quanto à efectiva ocorrência deste vício específico.

E é mesmo sem necessidade de grandes considerações que se terá de concluir pela sua efectiva inverificação, pelo que, nesta parte, se não acompanha a sentença sob recurso.

De acordo com a jurisprudência uniforme, a fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.

Um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.

Ora, e como bem sublinha a Exma magistrada do Ministério Público, o acto contenciosamente acometido encontra-se devidamente fundamentado, uma vez que, contrariamente ao afirmado na sentença (como vimos, um tanto isolada e conclusivamente), ele indica de forma clara e congruente os motivos da decisão administrativa.

Com efeito, ali se refere expressamente, e de forma clara, serem ilegais a construção, bem como a actividade nela exercida pela recorrente contenciosa, como se vê do teor do despacho em causa, transcrito na alínea D) da matéria de facto (“… para que os notificados … procedam ao encerramento da oficina de reparação automóvel, sita na morada supra mencionada e cessação da utilização que lhe está a ser dada, acompanhada do despejo sumário dos seus ocupantes, uma vez que o exercício desta actividade é ilegal, já que não se encontra licenciada nem a construção, nem a actividade ali exercida”).

Não se vislumbra, neste contexto, qualquer fundamento ou justificação para a afirmação da sentença segundo a qual haveria “um deficit de fundamentação das razões que presidem à prática do acto recorrido”, que, assim, e independentemente da sua validade intrínseca (de que aqui se não cura), terá de considerar-se suficientemente fundamentado.

Procede, deste modo, esta alegação do recorrente.

2. Nas restantes conclusões da sua alegação, sustenta o recorrente que a sentença errou igualmente ao julgar procedente o vício de preterição de audiência de interessados, tendo feito, em seu entender, uma incorrecta aplicação dos arts. 100º e 103º, nº 1, al. a) do CPA.

Advoga a existência, in casu, de urgência da decisão e de adequada fundamentação dessa urgência, e advoga também que sempre se justificaria a subsistência do acto por a audiência prévia ser de todo inútil, em nada podendo alterar ou influenciar a decisão final tomada.

Dir-se-á, desde já, que lhe não assiste, nesta parte, qualquer razão.

A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.

Princípio da participação que teve consagração expressa no art. 8º do CPA, normativo que impõe à Administração o dever de "assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código".

O fim legal dessa formalidade, autonomizada na estrutura do procedimento pelo CPA (arts. 100º e segs.), é o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objecto do procedimento, chamando a atenção do órgão competente para a decisão para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento.

O art. 103º do CPA consagra taxativamente as situações de inexistência do dever de audiência dos interessados (nº 1), e aquelas em que a mesma pode ser dispensada pelo órgão instrutor (nº 2).

De entre as primeiras, avulta a de a decisão ser urgente – al. a), justamente a invocada no caso dos autos pelo ora recorrente, ainda que aludindo, erradamente, a dispensa de audiência.

Na situação sub judice, e em primeiro lugar, não vemos que esteja suficientemente demonstrado estarmos perante uma decisão urgente, para efeito da pretendida inexistência do dever de audiência, nos termos do art. 103º, nº 1, al. a) do CPA.

É evidente que, ocorrendo uma situação objectiva e inequívoca de urgência, não haverá lugar a audiência prévia dos interessados, nos termos do citado art. 103º, nº 1, al. a) do CPA.

Mas, como a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente sublinhado, a “urgência da decisão”, enquanto circunstância justificativa da não audiência dos interessados, e ainda que não formalmente invocada, tem que resultar objectivamente da decisão administrativa e das circunstâncias que a conformam, devendo assentar numa análise objectiva das circunstâncias de facto subjacentes à decisão administrativa que convença da existência de real urgência da decisão (cfr. os Acs. da Subsecção de 21.09.2006 – Rec. 254/06, de 27.10.2005 – Rec. 411/04, de 29.06.2005 – Rec. 89/04, de 25.05.2004 – Rec. 1615/02, e do Pleno de 19.02.2004 – Rec. 41.000/02, de 17.05.2001 – Rec. 40.860, de 13.12.2001 – Rec. 41.553, e de 22.01.2002 – Rec. 45.155).

A “urgência” é, portanto, aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental visa regular, e não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág. 464).

E é também seguro que deve ser aferida com referência à data em que foi proferida a decisão administrativa em causa, não podendo relevar a urgência afirmada posteriormente ao acto e que dele inequivocamente não resulte (Ac. STA de 21.09.2006 – Rec. 254/06).

Como vimos, o despacho contenciosamente recorrido concedeu à recorrente contenciosa, na pessoa dos seus sócios gerentes, o prazo de 22 dias úteis para proceder ao encerramento da oficina de reparação automóvel de que é proprietária, sob pena de encerramento e demolição coercivos da construção, com despejo sumário dos seus ocupantes, através do recurso ao auxílio das forças policiais, de acordo com o estipulado no artigo 109º do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro.

E determinou também a dispensa da fase processual correspondente à Audiência Prévia dos Interessados, nos termos da alínea a) do n° 1 do artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada, pelo que a manutenção da mesma no local afecta o interesse público-municipal (...).

Ora, a afirmação de que “a situação factual descrita está a afectar as operações de construção do IC 16 na zona acima indicada” é uma afirmação conclusiva que não está minimamente demonstrada ou suportada em factos concretos.

Ou seja, a Administração não esclarece – e do acto administrativo nada resulta nesse sentido –, porque é que o encerramento e demolição da oficina e o despejo sumário dos seus ocupantes são urgentemente reclamados pela construção do IC 16, em termos de essas operações não serem compatíveis com o cumprimento do dever de audiência dos interessados (e, como vimos, era imperioso que essa demonstração fosse feita ou resultasse objectivamente da decisão administrativa).

É certo que a própria entidade recorrente veio esclarecer que as obras não se reportam, afinal, à construção do IC 16, como por lapso consta do despacho recorrido, mas sim à construção do Nó de Benfica.

Mas isso em nada altera o que atrás se disse quanto à falta de efectiva demonstração de uma situação de urgência.

Bem pelo contrário. Tratando-se da construção do Nó de Benfica, até resulta mais indemonstrada a urgência da decisão, e incompreensível a sua invocação pela entidade recorrente.

É que, como bem salienta a Exma magistrada do Ministério Público, o Presidente do Instituto de Estradas de Portugal (IEP), em declarações prestadas em 16.12.2006 (9 meses depois da prolação do acto recorrido), afirma que as obras de construção do Nó de Benfica integram um projecto em relação ao qual ainda nem sequer havia sido, então, aberto concurso – cfr. al. I) da matéria de facto.

O que afasta, sem necessidade de outras considerações, qualquer hipótese de urgência da decisão impugnada, para efeitos de inexistência do dever de audiência.

E importa igualmente referir que não ocorrem, in casu, os pressupostos que poderiam legitimar o aproveitamento do acto, por consideração da natureza não invalidante do aludido vício procedimental.

Entende a entidade recorrente que sempre se justificaria a subsistência do acto por a audiência prévia ser de todo inútil, em nada podendo alterar ou influenciar a decisão final tomada.

Mas isso é o que falta demonstrar.

Como é jurisprudência uniforme deste STA, nem mesmo o exercício de poderes vinculados justifica, por si só, a preterição da formalidade de audiência prévia e o consequente aproveitamento do acto administrativo.

O tribunal só pode recusar efeito invalidante à omissão da formalidade prevista no art° 100º do CPA, se o acto tiver sido praticado no exercício de poderes vinculados e se puder concluir, com inteira segurança, num juízo de prognose póstuma, que a decisão administrativa impugnada era a única concretamente possível.

Afirmou-se, a tal propósito, no Ac. do Pleno de 23.05.2006 – Rec. 1618/02:

“Por isso, só se admite que o tribunal administrativo deixe de decretar a anulação do acto que não deu prévio cumprimento ao dever de audiência, aproveitando-o, quando ele, de tão impregnado de vinculação legal, não consente nenhuma outra solução (de facto e de direito) a não ser a que foi consagrada, isto é, quando esta se imponha com carácter de absoluta inevitabilidade: um tipo legal que deixe margem de discricionariedade, dificuldades na interpretação da lei ou na fixação dos pressupostos de facto, tudo são circunstâncias que comprometem o aproveitamento do acto pelo tribunal.”

Ora, o acto recorrido foi prolatado ao abrigo, e com expressa invocação, do art. 109º, nºs 1 e 2 do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro, inexistindo quaisquer dúvidas de que os actos praticados ao abrigo dessa disposição legal integram o exercício de poder discricionário.

E, integrando o exercício desse poder, naturalmente que a entidade administrativa se move com alguma margem de liberdade na conformação material e temporal da situação concreta que visa regular, pelo que se mantém a possibilidade de os interessados poderem, em audiência de interessados, invocar circunstâncias factuais e pontos de vista ou juízos de valor passíveis de influenciar a decisão final.

Assim foi entendido no Ac. deste STA de 12.12.2006 – Rec. 685/06, noutro recurso relativo ao mesmo despacho aqui em causa:

“Assim, tendo sido o acto recorrido prolatado no exercício de um poder discricionário, já que a expressão "pode", utilizada no n.º 2, do artigo 109, do DL n.º 555/99, de 16-12, atribui à câmara municipal o poder de, livremente, decidir quanto ao "se" e ao "quando" da aplicação da medida administrativa do despejo sumário – ver, por todos, o acórdão de 21-01-2005, Proc. n.º 340/04 –, fica excluída a possibilidade de lhe aplicar o invocado princípio do aproveitamento do acto administrativo.

No caso em apreço, porque o aqui recorrido, em sede de audiência prévia, poderia, eventualmente, aduzir razões que levassem a entidade administrativa a, v.g., diferir no tempo a execução da decisão de impor a cessação da utilização e o despejo do estabelecimento … – até porque, como se viu, não havia urgência na decisão –, não se pode concluir, como pretende o recorrente, que a decisão recorrida era a única concretamente possível.”

Por todas estas razões, nenhum fundamento havia para se poder atribuir ao referido vício procedimental natureza não invalidante, assim improcedendo todas as conclusões da alegação do recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão impugnada no tocante à anulação do acto recorrido com fundamento em preterição da audiência dos interessados.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Outubro de 2007. - Pais Borges (relator) – Adérito Santos - Freitas Carvalho.

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