01447/12 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão de saber se o art.º 43.º do RJUE - que impõe a previsão nas operações de loteamento de áreas destinadas a utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos -, se aplica ao loteamento para a construção de um hospital privado, tem repercussão sobre a qualidade do ambiente urbano e pode relevar, com reflexo no interesse geral, na aplicação da lei a outros casos, pelo que apresenta interesse social e jurídico de relevância superior ao comum que justifica a admissão de recurso de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…….., interpõe recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 15-06-2012, que decidiu negar provimento ao recurso interposto do acórdão proferido pelo TAF DO PORTO, em 29/11/2010, a julgar improcedente a Acção Administrativa Especial contra o MUNICÍPIO DO PORTO , em que peticionava a anulação do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e da Mobilidade, da Câmara Municipal do Porto, de 19/01/2006, que deferiu o pedido de licença de loteamento a que corresponde o processo administrativo n.° 12.636/03, na parte que decidiu que aquela operação urbanística devia prever áreas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva e de equipamento de utilização colectiva e obriga o A. a proceder à sua cedência ou a pagar ao Município uma compensação pela não cedência. O Recorrente instaurou a presente Acção Administrativa Especial de pretensão conexa com acto Administrativo, contra o MUNICÍPIO DO PORTO, tendo em vista obter a anulação do despacho do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo e da Mobilidade, da Câmara Municipal do Porto, que deferiu o pedido de licenciamento de operação de loteamento acima identificado, apenas na parte que decidiu que a operação urbanística deve prever áreas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva e de equipamento de utilização colectiva e obriga o A. a proceder à sua cedência ou a pagar ao Município uma compensação pela não cedência e défice com as demais consequências legais. Alegou que o acto padecia dos seguintes vícios: Violação de Lei por ofensa ao disposto no Art° 17°, n.°1 do RJUE. Violação de Lei por ofensa ao disposto na Portaria n.° 1136/2001 , dos artigos 2.°, n.°1, al. q) e 42.° do RMEU e dos artigos 43.° e 128.°, n.°3 do RJUE. Preterição da Audiência Prévia dos Interessados. O TAF do Porto julgou a acção improcedente e absolveu o Réu do pedido. Interposto recurso para o TCA Norte, foi negado provimento ao recurso interposto pelo recorrente e a não se conheceu do recurso subordinado interposto pelo Município do Porto. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional, pela A…….. nos termos do art.º 150º do CPTA. A recorrente defende a admissibilidade do recurso de revista da seguinte forma: A questão fundamental que está em causa e que motiva a presente Revista, consiste em saber se, à luz do disposto nos art°s 43° e 128°, n.° 3 do RJUE, da Portaria n.° 1.136/2001, de 25.09. e dos artºs 2°, n.° 1, al. q) e 42° do RMUE, uma operação de loteamento (no caso, emparcelamento de 2 prédios num só lote) destinada à implantação de um hospital privado, que é qualificado como equipamento colectivo, está sujeita à obrigação de previsão de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva e a equipamentos colectivos e, na sua falta, ao pagamento de compensação, à semelhança do que sucede com os edifícios destinados a serviços ou comércio. A decisão recorrida defende que semelhante operação urbanística está sujeita às referidas obrigações, pelo que a exigência constante do acto administrativo impugnado nos autos se lhe revela lícita, enquanto é entendimento do A. e ora Recorrente, que a natureza de equipamento colectivo, assim como o próprio teor das normas referidas determinam decisão diversa. A questão enunciada reveste importância fundamental, atenta a sua relevância jurídica e social, verificando-se também que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é necessária para assegurar uma melhor aplicação do direito, pelo que estão preenchidos todos os pressupostos do recurso de revista, previstos no n.° 1 do art.° 150° do CPTA. A questão formulada é nova, para a qual não se conhece Jurisprudência, pois não existem decisões do Supremo Tribunal Administrativo sobre: Se as operações de loteamento destinadas à instalação de equipamentos colectivos devem prever áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e a equipamentos colectivos, tal como em qualquer outra operação urbanística destinada à implantação de edifícios para serviços e, ou comércio; Se os parâmetros de dimensionamento das referidas áreas para aqueles fins previstos na Portaria n.° 1.136/2001 se aplicam às operações de loteamento destinadas à instalação de equipamentos colectivos; e Se os equipamentos colectivos, mormente os de promoção privada, como um hospital privado, são susceptíveis de ser qualificados quanto ao uso, como edifícios de serviços ou de comércio, mormente para efeitos da aplicação da Portaria n.° 1.136/2001 (e actualmente da Portaria n.° 216-B/2008 , de 03.03, que lhe sucedeu). Tal questão tem claramente uma importância jurídica fundamental, porque obriga à análise de normas, princípios e conceitos técnico-jurídicos de alguma complexidade, na medida em que é necessário determinar o sentido e alcance dos art.ºs 43º e 44º do RJUE, das previsões da Portaria n.° 1.136/2001, dos art.s 2°, n.° 1, al. q) e 42° do RMUE, bem como da natureza dos equipamentos colectivos e do âmbito dos usos ou utilizações das edificações, tendo em conta a Constituição da República Portuguesa, a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo ( Lei n.° 48/98 , de 11.08 — LBPOTU), o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) e o Plano Director Municipal do Porto (PDM). Por outro lado, a questão formulada tem evidente relevância social, sendo previsível que casos semelhantes venham a ser submetidos aos tribunais administrativos, tanto mais que a Portaria n.° 1.136/2001, aqui em causa, foi substituída por uma outra que vigora actualmente — a Portaria n.° 216- B/2008 — cujo teor é, na sua quase totalidade, igual. Acresce que estamos face a matérias de primordial importância, relacionadas com o urbanismo e ordenamento do território, que só por si têm especial relevância social. Neste contexto, a questão concreta que se suscita é uma questão de direito complexa, sem decisões precedentes, actual e com grande relevo, pelo que o recurso de revista deve ser admitido. Pelas mesmas razões, é necessária intervenção do STA para assegurar a melhor aplicação do direito. O Município do Porto contra-alegou, em síntese: Não se verifica qualquer dos pressupostos/requisitos do art.° 150º do CPTA de que a lei faz depender a admissibilidade do recurso de revista. O Recorrente limita-se a fazer uma invocação genérica, abstracta e conclusiva sobre os pressupostos de admissibilidade de um recurso que tem natureza e carácter excepcional, pouco mais dizendo, na prática, do que aquilo que resulta da letra da lei. O presente recurso deverá, por conseguinte, ser liminarmente indeferido, atento o que resulta do artigo 150., n.°s 1 e 5, do CPTA. O que a ora Recorrente pretende é que este Venerando Tribunal reconheça que uma operação de loteamento destinada à implantação de um hospital privado, que é qualificado como equipamento colectivo, não está sujeita à obrigação de previsão de áreas destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva e a equipamentos colectivos (ou, na sua falta, ao pagamento da taxa de compensação). O que certamente explicará, em parte, a circunstância, invocada pela Recorrente, de não existir jurisprudência nem doutrina conhecidas sobre a matéria: isso acontece precisamente por estarmos perante uma questão que, face à forma como a lei se encontra redigida, não é susceptível de oferecer dúvidas interpretativas. Deverá ser indeferido liminarmente o recurso apresentado ou, se assim não se entender, negar-se provimento ao mesmo, mantendo-se a decisão recorrida. Se assim não se entender, deverão os autos baixar ao TCA Norte para conhecimento tanto da ampliação do objecto do recurso requerido ao abrigo do artº 684º-A do CPC , como do recurso subordinado interposto pelo MUNICÍPIO DO PORTO. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O Recorrente aponta à decisão recorrida os vícios: Violação de Lei por ofensa ao disposto no art.° 17°, n.°1 do RJUE. Violação de Lei por ofensa ao disposto na Portaria n.° 1136/2001 , dos artigos 2.°, n.°1, al. q) e 42.° do RMEU e dos artigos 43.° e 128.°, n.°3 do RJUE. Preterição da Audiência Prévia dos Interessados. O TCA Norte negou provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente e não conheceu do recurso subordinado interposto pelo Município. Considerou que o art.º 43.º do RJUE tem em vista dotar a urbe de espaços e equipamentos de utilização colectiva, de espaços livres quer para as infra-estruturas viárias e seu possível alargamento quer para reduzir a poluição pela redução da ocupação do espaço da cidade. Daqui passou para considerar a construção de um hospital privado como uma edificação destinada a serviços e uma actividade explorada comercialmente, pelo que, entendeu, de acordo com o enunciado daquele artigo 43.º e o disposto na Portaria 1136/2001 , estar submetida à vinculação de ceder terreno para o domínio público municipal ou a afectar parcelas a uso público nos termos daquelas normas, ou, em caso de falta, pagar a compensação estabelecida. A interpretação da norma do artigo 43.º do RJUE suscita alguma perplexidade desde logo em caso como o presente, em que a construção a efectuar é ela mesma um equipamento destinado a utilização colectiva, já que a previsão legal é a seguinte: “os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos”. Por outro lado subsiste o facto de a construção licenciada respeitar a um hospital isto é, ser destinada a serviços e ao mesmo tempo a uma actividade comercial e também, sem dúvida, o facto de trazer uma maior pressão no uso do solo e na densidade de utilização de todos os factores ambientais daquela área e dos seus acessos. Trata-se de questão com consequências no ordenamento da cidade e no ambiente e, além disso, de aplicação geral, pelo que, sem dúvida se reveste de importância jurídica e social muito superior ao comum, o que justifica admitir-se, para a respectiva apreciação, recurso excepcional de revista. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.