0674/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 1 do art.° 34 do DR 54/80, que regulamenta a concessão do subsídio de residência, dispõe que os funcionários "que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho."

II- O que significa que a concessão desse benefício dependia do cumprimento daqueles requisitos, ou seja, que a deslocalização do local de trabalho que obriga à mudança de residência se fizesse por conveniência de serviço ou por força da natural progressão na carreira, sendo certo, porém, que – de harmonia com o disposto na alínea e) do art.° 36.º do mesmo diploma – se essa deslocalização não implicasse uma distância superior a 30 KM em relação ao local de residência não nasceria o direito ao subsídio. Ou seja, o relevante era a distância entre a residência do funcionário e o seu novo local de trabalho e não a distância entre o anterior e o novo local.

III- Todavia, o facto de anteriormente se receber o subsídio não dá o direito à sua manutenção pois que esta só é garantida se os pressupostos positivos que determinaram a sua atribuição se mantiverem. Ora não acontecendo tal – não só porque a transferência de serviço foi determinada pela conveniência pessoal, mas também porque a nova Repartição se situa a menos de 30 km. da localidade onde reside – o Recorrente deixou de poder reivindicar a manutenção do pretendido subsídio.

IV- Ou seja, a manutenção do abono de despesas de deslocação é indissociável da verificação e manutenção dos pressupostos que determinaram a sua concessão.

A. .., Inspector Tributário nível I, a exercer o cargo de Chefe de Serviço de Finanças, nível II no Serviço de Finanças de ..., residente no ..., Miranda do Corvo, interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 16.10.2002, que indeferiu a sua solicitação de manutenção do abono de despesas de deslocação previsto no DL. nº 54/80, de 30/9, na redacção conferida pelo DL. nº 29/99, de 20/12.

Para tanto, e em síntese, alega que o despacho recorrido é ilegal por erro nos seus pressupostos de facto e de direito com violação do art. 34. ° do Dec. Reg. nº 54/80, de 30/9, e em especial o seu nº 5, na redacção do Dec. Reg. n.º 29/99, de 20/12, conjugado com o art. 36°, al. e) do Dec. Reg. nº 54/80 ou, em qualquer caso, com violação do art. 2° do Dec. Reg. nº 29/99.

A entidade recorrida respondeu para defender a legalidade do seu despacho e requerer o não provimento do recurso.

Por douto Acórdão de 29/1/04 foi negado provimento ao recurso.

Inconformado com esse julgamento o Recorrente agravou para este Tribunal tendo concluído da seguinte forma:

A) O douto Acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso contencioso, fez, com o devido respeito, errónea aplicação da lei aos factos, pelo que não deve ser mantido.

B) Desde logo diga-se que a distância a que se refere a alínea e) art. 36° do Dec. Reg. 54/80 é a distância entre locais de trabalho, ou seja, se entre o local de origem e o local de trabalho de destino mediar uma distância inferior a 30 km, os funcionários não têm direito a auferir subsídio de residência, a menos que já o venham recebendo, pelo que, assiste ao recorrente o direito a beneficiar do subsídio solicitado, porquanto a sua mudança de local de trabalho do Serviço de Finanças de Cantanhede para do Serviço de Finanças de V.N. Poiares foi superior a 30 km.

C) De todo o modo, sempre o recorrente mantinha o direito ao subsídio, ainda que aquela distância fosse inferior a 30 km, por já o vir recebendo, conforme salvaguarda constante do art.° 36 al. e) do Dec. Reg. 54/80, de 30/09.

D) Mesmo seguindo o entendimento perfilhado no despacho hierarquicamente recorrido, que a distância superior ou inferior a 30 km se reporta à distância entre a residência do funcionário e o local de trabalho, sempre o recorrente deveria receber o mesmo e, consequentemente, as despesas de deslocação solicitadas, porque já as vinha recebendo, autorizadas por despacho 28-04-2000 do Sr. Subdirector Geral, proferido sobre a informação 58/2000 da DSGRH.

E) É que o despacho de 09/12/88 do Sr. SEAF, que fundamenta o despacho hierarquicamente recorrido, não pode dispor contra a lei aplicável (cfr. art. 36°, al. e) do Dec. Reg. 54/80).

F) Logo, porque se encontram reunidas as condições legais para a atribuição do subsídio de residência (a mudança de local de trabalho foi superior a 30 km e mesmo que não fosse sempre o recorrente o deveria manter já que o vinha recebendo – art.° 36°, alínea e) do Dec. Reg. 54/80, de 30/09), deveria o recorrente ser abonado das despesas de deslocação solicitadas, já que para a respectiva atribuição presidem os mesmo fundamentos.

G) Assim, ao entender diversamente, o douto Acórdão recorrido enferma de erro nos pressupostos de facto e de direito com violação do disposto no artº 34°/5 do DR 54/80, de 30/09 na redacção conferida pelo Dec. Reg. 29/99, de 20/12 bem como do art.° 36°, alínea e) do mesmo diploma.

A Autoridade Recorrida contra alegou formulando as seguintes conclusões:

1. A argumentação expendida pelo recorrente nas suas conclusões não se referindo ao artigo 34º do DL nº. 54/80, vem sustentar uma errónea aplicação da lei aos factos, com base no disposto no art.° 36º do mesmo DL, o que equivale a contradição dos seus termos;

2. A questão essencial do recurso assenta na seguinte divergência com o recorrente: é que não se pode desanexar as condições de manutenção do subsídio de residência ainda que o mesmo venha sendo recebido (última parte da al. e) do art. °. 36º) das condições e pressupostos de atribuição a que se refere o n.º 1 do art.°. 34º do mesmo DR nº. 54/80, de 30.09;

3. Assim, constata-se a indissociabilidade entre os requisitos do sucedâneo subsídio de despesas de deslocação e os requisitos da atribuição do subsídio de residência, concluindo-se pois, no seguinte sentido: a manutenção do abono de despesas de deslocação só se verifica, se verificados estiverem os pressupostos positivos e negativos para a atribuição do subsídio de residência;

4. A transferência a pedido não integra nenhum dos pressupostos do art.°. 34.º nº. 1 do DL nº. 54/80, de 30.09, o qual contempla apenas a mudança de residência determinada por motivo de conveniência de serviço ou por motivo de progressão na respectiva carreira;

5. Também não se integra nos pressupostos complementares do nº. 2 do art.° 34º do mesmo DR e nem nos pressupostos de exclusão a que se refere o art.° 36º do citado Decreto se retira a sua admissibilidade;

6. Uma interpretação adequada não pode desanexar as condições de manutenção do subsídio de residência por o mesmo já vir sendo recebido, conforme a última parte da alínea e) do art.° 36º do DR nº. 54/80, das condições e pressupostos de atribuição a que se refere o nº. 1 do art.° 34º do citado Decreto regulamentar, pelo que também por este motivo, o qual tem acolhimento na lei, não pode proceder a argumentação dada pelo recorrente;

7. Fica sem sentido o argumento nas suas doutas alegações de recurso quando se refere à distância de 30 Km. como sendo a distância entre locais de trabalho, pois assim seria se estivéssemos em face da al. e) do art.° 36.º do DR n.º 54/80, de 30/9, contudo antes desses pressupostos está um outro maior e que se não verifica face aos factos, sendo incontornável o facto de existir transferência a pedido, pelo que o que se decidiu no Acórdão recorrido nada tem a ver com aquele normativo mas com o art.° 34.º do DL 54/80, de 30/9.

O Ilustre Magistrado do MP pronunciou-se pelo não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

1. Por despacho do Subdirector-Geral para os Recursos Humanos de 28.04.2000, com efeitos a 11.05.1999, data em que tomou posse do cargo de Adjunto Chefe do Serviço de Finanças de Cantanhede foram autorizadas as despesas de deslocação solicitadas pelo aqui recorrente.

2. Em requerimento dirigido ao Director-Geral dos Impostos, com data de 30.05.2001, o aqui recorrente, Inspector Tributário, nível 1, residente em Miranda do Corvo, com o cargo de Chefe do Serviço de Finanças de ..., solicitou o seguinte:

“(...) ao abrigo da última parte da alínea e) do artigo 36° do D. R. n° 54/80, de 30/09 , ...a manutenção do abono de deslocação, que lhe foi autorizado por Despacho do Sr. Subdirector-Geral para os recursos humanos de 00/04/28, proferido sobre a informação n° 58/2000 da D.S.G.R.H., processo n° 7125/99 desde 2000/09/23, inclusive, (...)" - cfr. p.i. fls. não numeradas.

3. Para instrução do pedido o aqui recorrente juntou declarações: de uma empresa de transportes sobre o preço de um bilhete simples entre Vila Nova de Poiares e Miranda do Corvo; do recorrente não estar abrangido por nenhuma das condições impeditivas da atribuição do subsídio de residência previstas no art. 36° do Dec. Reg. n° 54/80; do serviço do cônjuge em como este não aufere subsídio de residência e declaração do ICERR a certificar que a distância quilométrica entre Miranda do Corvo e Vila Nova de Poiares é de 20 km – cfr. p.i., fls. não numeradas.

4. Em 26.07.2001 a Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos da DGI prestou a informação n° 176/01, no sentido de ser de indeferir o solicitado, por "...nos termos do despacho ministerial de 9/12/88, do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, os funcionários transferidos a seu pedido, mantêm o direito ao subsídio, desde que a transferência se verifique para localidade fora do raio de 30 km de outra onde mantinha casa própria ou arrendada" - cfr. fls. 9 e 10 dos autos.

5. Sobre esta informação exarou o Subdirector-Geral dos Impostos, por delegação de competências do Director-Geral, em 28/1/2002, despacho indeferindo o pedido – cfr. fls. 9.

6. Deste despacho interpôs o recorrente, em 16.03.02, recurso hierárquico em requerimento dirigido ao Ministro das Finanças, que complementou em requerimento recebido em 26.04.02, pedindo a revogação do acto recorrido e que fosse autorizada a manutenção do abono das despesas de deslocação - cfr. docs. 5 e 6, fls. 13 a 20.

7. Em 15.10.02 a Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos emitiu o parecer n° 49.AJ/02, junto a fls. não numeradas do p.i. e cujo teor aqui se dá por reproduzido, concluindo-se que:

"O abono para despesas de deslocação substitui o subsídio de residência quando ao verificar-se uma mudança de local de trabalho os funcionários, que tivessem direito ao subsídio de residência, optem por deslocações diárias mantendo a anterior residência.

A aquisição do direito ao subsídio de deslocação depende da verificação dos pressupostos do subsídio de residência.

Nas transferências a pedido o direito ao subsídio de residência é regulado pelo despacho do SEAF de 9.12.88 e não pelo art. 34.° e seguintes do DR. 54/80, de 30.09 apenas aplicável às situações de mudança de local de trabalho por conveniência de serviço e progressão nas carreiras.

O despacho do SEAF de 9.12.88 reconhece o direito à manutenção do subsídio de residência, desde que a transferência se verifique para localidade fora do raio de 30 km de outra onde mantinha casa própria ou arrendada.

O recorrente foi transferido a pedido para localidade que dista 20 km da sua residência, situação que não confere direito ao subsídio de residência e pelos mesmos motivos ao de deslocação.

Pelo exposto, considerando que o acto recorrido não enferma de qualquer ilegalidade, somos do parecer que deve ser negado provimento ao recurso."

8. Pelo Despacho n° 1282/2002, de 16.10.2002, a entidade recorrida indeferiu o recurso hierárquico, concordando com o parecer indicado no nº anterior - cfr. p.i.

II. O DIREITO.

O anterior relato informa-nos que o Recorrente, que residia em Miranda do Corvo e foi colocado na Repartição de Finanças de Cantanhede, requereu ao Sr. Subdirector-Geral dos Impostos a concessão de apoio às despesas de deslocação previstas no DR 54/80, o que lhe foi deferido por ter sido considerado que o mesmo preenchia os requisitos de que dependia a concessão desse subsídio.

Posteriormente, foi transferido, a seu pedido, para a Repartição de Finanças de V.N. de Poiares e solicitou a manutenção desse apoio, o que foi indeferido por se ter entendido que se não verificavam os requisitos de que dependia essa manutenção, o que levou o Recorrente a recorrer hierarquicamente desse indeferimento, mas sem êxito já que a Autoridade Recorrida negou provimento ao recurso e manteve aquele indeferimento.

É deste despacho que vem o recurso contencioso a quem é imputado vício de violação de lei - por errónea interpretação do disposto no art. 34°, n° 5 do Dec. Reg. n° 54/80, na redacção do Dec. Reg. 29/99, bem como do art. 36° al. e) do mesmo diploma - já que, para os efeitos da manutenção do subsídio de despesas de deslocação, o que relevava era que nas transferências de locais de trabalho se verificasse uma distância superior a 30 Km. entre o local de origem e o local de destino e não entre o local de trabalho e o local de residência e que, sendo assim, e sendo que, in casu, se verificava uma distância superior à mencionada, o Recorrente tinha direito à manutenção do referido subsídio. Acrescia que o Recorrente vinha o já recebendo e que, por força da al. e) do art.º 36.º do citado DR, tinha direito à sua manutenção.

A douta decisão impugnada não sufragou este entendimento, uma vez que considerou que - face ao disposto no art.º 34.º, n.º 1, do DR 54/80 - o Recorrente só tinha direito àquele subsídio enquanto esteve colocado na Repartição de Finanças de Cantanhede, uma vez que só nessa situação é que preenchia os requisitos exigidos naquele diploma ; (1) a sua colocação tinha decorrido da sua progressão normal na carreira e (2) o novo local de trabalho situava-se a distância superior a 30 Km. da sua residência habitual.

“No entanto, ao ser transferido a seu pedido para o Serviço de Finanças de V. N. de Poiares, onde mantém a mesma categoria funcional, deixa de preencher os requisitos previstos no n.º 1 do art.º 34.º, visto que esta transferência não se fez nem por conveniência de serviço nem para progressão na carreira, como também não está abrangido pela previsão do n.º 2 do mesmo preceito (que também lhe daria direito ao subsídio). Ora não lhe assistindo este direito ao subsídio de residência, igualmente não tinha direito à sua substituição pelo subsídio de deslocação, nos termos do n.º 5 do art.º 34.º, pelo que não lhe é aplicável a previsão da parte final do art.º 36.º, al. e) do DR 54/80, que pressupõe que o funcionário preencha os requisitos dos n.ºs 1 e 2 do art.º 34.º para atribuição do subsídio.”

E com tais fundamentos negou provimento ao recurso.

A questão a decidir é, pois, como se vê, a de saber se - face ao disposto nos art.º 34.° n.ºs 1 e 5 (este acrescentado pelo art.º 1.° do Dec. Reg. 29/99) e 36.° al. e), ambos do Dec. Reg. 54/80, de 30/9 – o Recorrente com a transferência, a seu pedido, de adjunto do chefe do serviço de finanças de Cantanhede para adjunto de chefe do serviço de finanças de V.N. Poiares, e continuando a manter a sua residência habitual em Miranda do Corvo, tinha o direito à manutenção do subsídio de deslocação que lhe foi atribuído aquando da sua promoção para adjunto do chefe do Serviço de Finanças de Cantanhede.

Vejamos.

1. O art. 34° do Dec. Reg. n° 54/80, de 30/9, prevê no seu n° 1 :

"Enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas respectivas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho."

E o nº 5 do mesmo diploma, aditado pelo art. 1° do Dec. Reg. nº 29/99, de 20/12, estabelece que :

"Os funcionários que tenham direito ao subsídio de residência previsto no nº 1 do presente artigo podem requerer a substituição daquele subsídio por um abono de despesas de deslocação de montante igual ao custo com transporte público reportado a duas viagens diárias em dias úteis, independentemente de utilizarem o serviço público ou viatura própria."

Por sua vez, a al. e) do artº 36 do mesmo Dec. Reg. dispõe que :

"Não têm direito ao subsídio de residência:

(..........)

e) Os funcionários cuja mudança não der origem a deslocação superior a 30 Km, a menos que já percebam o subsídio.”

Os anteriores dispositivos evidenciam que os subsídios neles previstos tiveram em vista compensar os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que, por motivo de conveniência de serviço ou da normal progressão nas respectivas carreiras, tivessem de mudar de residência ou de suportar gastos adicionais com deslocações para o seu novo local de trabalho, compensação que era feita mediante atribuição de um subsídio de residência ou de transporte.

E, porque assim era, aquele subsídio não contemplava todos os funcionários que tivessem de mudar de residência ou tivessem de fazer viagens com custos maiores por causa da alteração do seu local de trabalho, mas tão somente aqueles cuja transferência se fizesse por conveniência de serviço ou decorresse da normal progressão na carreira, o que bem se compreende na medida em que só nestas situações os funcionários estavam obrigados à mudança. O que quer dizer que a atribuição daquele abono não se estendia àqueles cuja transferência de local de serviço fosse, única e simplesmente, motivada por razões pessoais ou de conveniência própria.

Mas, para além disso, aquele subsídio só podia ser concedido se a transferência de local de trabalho desse origem a uma deslocação superior a 30 Km, distância esta que, como é evidente, era a que separava o local de residência do local de trabalho e não, como sustenta o Recorrente, a distância existente entre o anterior e o novo local de trabalho e isto porque o n.º 1 do transcrito art.º 34.º somente fala em mudança de residência por força da mudança de local de trabalho. – vd. Acórdão deste Tribunal de 30/9/04 (rec. 2014/03.

E daí que o Recorrente, enquanto esteve colocado como adjunto de Chefe do Serviço de Finanças de Cantanhede, tivesse direito ao mencionado subsídio e dele tivesse usufruído, visto a sua situação preencher os referidos pressupostos legais; por um lado, a sua transferência para esse Serviço foi motivada pela normal progressão na carreira e, por outro, o local onde foi colocado situava-se a distância superior a 30 Km da sua residência habitual.

Todavia, a partir do momento em que, a seu pedido se transferiu para o Serviço de Finanças de V.N. de Poiares a sua situação alterou-se radicalmente já que ficou colocado numa localidade que distava menos de 30 Km. do local da sua residência habitual (vd. ponto 3 da matéria de facto) e essa colocação ficou a dever-se, unicamente, à sua conveniência pessoal, o que significa que essa alteração determinou a falta de preenchimento dos apontados requisitos legais e, consequentemente, determinou a impossibilidade de reivindicação da atribuição do pretendido abono.

2. O Recorrente, porém, não se conforma com este entendimento e sustenta que, por força do que se dispõe na al. e) do citado art.º 36.º do DR 54/80, não perdeu direito ao subsídio que vinha recebendo, pois que esta norma só excepciona a percepção desse subsídio relativamente aos “funcionários cuja mudança não der origem a deslocação superior a 30 Km, a menos que já percebam o subsídio” e esta era, precisamente, a situação em que se encontrava pois que à data em que se transferiu de Cantanhede para V.N de Poiares já recebia o subsídio.

Mas sem razão.

Na verdade - e como se disse - o espírito da lei foi o de compensar financeiramente os funcionários cuja mudança de serviço foi determinada por razões de ordem pública – conveniência de serviço - ou pela normal progressão da carreira e aquela implicasse um agravamento das suas despesas - quer porque tinham de mudar de residência, quer porque tinham gastos suplementares com transportes.

Deste modo, a concessão ou a manutenção do subsídio de residência ou para despesas de deslocação dependia da verificação daqueles pressupostos – que a Autoridade Recorrida apelida de positivos – sendo que o seu preenchimento não garantia, por si só, a sua imediata percepção já que esta também dependia de que o funcionário não incorresse em nenhuma das situações excludentes descritas no art.° 36.º do citado DR 54/80, – qualificadas de pressupostos negativos – entre elas se contando o facto dessa mudança não dar origem a uma deslocação superior a 30 km., a menos que o subsídio já fosse recebido [sua al. e)].

Sendo assim, e sendo que o Recorrente foi transferido a seu pedido da Repartição de Finanças de Cantanhede para a Repartição de V. N. de Poiares, onde manteve a mesma categoria funcional, é forçoso concluir que o mesmo deixou de cumprir os pressupostos positivos, pelo que não poderia beneficiar da manutenção de nenhum daqueles subsídios.

E o facto de anteriormente receber o subsídio de deslocação não lhe dá o direito à sua manutenção pois que esta só seria garantida se os pressupostos positivos que determinaram a sua atribuição se mantivessem. Ora não acontecendo tal – não só porque a transferência de serviço foi determinada pela sua conveniência pessoal, mas também porque a nova Repartição se situa a menos de 30 Km. da localidade onde reside – o Recorrente deixou de poder reivindicar a manutenção do pretendido subsídio.

Ou seja, a manutenção do abono de despesas de deslocação é indissociável da verificação e manutenção dos pressupostos que determinaram a sua concessão.

A não se entender deste modo, isto é, a aceitar-se a tese do Recorrente o funcionário que tenha obtido a atribuição daquele subsídio porque à data da sua atribuição preenchia os requisitos legais jamais o perderá. Ora não foi isso que o legislador quis nem é isto que resulta da lei.

A pretensão do Recorrente não é, pois, de sufragar e, porque assim, não pode proceder.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douto Acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 12 de Janeiro de 2005. - Alberto Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Maria Angelina Domingues.