0180/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em matéria de licenciamento de obras de construção, o alvará é o documento que titula o direito de edificar.

II- Não é, portanto, um acto administrativo e, por isso, é irrecorrível contenciosamente.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A “A... S.A.” recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Lisboa, que por irrecorribilidade rejeitou o recurso contencioso que ali havia interposto da deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António de 31/03/1999 e do alvará de licença de construção nº 9/2000, de 25/01/2000, em que era recorrida particular “..., S.A.”.

Nas respectivas alegações, apresentou as seguintes conclusões:

«4.1- Com a anulação da deliberação da CMVRSA de 11.10.98, de adjudicação da propriedade do terreno a ... (ou a quem lhe haja sucedido) desapareceram, não só ela, como também os seus efeitos translativos (ou direito de propriedade transmitido), bem como a escritura comprovativa dessa transmissão;

4. 2 Isto significa que nem há, em rigor, que falar em nulidade dos actos administrativos posteriores e dos seus efeitos, entre os quais os dois actos recorridos, porque por efeito da própria sentença anulatória tais actos e efeitos deixaram pura e simplesmente de existir, não são nulos, mas antes inexistentes;

4. 3 A deliberação de 31.03.99 constitui um acto administrativo declarativo com efeitos constitutivos não apenas na relação procedimental declarativa, mas também na relação material constituenda - ao menos, por se ter disposto aí, inovatoriamente, sobre a justificação para não se ter construído no prazo fixado -, e, nessa medida, é um acto administrativo passível de recurso contencioso;

4. 4 Mesmo que o "alvará da licença de construção" seja um acto administrativo complementar ou de execução do anterior deferimento do pedido de licenciamento, há, no caso sub judice, circunstâncias concretas - que os tribunais também ponderam a tal propósito - que poderiam ter induzido o Tribunal a quo a optar pela solução da sua recorribilidade ou, quando muito, pelo convite, dirigido à recorrente, para aperfeiçoamento da petição de recurso.

4. 5 Em qualquer caso, os dois actos administrativos impugnados sempre deveriam ser considerados recorríveis, atento o disposto no n.º 4 do art. 268º da Constituição, contrariamente ao que veio a decidir o Tribunal a quo.

4. 6 Na verdade, naquela disposição legal é garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

4. 7 Existe inconstitucionalidade superveniente do art. 25º da LPTA, por violação do art. 268º da Constituição, na interpretação que lhe venha a ser dada por esse douto Tribunal de recurso, se vier a considerar que os actos em crise nos autos não são susceptíveis de recurso contencioso, uma vez que tal fundaria uma verdadeira e intolerável denegação de Justiça.

4. 8 Padecendo o deferimento tácito do pedido de licenciamento da construção aqui em causa de nulidade - por violação de caso julgado ou como acto administrativo consequente de acto anterior já anulado (o acto de adjudicação de venda em hasta pública)- , ele pode ser impugnado a todo o tempo, podendo mesmo ser declarada oficiosamente a sua nulidade.

4. 9 Os actos recorridos e tal deferimento silente sempre seriam nulos por força de quanto se referiu nas als. a) a g) do ponto 2.3 supra e nas disposições legais aí citadas.

4. 10 Por todo o exposto, são desprovidos de sentido os pressupostos em que a decisão recorrida se alicerça, violando a mesma, de forma clara e manifesta, o disposto nos arts. 120º e 133º, n.º 2, al. i), do CPA, 25º e 40º da LPTA, 838º do Cod. Adm. e do nº 4 do artº 268º da Constituição, no que concerne à recorribilidade da deliberação e do alvará em causa nos autos recorridos, devendo ser revogada e substituída por outra que, sendo legal, declare a nulidade dos actos recorridos».

A recorrida particular, por seu turno, concluiu as suas alegações da seguinte forma:

«1º A agravante procura nas suas alegações invocar o critério de Justiça para conhecimento do mérito do seu recurso contencioso, independentemente dos “actos” em concreto impugnados.

2º Fá-lo, todavia, extrapolando o objecto do recurso e, em todo o caso, sem o mínimo fundamento.

3º Na verdade, a circunstância de ter sido anulada judicialmente a deliberação municipal que adjudicou em hasta pública o prédio dos autos à sua primitiva adquirente, a ... , não significa a inexistência jurídica, ou mesmo a nulidade, da posterior escritura pública de transmissão do imóvel, tanto mais que a venda de imóveis das pessoas colectivas públicas municipais não depende legalmente de hasta pública.

4º Quanto ao mérito do aresto em recurso, bem se decidiu ao considerar que a ora agravante não identificou o autor do alvará de licença de construção com o nº 9/2000 como autoridade recorrida.

5º E que o convite para a regularização da petição de recurso, quando ocorra errada identificação do autor do "acto" recorrido, não constitui sempre um dever do Tribunal, mas uma faculdade para os casos em se reconheça que outrem no lugar do recorrente, agindo com normal diligência, teria igualmente cometido a falta.

6º Como bem sustenta a decisão judicial em recurso, a ora agravante tinha à sua disposição todos os elementos necessários para que, com normal diligência, pudesse identificar correctamente o autor desse acto.

7º O seu erro é, é pois, manifestamente indesculpável.

8º E mesmo que assim não fosse, o que se admite por mera hipótese, o alvará que constitui objecto do recurso não é um acto administrativo. Não é uma decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

9º Pelo que, bem decidiu o tribunal recorrido ao rejeitar o recurso contencioso de anulação interposto do alvará de licença de construção, também por apelo a jurisprudência pacífica desse Venerando S.T.A

10º E mesmo que, como afirma a agravante, a interposição de recurso do alvará fosse uma forma atípica de configuração do objecto do recurso contencioso, a forma típica (o recurso do acto que, em cumprimento de sentença judicial proferida em processo de intimação, motivou a emissão do alvará, em 24.01.2000) determinaria igualmente a rejeição do recurso.

11º Como bem salienta a sentença recorrida, o referido despacho de 24.01.2000 é apenas um acto de execução da sentença que, verificando a formação de acto tácito de deferimento do pedido de licenciamento de operação urbanística, intimou o Presidente da Câmara Municipal a emitir o competente alvará.

12º Por outro lado, a deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, de 31.03.1999, que constitui igualmente objecto dos autos, não preenche um pressuposto processual essencial.

13º Esta deliberação, como se encontra amplamente sustentado na sentença em crise por apelo à matéria de facto assente, não é um acto idóneo.

14º A CCRA emitiu o seu parecer sobre o pedido de licenciamento apresentado pela agravada e questionou a Câmara Municipal sobre a caducidade, ou não, dos direitos de edificação.

15º A deliberação recorrida é, simplesmente, uma resposta da Câmara Municipal recorrida à CCRA. Citando o atesto recorrido, “é uma manifestação do pensar da Câmara em relação à questão que a CCRA coloca como condição para reanalisar o assunto”.

16º Não é um acto administrativo que vise, por si mesmo, definir uma situação individual e concreta com foros de unilateralidade.

17º Não é igualmente uma deliberação susceptível de lesar, por si, quaisquer interesses.

18º Não é sequer um parecer, facultativo ou vinculativo.

Termos em que, deve o presente recurso ser julgado improcedente, por infundado, mantendo-se a decisão recorrida».

Alegou, finalmente a Câmara, produzindo as conclusões que seguem:

«1ª A douta sentença em recurso apreciou adequadamente o disposto no artigo 40º da L.P.TA., não dirigindo à ora agravante convite para regularizar a sua petição inicial, no respeitante à indicação do autor do alvará de licença de construção recorrido;

2ª A douta sentença em recurso, decidiu bem, aliás de harmonia com o princípio da tutela mais estável e eficaz, rejeitando, por inadmissível o recurso contencioso de anulação interposto pela ora agravante do alvará de licença de construção com o n.º 9/2000 emitido pelo Senhor Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António; Com efeito,

3ª O Alvará recorrido não constitui um acto administrativo, mas sim um documento que titula a posição subjectiva de vantagem de um particular perante a administração;

4ª O Alvará recorrido não contém em si a susceptibilidade de lesão de quaisquer interesses;

5ª Por outro lado, bem decidiu o douto aresto em crise, ao rejeitar o recurso contencioso de anulação interposto pela ora agravante da deliberação municipal de 1999.03.31 que, em resposta a questão colocada pela CCR Algarve no seu ofício n.º 5876, deliberou, por unanimidade, considerar a não caducidade dos direitos de edificação constantes das condições de alienação da hasta pública;

6ªComo sustenta o douto tribunal recorrido, a deliberação da autoridade recorrida "é uma manifestação do pensar da Câmara em relação à questão que a CCRA coloca como condição para reanalisar o assunto" .

7ª É, portanto, uma resposta da autoridade recorrida a uma questão que lhe fora colocada pela CCRA como condição para reanalisar o seu parecer sobre o projecto de licenciamento que lhe fora apresentado.

8ª A deliberação recorrida não é, ao contrário do alegado pela recorrente, um parecer, um acto opinativo da Câmara Municipal que condicionando a decisão final do procedimento, constitui um acto destacável do mesmo para efeitos de impugnação contenciosa.

9ª Por tudo, não merece censura a douta decisão recorrida que nos termos do disposto nos artigos 24º alínea a) da LPTA e artigo 838º do Código Administrativo, rejeitou o recurso.

Termos em que, não merecendo a sentença recorrida qualquer reparo, deve ser julgado improcedente o presente recurso, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

É a seguinte a factualidade constante da sentença recorrida:

«1. Em 24.10.1997 a contra-interessada, "... , S.A." requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, alegando pretender levar a efeito a construção de um Hotel Apartamento no terreno de que é legítima proprietária, sito em Monte Gordo, a aprovação do respectivo projecto de arquitectura, extensivo à sua localização, tendo em 2.12.1997 em cumprimento do determinado, apresentado novas peças escritas e desenhadas - Cfr. processo instrutor apenso;

2. Em 22.9.1998 a Comissão de Coordenação da Região do Algarve emitiu sobre o projecto parecer desfavorável, por não cumprimento do PDM de Vila Real de Santo António - Idem;

3. Por ofício de 21.10.1998 um Vereador da CMVRSA solicitou à Comissão de Coordenação da Região do Algarve "uma melhor análise tendo em conta as seguintes questões:

(…) - idem;

4. Por um Consultor Jurídico da CCRA foi elaborada uma Informação, n° 161 /DROT -98 de 6.11,1998, sobre a qual foi proferido pelo Presidente da Comissão o seguinte despacho;

"Concordo. Mantém-se o parecer desfavorável sobre a pretensão em causa. Contudo, se a Câmara Municipal de Vila Real de Santo António entender que se mantém validos os direitos de edificação constantes nas condições estabelecidas na hasta pública, poderá este assunto ser reanalisado" - Cfr. certidão de fls. 76 a 87 dos autos;

5. O que foi comunicado à Câmara Municipal de Vila Real de Santo António – cfr. idem;

6. Por uma Jurista da Câmara Municipal foi elaborada uma Informação, datada de 29.3.1999, junta na certidão de fls. 76 a 87 dos autos e cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, na qual conclui:

"Tendo em consideração os factos que levaram a requerente a não construir no prazo estipulado, poderá esta Câmara Municipal considerar que se trata de uma justificação fundamentada e, concluir pela não caducidade dos direitos de edificação da requerente.

Face ao exposto e, salvo melhor opinião, proponho que esta Câmara Municipal considere a não caducidade dos direitos de edificação constantes das condições da hasta pública”

7. Da acta da reunião da Câmara Municipal de 31.3.1999 consta o seguinte, relativamente à "Obras Particulares: Construção de um Hotel Apartamentos Turísticos, sito em Monte Gordo "... , S.A." -Análise da validade das condições de alienação:

"Pelo Senhor Presidente foi novamente apresentado o Processo de Obras n° 154/97, acompanhado da Informação prestada pela Dra. ... , Jurista desta Autarquia, acerca da Informação da Comissão de Coordenação da Região do Algarve, enviada a coberto do ofício n° 5876 datado de 98. 11. 30.

Os citados documentos, dão-se como transcritos nesta acta, ficando a suas fotocópias anexas ao final da mesma para todos os efeitos legais.

A Câmara deliberou, por unanimidade, considerar a não caducidade dos direitos de edificação constantes das condições de alienação da hasta pública" idem;

9. O que foi comunicado à CCRA em 9.4.1999 - cfr. processo instrutor apenso;

10. Por requerimento de 11.11.1999 a "... , S.A.", aqui contra-interessada, pediu neste Tribunal a intimação do Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, nos termos do art. 62º do Decreto-Lei n° 445/91 de 20.11, a emitir o alvará de licença de construção no processo de obras n° 154/97, que havia requerido em 25.8.1999, com fundamento no deferimento tácito do pedido de licenciamento. - Cfr. autos n° 981/99 da 1ª Secção junto a este Processo;

11. Por sentença de 18.1.2000 foi o Presidente da Câmara Municipal intimado a emitir o alvará em causa, no prazo de 15 dias, sob pena de pagamento de uma quantia em dinheiro por cada dia de atraso. – cfr. idem;

12. Em cumprimento do ordenado, o Presidente da Câmara Municipal proferiu em 24.1.2000 despacho a mandar emitir o respectivo alvará, o qual foi emitido em 25.1.2000, com o n° 9/2000. - Cfr. certidão de fls. 76 a 87 dos autos;

13. Por requerimento de 5.4.2000 a recorrente veio interpor recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António de 31.3.1999 supra referida em 7 e do Alvará de Licença de Construção 9/2000 supra referido».

Nos termos do art. 712º do CPC, aditam-se ainda os seguintes elementos retirados dos autos e do processo instrutor:

14- A recorrente é proprietária do Hotel .. , em Monte Gordo e foi interessada na aquisição de 11.160 m2 de terreno que a Câmara de Vila Real de Santo António, em 13.09.88, deliberou vender em hasta pública realizada no dia 11.10.88., com vista à construção de uma unidade hoteleira.

15- Esse terreno foi adjudicado em 11.10.88 a “... ”, que em 22.02.90 vendeu a “... ” referida em 1 da matéria de facto.

16- A ora recorrente recorreu contenciosamente das deliberações de 13.09.88 e 11.10.88, tendo vindo a obter a sua anulação por sentença de 20.03.90 do TAC de Lisboa (Proc. nº 7942/88), confirmada por acórdão de 27.06.91 do STA.

III- O Direito

Eram dois os actos que constituíam o objecto do recurso contencioso: a deliberação de 31.03.99 (ponto 7 da matéria de facto) e o alvará de licença de construção nº 9/2000 emitido em 24/01/2000 (ponto 12 da matéria de facto).

A sentença sob censura iniciou a apreciação do recurso contencioso pela análise da “questão prévia” de irrecorribilidade dos actos. *

Debruçou-se, em primeiro lugar, sobre o alvará e disse, a propósito: o alvará é um documento firmado pela autoridade recorrida, um título pelo qual se dá forma externa e publicidade a resoluções de entidades públicas, não é um acto administrativo (fls. 790).

Tem toda a razão.

O alvará às vezes surge no nosso ordenamento jurídico como a forma solene de expressão do conteúdo de um acto (M. Caetano, ob. cit, I, pag. 474; Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo, pag. 389). Outras, como formalidade “ad probationem”. Outras ainda, como na situação presente, como documento que titula um direito ou confere a atribuição de eficácia ao acto de que depende.

Em qualquer caso, não é acto administrativo, de acordo com a definição do art. 120º do CPA, isto é, não é uma «decisão de um órgão da Administração que ao abrigo de normas de direito público vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta».

Neste sentido, o alvará nº 9/2000 é um mero documento que titula um direito (direito a edificar) e que externa a eficácia do reconhecimento ou da concessão formal do direito (daí a imposição da própria «publicitação» referida no art. 9º do DL nº 445/91, de 20/11; hoje, isso está mais do que definido na lei: cfr. arts. 26º e 74º do DL nº 555/99, de 16/12).

Por essa razão é que deve especificar os elementos essenciais da licença (leia-se do licenciamento), tais como a identificação do prédio ou lote onde se realizarão as obras, os condicionamentos do licenciamento, a cércea e o número de pisos acima e abaixo da cota da soleira, a área da construção e volumetria, o uso da edificação e o prazo da licença (art. 22º cit. dip.). Neste sentido, podem ler-se Henrique Martins Gomes, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, I, pag. 373; João Pereira Reis e Margarida Loureiro, in Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, pag. 187/188).

Em suma, o acto que licencia «manifesta-se como o acto administrativo que confere o direito de edificar», enquanto «o alvará de licença de construção é o documento que titula esse direito e externa a eficácia da sua concessão. Recorre-se do acto de licenciamento, não do alvará» (Ac. do STA de 17/10/2002, Proc. nº 048141).

Se a recorrente entende que o alvará não podia ser emitido - por afinal vir a legitimar a edificação num terreno por quem não era proprietário (pois que a alienação em hasta pública fora anulada contenciosamente: ver ponto 16 da matéria de facto) – isso é questão que aqui não está, nem pode estar, em discussão. Na verdade, a emissão do alvará seguiu-se à intimação para comportamento decidido pelo tribunal competente, com fundamento na recusa do Presidente em emiti-lo, não obstante alegadamente se ter formado acto tácito de deferimento do pedido final de licenciamento (ver pontos 10 e 11 da matéria de facto).

Essa, porém, é questão que contende com os efeitos do caso julgado e, porventura, com a possibilidade de recurso de revisão, caso se verifiquem os respectivos pressupostos (arts. 771º e sgs. do CPC; 100º e sgs. do RSTA). Ou senão até, se o acto tácito de que adveio a intimação e o consequente alvará padecem de nulidade (art. 133º, nº1, al.i), do CPA) ou são mesmo inexistentes, como o afirma a recorrente (apesar da sentença de intimação) então talvez possa a recorrente lançar mão do respectivo meio de impugnação por para tanto estar sempre em tempo (art. 286º do CC; 46º e 58º, nº1, do CPTA).

De momento o que se pode asseverar é que o alvará não era recorrível, tal como foi decidido na 1ª instância.

Afirmou, depois, a sentença que a deliberação camarária de 31.03.99 também não era recorrível, por não configurar uma decisão do procedimento, e antes constituir o “pensar” da Câmara em relação à questão posta pela CCRA, à qual de resto a deliberação se dirigia.

Recorde-se que a recorrida “... ” havia requerido a aprovação do projecto de arquitectura relativo à construção de um Hotel Apartamento. Após um primeiro parecer negativo da CCRA, e ante a insistência da Câmara perante esta entidade, veio aquela emitir novo parecer desfavorável, embora deixando a porta aberta para diferente entendimento caso a Câmara viesse a «entender que se manteriam válidos os direitos de edificação constantes das condições estabelecidas na hasta pública» (ponto 4 da matéria de facto). E foi na sequência desta comunicação da CCRA que a Câmara viria a considerar não estarem caducados os «direitos de edificação constantes das condições da hasta pública» (pontos 6 e 7 da matéria de facto).

Esta foi a deliberação da Câmara impugnada nos autos, datada de 31.03.99 e que, como era previsível, foi transmitida à CCRA (ponto 9 da matéria de facto).

Sendo assim, a deliberação em crise não estava a tomar posição definitiva sobre o licenciamento e, portanto, não representava a decisão final do procedimento. Não era acto administrativo na configuração conceptual que o art. 120º do CPA estabelece, e destinava-se simplesmente a responder à CCRA sobre a dúvida por esta colocada a respeito da caducidade ou não dos direitos de construção constantes das condições de alienação da hasta pública do terreno.

Uma tal posição tomada pela Câmara era, portanto, intercalar, sem qualquer efeito resolutório e constitutivo, sem definição de direitos da requerente “...”, sem virtualidade de acto destacável e sem a força capaz de comprometer a decisão final, já que a Câmara podia a final vir a indeferir o pedido de licenciamento ou, até mesmo, não tomar posição nenhuma sobre o pedido (o que, de resto, viria a acontecer).

E, assim, não apenas não era acto final ou acto que o comprometesse num dado sentido, como igualmente não era por si só lesivo para os interesses da recorrente “A...”, já que ninguém podia ter a certeza nesse momento (o da deliberação impugnada) que a Câmara viesse no termo do procedimento deferir o licenciamento da construção do Hotel Apartamento.

E sobre a questão que a recorrente suscita na conclusão 4.7, é hoje mais do que pacífico que o art. 25º da LPTA não passou a sofrer de inconstitucionalidade a partir do art. 268º, nº4, da CRP. Esta disposição veio alargar o leque dos actos passíveis de recurso àqueles que, mesmo sem serem finais, contenham uma lesão dos direitos e interesses dos particulares. Assim, basta interpretar o art. 25º à luz do preceito constitucional referido (neste sentido, v.g., Ac. do STA de 24/10/2002, Proc. nº 0820/02; Ac. do STA de 11/01/2005, Proc. nº 01115/04).

Portanto, não era acto administrativo recorrível (arts. 120º cit; tb. 25º da LPTA e 268º, nº4, da CRP).

Improcedem, desta maneira, as conclusões do recurso.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Taxa de Justiça: 300 euros.

Procuradoria: 150 euros.

Lisboa, 29 de Setembro de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.