1. RELATÓRIO
1.1. Município do Porto interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, no processo de impugnação judicial deduzido por A………., contra a liquidação de taxas municipais urbanísticas, no montante de €749.418,58, absolvendo da instância o município, sem prejuízo da aplicação do disposto no art. 37º nº4 CPPT
1.2. O recorrente apresentou alegações que sintetizou com a formulação das seguintes conclusões:
1. O presente recurso interposto da Douta Sentença proferida em 15 de Janeiro pp., pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que, em sede de apreciação liminar dos respectivos pressupostos processuais, absolveu a entidade ora Recorrente da instância com fundamento na inimpugnabilidade do acto de liquidação sindicado por falta de dedução prévia de reclamação graciosa, sem prejuízo da aplicação do art.° 37.°, n.° 4 do CPPT.
2. A sentença recorrida incorreu em manifesto erro de julgamento de Direito, ao determinar que ao caso vertente, ao qual subjaz a liquidação de taxas municipais urbanísticas, é aplicável o artigo 16.° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais ("RGTAL"), aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12, em matéria de garantias, ou seja, que a impugnação judicial a deduzir contra taxas urbanísticas deve ser precedida de reclamação graciosa, e não, como sempre se impunha, as disposições de carácter especial que, nesse domínio, decorrem do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação ("RJUE"), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16.12, na redacção à data aplicável e do n.º 6 do artigo G/32.º do Código Regulamentar do Município do Porto que é reflexo daquela.
3. A questão central que se coloca no presente recurso, eminentemente jurídica, revela-se essencial para uma acurada delimitação do regime de impugnação, administrativa e judicial, subjacente às taxas municipais urbanísticas.
4. Nesta medida, a questão que urge apreciar, e cuja intervenção desse Colendo Supremo Tribunal Administrativo se requer, incide em saber se a impugnação judicial da liquidação das taxas urbanísticas se encontra, ou não, condicionada por prévia reclamação graciosa, qualificando, assim, como necessária, por força da aplicação do regime que decorre do artigo 16.° do RGTAL, tal como definido pela sentença recorrida.
5. Pese embora se reconheça, como bem assume a sentença recorrida, que esse Venerando Tribunal tem, em boa verdade, vindo a pronunciar-se em sentido análogo à decisão recorrida, certo é que o aqui Recorrente não se pode conformar com a tese vertida, atento o bloco normativo que considera aplicável, mais admitindo como curial, para uma adequada aplicação do Direito, reposição da legalidade tributária e estabilidade do ordenamento jurídico pátrio, a reapreciação da questão decidenda, que qualifica assim, como demonstrado, de cariz eminentemente jurídico.
6. Entendemos, assim, que a impugnação judicial da liquidação de taxas urbanísticas como a que subjaz, e cuja incidência objectiva e subjectiva se encontra expressamente prevista, como consabido é, nos artigos 3.°, 6.°, n.º 1 e 7.° do RGTAL e no artigo 116.° do RJUE, não dependia de prévia impugnação administrativa, uma vez que o disposto no n.º 5 do artigo 16.° do RGTAL não tem aplicabilidade ao caso vertente mas sim o regime previsto no CPPT, por via da remissão expressa do n.º 3 do artigo 117° do RJUE.
7. De facto, se a aplicação do RGTAL fosse tão linear como a decisão recorrida sustenta, não se entenderia o motivo pelo qual, após a aprovação deste Regime e da sua entrada em vigor em 01.01.2007 (em conformidade com o artigo 18.° daquele diploma legal), o legislador pátrio, através da aprovação da Lei n.º 60/2007, de 04.09, alterou e reformulou a disciplina das taxas urbanísticas, determinando no sobredito n.º 3 do artigo 117.° que do acto de liquidação destas taxas cabe reclamação graciosa ou impugnação judicial, não nos termos previstos no RGTAL mas nos termos e com os efeitos previstos no CPPT, ou seja, através dos mecanismos admissíveis pelos respectivos artigos 70.° e 120.° daquele diploma tributário.
8. É o que decorre do bloco normativo aplicável ao caso sub judice, que vem assim manifestamente violado em virtude da errada interpretação que lhe é conferida pela decisão recorrida.
9. Ademais, e sem prescindir, é também o próprio RJUE que estabelece, no seu artigo 3.º, n.º 1, que “No exercício do seu poder regulamentar próprio, os municípios aprovam regulamentos municipais de urbanização e ou de edificação, bem como regulamentos relativos ao lançamento e liquidação das taxas e prestação de caução que, nos termos da lei, sejam devidas pela realização de operações urbanísticas.” [sublinhado do aqui Recorrente], na esteira, aliás, do que veio posteriormente a ser consagrado no regime ínsito ao RGTAL, que serve assim como trave mestra para o exercício do poder regulamentar municipal.
10. Por conseguinte, cumpre não perder de vista que o RGTAL ao delinear e estabelecer princípios enformadores quanto à criação, regulamentação e aplicação das taxas municipais pelos municípios, materializando, deste modo, a reserva relativa parlamentar atribuída à Assembleia da República na criação de um regime geral no domínio das taxas [cf. artigo 165.º, n.º 1 alínea i) da CRP], delega, contudo, na esfera municipal e dentro dos limites que expressamente impõe, a competência para a regulamentação desta matéria (cf. artigo 8.º do RGTAL), em consonância, de resto, com o preceituado no artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa (“CRP”).
11. Termos em que, também na apreciação da questão sub judice se terá necessariamente que atentar no disposto no artigo G/32.º do CRMP aprovado pelo Regulamento Municipal n.º 180/2011 e publicado em Diário da República n.º 50, 2.ª Série de 11.03.2011, aqui aplicável, que, na senda do regime especial definido pelo RJUE, consagra que “Exceptuam-se do disposto no n.º 1 do presente artigo os sujeitos passivos das obrigações tributárias constituídas por força do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, caso em que as reclamações ou impugnações das respectivas liquidações devem ser efectuadas ao abrigo do disposto no Código de Procedimento e de Processo Tributário.", determinando, com evidência, que no caso paradigmático das taxas urbanísticas a impugnação administrativa dos correspondentes actos de liquidação tem carácter meramente facultativo.
12. Pelos fundamentos transpostos, deverá ser revogada a decisão proferida pelo Digníssimo Tribunal a quo, por in casu o acto de liquidação sindicado ser directamente impugnável pela via contenciosa e o meio de reacção indicado na correspondente notificação não padecer de qualquer irregularidade – não se vislumbrando, portanto, a aplicação do n.º 4 do artigo 37.º do CPPT,
13. E, em consonância, determinar-se o prosseguimento dos autos com a adopção da ulterior tramitação legal, concedendo-se, consequentemente, provimento ao presente recurso.
Termos em que, revogando a sentença recorrida e determinando-se o prosseguimento dos autos com a adopção da ulterior tramitação legal, V. Exas. farão inteira e merecida JUSTIÇA!
1.4. O recorrido não apresentou contra-alegações.
1.5. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (processo físico fls.280/283)
1.6. Após os vistos dos juízes conselheiros adjuntos cumpre apreciar e decidir em conferência.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. DE FACTO
A sentença recorrida julgou provados os seguintes factos: A) Por requerimento registado com o n.º 19733, em 13.08/2001, a sociedade comercial B…………., Lda., apresentou junto dos serviços do Impugnado, pedido de licenciamento de operação de loteamento para o terreno sito na Travessa …………, freguesia de ………., Porto, tendo anexado para o efeito peças escritas e desenhadas [cfr. fls. 1 e ss. do processo administrativo instrutor n° 27073/01 (doravante "PA"), vol. 01, junto aos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
B) Em 24/02/2011, através do requerimento registado com o n.º 21444/11/CMP, o aqui Impugnante solicitou ao Presidente da Câmara Municipal do Porto o averbamento do processo de licenciamento em curso para o seu nome, tendo junto documento comprovativo da aquisição da propriedade do terreno [cfr. fls. 636 a 641 do PA, vol. 04, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
C) Em 30/03/2011 foi elaborada, pelo gestor do processo, informação final com proposta de deferimento do pedido de licenciamento da operação de loteamento com obras de urbanização [cfr. fls. 647 a 648v do PA, vol. 04, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
D) Em 01/04/2011 o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade proferiu despacho, o qual refere, entre o mais, o seguinte: "Defiro o pedido de licenciamento de obras de urbanização nos termos da informação que antecede. (...)" [cfr. fls. 649 do PA, vol. 04, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
E) Em 14/04/2011, o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Mobilidade retificou o despacho referido em D), o qual refere, entre o mais, o seguinte: "Defiro o pedido de licenciamento de obras de urbanização nos termos da informação que antecede. (...)" [ cfr. fls. 657 a 658 do PA, vol. 04, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
F) Em 17/06/2011, através do requerimento registado com o n.º 67905/11/CMP, o Impugnante solicitou a emissão do alvará de loteamento ao Presidente da Câmara Municipal do Porto. [cfr. fls. 673/673v do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
G) Em 19/07/2011 o Diretor do Departamento de Gestão Urbanística, no uso de competências delegadas, deferiu o pedido de emissão de alvará de loteamento com obras de urbanização com fundamento na informação n.º I/109934/11/CMP.[cfr. fls. 769/769V do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
H) Em 12/08/2011, na sequência do deferimento do pedido de emissão de alvará de loteamento com obras de urbanização referido em G), foi emitida a liquidação das taxas urbanísticas correspondentes, no valor de EUR 749.418,58, pela Chefe da Divisão Municipal da Receita [cfr. fls. 819 do PA, vol. 5, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
I) Em face do não pagamento das taxas constantes da liquidação referida em H), os serviços da Direção Municipal de Urbanismo do Impugnado propuseram a declaração de caducidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento da operação urbanística, tendo, para o efeito notificado o Impugnante da sua proposta de decisão [cfr. fls. 787 e 788 do PA, vol. 5, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
J) Após a audiência prévia do Impugnante, os serviços da Direção Municipal de Urbanismo do Impugnado emitiram a informação n.º I/88383/13/CMP, concluindo pela não declaração de caducidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento da operação urbanística, a qual veio a ser deferida pela Chefe de Divisão dos referidos serviços [cfr. fls. 790 a 791 e 801/801v do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
K) Através do ofício n.º I/147670/13/CMP, datado de 26/08/2013, os serviços da Direção Municipal de Urbanismo do Impugnado, remeteram notificação ao Impugnante, do acto de liquidação referido em H) concedendo 30 dias de prazo para o seu pagamento, da qual consta, entre o mais, o seguinte:
“(…) Informa-se, ainda, V. Ex.ª que, nos termos dos art.º 70.º e 102.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o acto de liquidação em causa é susceptível de:
a) reclamação graciosa a apresentar no prazo de 120 dias contados do termo do prazo de pagamento voluntário;
b) impugnação judicial a apresentar no prazo de 90 dias contados do termo prazo pagamento voluntário.
Poderá, ainda, ser objecto de recurso hierárquico a apresentar no prazo de 30 dias a contar da presente notificação, nos termos do art.º 66.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. (…)”
[cfr. fls. 838 e 838v do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
L) Em 28/08/2013, o Impugnante foi notificado do ofício referido em K) [cfr. fls. 839 do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
M) Em 27/09/2013, o Impugnante procedeu ao pagamento da liquidação referida em H) [cfr. fls. 840 do PA, vol. 05, junto aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
N) Em 27/11/2013, o Impugnante apresentou a presente impugnação no Tribunal [cfr. fls. 2 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
2.2. DE DIREITO
2.2.1. Questão decidenda: apreciação da legalidade da prévia reclamação graciosa antes da dedução de impugnação judicial contra a liquidação pelo município do Porto de taxa devida por operação urbanística
2.2.2. Apreciação jurídica
2.2.2. 1. A questão decidenda tem merecido pronúncia em jurisprudência reiterada e uniforme do Supremo Tribunal Administrativo - Secção de Contencioso Tributário (STA-SCT), afirmando a necessidade da dedução de reclamação graciosa prévia como via de acesso à impugnação contenciosa da liquidação de taxas pelas autarquias locais, designadamente destilada nos acórdãos STA-SCT 18.11.2015 processo n° 729/15; 25.06.2015 processo n° 045/14; 28.01.2015 processo n° 206/13; 17.12.2014 processo n° 1611/13; 9.10.2013 processo n°452/13
Interessando à decisão do recurso transcreve-se excerto relevante de aresto onde se apreciou a consequência jurídica da falta de reclamação graciosa prévia à impugnação judicial de liquidação de taxa incidente sobre operação urbanística (acórdão STA-SCT 18.11.2015 processo n°0729/15):
Dispunha à data da emissão da liquidação da taxa em questão o artigo 116º do DL n.° 555/99, de 16/12, sob a epígrafe “Taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas:
1- A emissão dos alvarás de licença e de autorização de utilização e a admissão de comunicação prévia previstas no presente diploma estão sujeitas ao pagamento das taxas a que se refere a alínea b) do artigo 6.° do Decreto-Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Janeiro
2- A emissão do alvará de licença e a admissão de comunicação prévia de loteamento estão sujeitas ao pagamento das taxas a que se refere a alínea a) do artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Janeiro
3- A emissão do alvará de licença e a admissão de comunicação prévia de obras de construção ou ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou alvará de obras de urbanização estão igualmente sujeitas ao pagamento da taxa referida no número anterior
4- A emissão do alvará de licença parcial a que se refere o n.° 6 do artigo 23.° está também sujeita ao pagamento da taxa referida no n.° 1, não havendo lugar à liquidação da mesma aquando da emissão do alvará definitivo
5- Os projectos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas devem ser acompanhados da fundamentação do cálculo das taxas previstas, tendo em conta, designadamente, os seguintes elementos:
a) Programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais, que pode ser definido por áreas geográficas diferenciadas;
b) Diferenciação das taxas aplicáveis em função dos usos e tipologias das edificações e, eventualmente, da respectiva localização e correspondentes infra-estruturas locais.
6- O disposto nos números anteriores aplica-se igualmente às operações urbanísticas objecto de comunicação prévia
Também com interesse, dispunha o artigo 117º, do mesmo diploma legal, sob a epígrafe “Liquidação das taxas”
1- O presidente da câmara municipal com o deferimento do pedido de licenciamento, procede à liquidação das taxas, em conformidade com o regulamento aprovado pela assembleia municipal
2- O pagamento das taxas referidas nos n.°s 2 a 4 do artigo anterior pode, por deliberação da câmara municipal, com faculdade de delegação no presidente e de subdelegação deste nos vereadores ou nos dirigentes dos serviços municipais, ser fracionado até ao termo do prazo de execução fixado no alvará, desde que seja prestada caução nos termos do artigo 54.°
3- Da liquidação das taxas cabe reclamação graciosa ou impugnação judicial, nos termos e com os efeitos previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário.
4- A exigência, pela câmara municipal ou por qualquer dos seus membros, de mais-valias não previstas na lei ou de quaisquer contrapartidas, compensações ou donativos confere ao titular da licença ou comunicação prévia para a realização de operação urbanística, quando dê cumprimento àquelas exigências, o direito a reaver as quantias indevidamente pagas ou, nos casos em que as contrapartidas, compensações ou donativos sejam realizados em espécie, o direito à respetiva devolução e à indemnização a que houver lugar
5- Nos casos de autoliquidação previstos no presente diploma, as câmaras municipais devem obrigatoriamente disponibilizar os regulamentos e demais elementos necessários à sua efetivação, podendo os requerentes usar do expediente previsto no n.°3 do artigo 113.
Por sua vez, dispunha à data o artigo 16° da Lei n.° 53-E/2006 de 29/12, sob a epígrafe “Garantias”
1- Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação
2- A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação
3- A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias
4- Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento
5- A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n.° 2 do presente artigo
A incidência objectiva e subjectiva desta TRIU encontra-se expressamente prevista nos artigos 6°, n.° 1, al. a) e 7° do RGTAL (Lei n.° 53-E/2006) e artigo 116° do RJUE, anteriormente citados
Nestes dois diplomas legais prevê-se expressamente que a TRIU liquidada possa ser impugnada por via de meios graciosos e contenciosos, reclamação graciosa e impugnação judicial, previstos no CPPT, sendo que os prazos e modos para o fazer se encontram estabelecidos no RGTAL
Se por regra o meio impugnatório da reclamação graciosa se assume como um meio impugnatório meramente facultativo para que se abra a via contenciosa, no caso das taxas liquidadas pelas autarquias locais o legislador impôs expressamente a necessidade de lançar mão deste meio impugnatório administrativo prévio para que seja aberta ao interessado a via contenciosa da impugnação judicial, cfr. artigo 16°, n.° 5 do RGTAL
(...) a redacção do n.° 5 daquele artigo 16° é cristalina, não permitindo dúvidas quanto à sua interpretação, sendo certo, também, que já por diversas vezes o legislador teve oportunidade de alterar a redacção de tais preceitos legais e não o fez.
2.2.2. 2. É improcedente o argumento esgrimido pelo recorrente com a alteração da norma constante do art.117º nº 3 RJUE pela Lei n° 60/2007, 4 setembro, na vigência da norma constante do art.16° n°5 RGTAL, que prescreve a necessidade da reclamação graciosa prévia à dedução da impugnação judicial, pelos seguintes motivos:
a) a alteração limita-se à actualização da nomenclatura do diploma remitido, em consequência da entrada em vigor do Código de Procedimento e de Processo Tributário em 1 janeiro 2000 (art.4° DL n°433/99, 26 outubro), após a publicação da versão originária do RJUE aprovado pelo DL n°555/99,16 dezembro);
b) a remissão para os termos e efeitos do Código de Procedimento e de Processo Tributário (na actual redação do art.117° n° 3 RJUE) deve ser interpretada com o sentido de que lhe é aplicável o regime geral da reclamação graciosa dos actos tributários previsto naquele diploma, designadamente:
- as regras fundamentais de qualquer procedimento de reclamação graciosa (art.69° CPPT);
- os respectivos fundamentos (art. 70º nºs 1, 4 e 5 CPPT);
- a possibilidade de recurso hierárquico e de impugnação judicial de decisão desfavorável (art.76° CPPT)
c) o sentido e alcance da remissão, interpretada nestes termos, é compatível com o regime da reclamação graciosa necessária previsto no RGTAL, aplicável no caso concreto de taxa incidente sobre concessão de licença para operação de loteamento (art.6° nº 1 al. b) do diploma)
2.2.2. 3. A norma constante do art.G-33° nº 6 do Código Regulamentar do Município do Porto (aprovado pelo Regulamento Municipal n° 180/2001, Diário da República n° 50 2ª Série, 11.03.2011), excluindo expressamente a aplicação do regime da reclamação e impugnação judicial da liquidação das taxas previsto no RGTAL aos sujeitos passivos das obrigações tributárias constituídas por força do RJUE, não pode prevalecer sobre as normas do regime jurídico excluído (art.16º n°s 1/5 RGTAL, aprovado pela Lei n° 53-E/2006, 29 dezembro), integradas em acto legislativo de hierarquia superior a um acto normativo regulamentar (art.112° nºs 1 e 6 CRP)
2.2.2. 4 Neste contexto, sendo a reclamação graciosa necessária condição de dedução de impugnação judicial contra a liquidação da taxa pela concessão da licença para a operação de loteamento a realizar pelo impugnante, o acto de notificação ao sujeito passivo (factos provados al.K) enferma de erro na indicação dos meios de reação contra o acto notificado, permitindo-lhe o exercício do meio de reação adequado (reclamação graciosa necessária) no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado do acórdão (art.37° n°4 CPPT)
3. DECISÃO
Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 27 de novembro de 2019. – Neves Leitão (relator) – Nuno Bastos (com voto de vencido que anexo) – Francisco Rothes.
Declaração de Voto
O n.° 3 do artigo 117°, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) dispõe que da liquidação das taxas cabe reclamação graciosa ou impugnação judicial, nos termos e com os efeitos previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário.
A utilização da expressão «reclamação graciosa» e a remissão para os seus termos, tal como se encontram regulados na lei do procedimento e do processo tributário revelam que se pretendeu que, no que respeita às taxas inerentes a operações urbanísticas, a reclamação seguisse os trâmites deste diploma.
Por outro lado, a interposição da locução coordenativa “ou” revela que «reclamação graciosa» e a «impugnação judicial» são meios de impugnação alternativos, numa primeira fase e sem prejuízo da impugnação da decisão da reclamação graciosa nos termos gerais. Ou seja, que a reclamação graciosa tem natureza facultativa.
A redação atual deste dipositivo deriva das alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.° 60/2007, de 4 de setembro. E que vieram, reafirmar as especialidades das taxas inerentes às operações urbanísticas em matéria de garantias impugnatórias. Sendo que, no caso de conflito entre aquela lei e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.° 53-E/2006, de 29 de dezembro, prevalece aquela, por ser lei especial («lex specialis derogat legi generali»).
Por outro lado, a Lei n.° 60/2007, de 4 de setembro, é posterior ao diploma que aprovou o Regime Geral, sendo que, em caso de conflito de leis da mesma hierarquia, prevalece a mais recente («lex posterior derogat legi prior»).
Por estas razões, concluo que, em matéria de garantias impugnatórias e no que respeita às taxas por operações urbanísticas, deve ser aplicado o regime que deriva daquele n.° 3 do artigo 117.° do RJUE, e não o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais.
E, assim sendo, daria provimento ao recurso, revogaria a decisão recorrida e ordenaria o prosseguimento dos autos.
Lisboa, 27 de novembro de 2019.
Nuno Bastos
