0140/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O IEP - Instituto de Estradas de Portugal goza de habilitação legal ou competência para a cobrança por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade na denominada zona de protecção à estrada.

II- Sendo assim, invocando o oponente como fundamento de oposição a uma taxa liquidada e cobrada por aquela entidade a ilegalidade abstracta de liquidação, prevista no artº 204º, nº 1, alínea a) do CPPT, a oposição tem de conduzir à absolvição da instância do recorrido por erro na forma do processo, já que, estando em causa a eventual ilegalidade em concreto da liquidação, teria de ser deduzida impugnação judicial.

III- E, decorrido que está o prazo para dedução de impugnação, nem sequer é legalmente admissível a convolação da oposição para o meio processual correcto.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. “A…, SA”, com sede na Rua …, …, Apartado … Coimbra, veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do TAF de Coimbra que julgou improcedente a oposição por si deduzida contra a execução instaurada por dívida de taxa de afixação de publicidade, no montante de 851,85 euros e respectivos juros, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:

1ª - Entendeu o tribunal a quo que, tendo a Recorrente alegado a falta de competência do I.E.P., assim contestando a legalidade da aplicação da taxa, o que verdadeiramente estaria em causa seria a (i) legalidade em concreto da dívida exequenda, nos termos e para os efeitos da alínea h) do artº. 204.° do Código de Procedimento e Processo Tributário, pelo que, na medida em que não estavam preenchidos os requisitos aí estabelecidos, não existiria suporte legal para a dedução da oposição apresentada.

2ª - Ora, salvo melhor opinião, a oposição deduzida enquadra-se não naquela ilegalidade concreta, mas na ilegalidade abstracta, absoluta ou de primeiro grau preceituada na alínea a) do mesmo normativo, como, de resto, se passará a demonstrar.

3ª - A quantia exequenda objecto da execução cuja oposição foi considerada improcedente corresponderia a uma taxa devida pela Recorrente à Estradas de Portugal, S.A. pela afixação de publicidade constituída por reclamos afixados no estabelecimento daquela, em violação do disposto na al. b) do n.° l do artº. 10.° do Decreto-Lei n° 13/71, de 13 de Janeiro.

4ª - Face ao regime legal vigente, nomeadamente a Lei n° 97/88, de 17 de Agosto, veio a Recorrente, na sua oposição, arguir a incompetência da Estradas de Portugal, S.A. para aplicar qualquer taxa devida pela afixação de qualquer publicidade, porquanto com a entrada em vigor da referida lei, passou a ser das câmaras municipais a competência para "licenciar", ou "autorizar", ou "aprovar" a afixação de publicidade, em locais sob jurisdição de outras entidades, como a Estradas de Portugal, S.A., tendo a competência desta entidade ficado reduzida à mera emissão de parecer - mero acto prévio, de natureza consultiva, que não se confunde com o licenciamento ou autorização -, com vista à formação do acto administrativo decisório a praticar por aquelas autarquias locais. De facto, a Lei n° 97/88, de 17 de Agosto revogou tacitamente a al. b) do n° l do artigo 10° e artigo 12.°, relativamente à fixação de publicidade, e a alínea j) do n° l do artigo 15° do Decreto - Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida na mencionada alínea j) do n.° l do artigo 15.°.

5ª - Dispõe a alínea a) do n° l do art. 204.° que um dos fundamentos da oposição à execução poderá consistir na "inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação."

6ª - Como refere Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artº. 204.° do Código de Procedimento e Processo Tributário, a ilegalidade abstracta, absoluta ou de primeiro grau distingue-se da ilegalidade em concreto "por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado." (negrito nosso).

7ª - Ora, como já foi supra exposto, a Recorrente, na sua oposição, alegou a ilegalidade da cobrança da taxa referida na alínea j) do n° l do artº. 15.° do Decreto - Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro, porquanto tal preceito teria sido tacitamente revogado pela Lei n.° 97/88, de 17 de Agosto. Daqui resulta clara a pura inexistência da referida taxa (nos termos da al. a) do artigo 204.°), já que não legalmente prevista. Ilegalidade essa não dependente das circunstâncias concretas do caso ou de qualquer elemento exógeno à própria lei. Atentas tais características da arguida ilegalidade, não poderá deixar de entender-se que estamos perante uma verdadeira ilegalidade abstracta do próprio tributo.

8ª - Pelo que deveria a oposição deduzida ter sido admitida, ao abrigo da alínea a) do nº l do artº. 204.°.

9ª - Neste sentido, versando sobre um caso similar, relativo à mesma taxa, aplicada pela mesma entidade, refira-se o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo (Proc. 243/09), de 25-06-2009, que, apesar de versar já sobre a questão de mérito da causa (ilegalidade ou não da taxa), não hesitou em qualificar de abstracta a eventual ilegalidade.

Nestes termos e nos melhores de direito, deve o presente recurso ser considerado totalmente procedente, substituindo-se a decisão de que ora se recorre por outra que admita, por legalmente admissível, a oposição deduzida, assim se fazendo a Habitual Justiça!

2. O MºPº não emitiu parecer nos presentes autos.

3. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos:

a) Foi instaurada execução por dívida de taxa de fixação de publicidade, do ano de 2006, visível na rede de estradas nacionais e implantada a menos de 150 metros da respectiva plataforma, ou seja, numa faixa de 150m paralela à estrada no valor de 851,85 € e respectivos juros;

b) A oponente foi notificada em 23/3/06 da liquidação da taxa de afixação de publicidade pelo oficio de 22/3/06, terminando o prazo de pagamento voluntário em Abril de 2006, seguindo-se-lhe um prazo improrrogável até 10/5/2006 estabelecido pelo oficio de 27/4706;

c) Decorrido aquele prazo foi instaurada a execução e a oponente foi citada para a execução por carta de 11/9/06.

4. Colhidos os vistos legais cabe agora decidir.

5. Conforme resulta da decisão recorrida, o Mmº Juiz recorrido julgou improcedente a oposição por erro na forma do processo, uma vez que estaria invocado fundamento que integraria ilegalidade concreta da liquidação, a qual constituiria fundamento de impugnação.

E, uma vez que estava já decorrido o prazo legal de impugnação, nem sequer era admissível a convolação para este meio processual.

A recorrente, por sua vez, entende que invocou a ilegalidade abstracta da liquidação pois que a taxa referida na alínea j) do nº 1 do artº 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi tacitamente revogado pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto. Deste modo, resulta clara a inexistência da referida taxa na legislação em vigor.

Quid juris?

5.1. Para se apurar se foi usado o meio processual correcto no caso dos presentes autos, importa determinar se, efectivamente, se pode considerar que foi invocada a ilegalidade em concreto ou em abstracto da liquidação.

É que, verificando-se o primeiro caso, o recurso improcede pelas razões da decisão recorrida. Verificando-se o segundo, a decisão recorrida tem de ser revogada e tem de ser apreciado o mérito da oposição.

Vejamos então.

5.2. Esta questão foi já objecto de decisão por parte deste Supremo Tribunal no Acórdão de 25.06.2009, proferido no Processo nº 243/09, que aqui acompanharemos de perto.

5.2.1. Como é sabido, o processo de oposição à execução fiscal tem por escopo essencial o ataque (global ou parcial) à execução fiscal, visando a extinção desta, ou absolvição do executado da instância executiva, pela demonstração do infundado da pretensão do exequente.

No entanto, essa oposição só é permitida nas hipóteses e com os estritos fundamentos previstos no artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário – cf. também o artigo 286.º do Código de Processo Tributário, e ainda o artigo 176.º do Código de Processo das Contribuições e Impostos.

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a oposição à execução fiscal poderá ter por fundamento a «Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação».

O fundamento da alínea a) reporta-se apenas à «ilegalidade absoluta ou abstracta» da dívida exequenda (imposto, taxa ou contribuição) decorrente da inexistência de lei em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação que a sua liquidação ou da não autorização da sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respectiva liquidação. É o corolário do artigo 103.º, n.ºs 2 e 3, referido aos artigos 105.º, n.ºs 1, 2 e 4, 165.º, alínea i), e 199.º, alínea b), todos da Constituição da República – cf. nota 5. ao artigo 204.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário Comentado e Anotado, de Alfredo José de Sousa, e José da Silva Paixão.

Está-se, aqui, perante aquilo que doutrinal e jurisprudencialmente se designa por ilegalidade abstracta ou absoluta da liquidação, que se distingue da «ilegalidade em concreto» por na primeira estar em causa a ilegalidade do tributo e não a mera ilegalidade do acto tributário ou da liquidação; isto é, na ilegalidade abstracta a ilegalidade não reside directamente no acto que faz aplicação da lei ao caso concreto, mas na própria lei cuja aplicação é feita, não sendo, por isso, a existência de vício dependente da situação real a que a lei foi aplicada nem do circunstancialismo em que o acto foi praticado – cf. Jorge Lopes de Sousa, em anotação ao artigo 204.º do seu Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado.

5.2.2. Em 1927 foi criada a Junta Autónoma de Estradas que, em 1999, viria a evoluir para um modelo de organização assente na existência de três institutos, o Instituto das Estradas de Portugal, I. P. (IEP), o Instituto para a Construção Rodoviária, I.P. (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, I.P. (ICERR).

Em 2002, as atribuições destes dois últimos institutos vieram a ser transferidas e consolidadas no IEP, modelo que se manteve estável até ao final de 2004.

Com a publicação do Decreto -Lei n.º 239/2004, de 21 de Dezembro, deu-se um primeiro passo para conferir uma nova operacionalidade à administração rodoviária em Portugal. Com a conversão da administração rodoviária numa entidade de natureza empresarial, a EP - Estradas de Portugal, E. P. E. (EP, E. P. E.), visou-se o relançamento das suas actividades num novo quadro operacional que permitisse garantir melhores resultados e maior estabilidade dos seus recursos.

Pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, a EP-Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP-Estradas de Portugal, S.A.. Como previsto nesse diploma, foi assinado, em 23 de Novembro de 2007, o contrato de concessão entre o Estado Português e a EP - Estradas de Portugal, S.A., cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, verificando-se, assim, uma alteração profunda na relação do Estado com a Administração Rodoviária, consubstanciada na atribuição à EP, S.A. da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN) por 75 anos.

Em 2002, através do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, o Instituto das Estradas de Portugal (IEP) integra, por fusão, o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), e o Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), extinguindo-se estes dois últimos. Na base desta medida, está a constatação de que "as atribuições daqueles institutos se entrecruzam de forma muito directa, pelo que só uma acção concertada e única permitirá potenciar e dinamizar toda a sua actividade e conduzir a uma racionalização de meios e estruturas básicas", passando as competências dos organismos extintos para o novo Instituto das Estradas de Portugal.

O IEP mantém a natureza e regime de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, e está sujeito à tutela e superintendência do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Habitação.

Segundo o n.º 1 do artigo 4.º (“Património”) do Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, «O património autónomo do IEP é constituído pela universalidade de bens e direitos que integravam o património privativo da Junta Autónoma de Estradas à data da sua extinção».

Sob a epígrafe “Equiparação ao Estado”, o artigo 6.º do mesmo Decreto-Lei n.º 227/2002, de 30 de Outubro, preceitua que «O IEP representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas» [n.º 1]; que «Relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais não concessionadas, compete ao IEP zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação» [n.º 2].

E, para o exercício das suas atribuições – diz o n.º 3 do mesmo artigo 6.º – o IEP detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis quanto, nomeadamente, «À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades» [alínea c)]; e «À execução coerciva das demais decisões de autoridade» [alínea d)].

Entre as atribuições fundamentais do IEP estão consagradas as de «salvaguarda de valores patrimoniais e ambientais» e as de «assegurar a protecção das infra-estruturas rodoviárias e a sua funcionalidade, nomeadamente no que se refere à ocupação das zonas envolventes»; e, para a prossecução das atribuições referidas, deve o IEP, além do mais, «promover a qualidade ambiental e a integração paisagística e territorial das estradas, nomeadamente o revestimento vegetal de taludes, a arborização e limpeza das bermas e o controlo do ruído» e «autorizar a ocupação das zonas de protecção da estrada, promovendo o seu ordenamento e regulamentação e concedendo, no âmbito da lei, as autorizações necessárias para a instalação de equipamentos e infra-estruturas» – cf. especialmente as alíneas b), j) e l) do n.º 1, e j) e n) do n.º 2 do artigo 4.º dos Estatutos do IEP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 237/99, de 25 de Junho.

O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, instituiu a área de jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, a qual ficou a abranger, para além da zona da estrada (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada zona de protecção à estrada (abrangendo a faixa com servidão non aedificandi e a faixa de respeito) – artigos 1.º a 3.º.

No tocante a obras ou implantações na faixa de respeito, nomeadamente a aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, ficaram dependentes de aprovação ou licença da Junta Autónoma das Estradas – artigo 10.º do dito Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

As taxas a pagar por cada autorização ou licença, assim como as obras delas isentas, encontram-se previstas no artigo 15.º do mesmo Decreto-Lei n.º 13/71.

Tal preceito – sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto; 235/82, de 19 de Junho; e 25/2004, de 24 de Janeiro – fixou, na alínea j) do seu n.º 1, «Pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos – (euro) 56,79».

O IEP-Instituto de Estradas de Portugal, como se viu, veio a suceder imediatamente na jurisdição e atribuições da Junta Autónoma de Estradas, após sucessivas reestruturações decorrentes de múltiplos diplomas legais – cf. Decretos-Leis n.ºs 142/97, de 6 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 282/98, de 17 de Setembro), 237/99, de 25 de Junho (alterado pelo Decreto-Lei n.º 563/99, de 21 de Dezembro), 227/2002, de 30 de Outubro, e 239/2004, de 21 de Dezembro.

5.2.3. Invocou a oponente na conclusão 4ª) das suas alegações que a Lei 97/88 revogou tacitamente os art°s. 10º., nº. 1, al. b), 12°., relativamente à fixação de publicidade e 15°., nº. 1, al. j), do Dec. Lei n°. 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, a partir da entrada em vigor daquela lei, é ilegal a cobrança da taxa referida no mencionado art°. 15°., n°. 1, al. j).

Significa isto que, no seu entendimento, e «no que à fixação de publicidade concerne», é ilegal a cobrança da taxa referida, pelo facto de as normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, terem sido revogadas pela Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

Mas será que ocorreu tal revogação?

O Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, encontra-se em vigor, muito embora sucessivamente alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 667/76, de 5 de Agosto, 235/82, de 19 de Junho e 25/2004, de 24 de Janeiro.

De resto, a respeito de “Afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda”, a Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente, reza, logo no seu artigo 1.º, sob a epígrafe “Mensagens publicitárias”, que «A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes» [n.º 1]; e que «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho» [n.º 2].

Não alega a ora recorrente que o caso esteja abrangido «na área do respectivo concelho», aonde, ademais, realizada «a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis», não poderia, nunca, ficar prejudicada a «intervenção necessária de outras entidades» com competência para o licenciamento prévio – segundo os termos do artigo 1.º da própria Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, invocada pela ora recorrente.

Por outro lado, também a recorrente não diz, aliás, qual o dispositivo da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, que terá revogado os artigos 10.º e 15.º, alínea j), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, nem aponta qual o artigo da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, que terá revogado as normas que atribuem ao IEP, sucessor da JAE, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.

Ora, sendo assim, a entidade exequente, IEP - Instituto de Estradas de Portugal, tem competência atribuída por lei, nos sobreditos termos, para conceder autorização ou licença e cobrar através de execução fiscal as taxas devidas «pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade», pelo que não ocorre a ilegalidade abstracta da dívida exequenda.

Deste modo, a discussão da legalidade da liquidação só poderia ter lugar no âmbito da legalidade em concreto a realizar em processo de impugnação judicial.

Porque foi usado o processo de execução fiscal e não é viável - dado ter sido ultrapassado o prazo previsto na lei para a impugnação - a convolação para o meio processual correcto, bem andou o Mmº Juiz recorrido em indeferir a oposição com fundamento em erro na forma do processo.

6. Nestes termos e pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença recorrida, mas com absolvição do recorrido da instância e não do pedido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 8 de Junho 2011. - Valente Torrão (relator) – Dulce Neto - Casimiro Gonçalves.