Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I. DO OBJECTO DO RECURSO
1. SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES (atualmente denominado SINDICATO DOS TRABALHADORES EM FUNÇÕES PÚBLICAS E SOCIAIS DO SUL E REGIÕES AUTÓNOMAS), devidamente identificado nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) que concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação improcedente.
2. O AUTOR, em representação dos seus associados também devidamente identificados, intentou ação administrativa contra o ESTADO PORTUGUÊS, acionando a responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão ilícita do dever de regulamentar, decorrente do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro.
3. Por sentença de 3.10.2018, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) julgou parcialmente procedente a pretensão do AUTOR, condenando o ESTADO a pagar aos representados do sindicato A., a título de indemnização por danos patrimoniais, as quantias que naquela se discriminaram.
4. Inconformado, o ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, recorreu para o TCA Sul, o qual, por acórdão de 26.10.2023, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação improcedente.
5. É deste acórdão do TCA Sul que vem interposto, desta feita pelo AUTOR, o presente recurso de revista, cujas alegações terminam com as seguintes conclusões:
• Quanto à admissibilidade do Recurso:
1ª O Recorrente imputa erro de julgamento e violação de lei substantiva ao douto Acórdão recorrido na questão de saber se os representados do Recorrente, têm direito a ser indemnizados pelos prejuízos sofridos com a omissão da regulamentação prevista no nº 2, artº 17º do DL 404-A/98, quando concluiu que “a sentença recorrida violou, designadamente o disposto nos artºs 17º, nº 2 do DL nº 404-A/98 de 18/12 (…)”.
2ª Erro de julgamento por ter fundado a decisão em acórdãos que não respeitam à mesma matéria em discussão nos autos e por colidir com a orientação dominante deste Supremo Tribunal Administrativo na questão da aplicação do nº 2 do artº 17º do DL 404-A/98, conforme acórdãos indicados no artº 2º supra.
3ª Erro de julgamento por ter fundado a decisão em acórdão não transitado em julgado e cujo conteúdo foi revogado por acórdão posterior - o acórdão do STA de 20/02/2008 proferido no Proc. n.º 0476/07 invocado para fundamentar a decisão, que foi revogado por acórdão do Pleno do STA e decidido pela Secção em sentido contrário à decisão citada.
4ª Trata-se de uma questão de relevância jurídica de importância fundamental, entendida não num plano meramente teórico, mas prático em termos da utilidade jurídica da revista, visto que, tal questão, contrariamente ao entendido pelo acórdão recorrido, tem sido decidida pela jurisprudência dominante deste Alto Tribunal, em sentido contrário ao do acórdão recorrido.
5ª E tem também manifesta relevância social, expressa na capacidade de expansão da controvérsia muito para além dos limites da presente acção, pois a situação em debate nos presentes autos irá muito provavelmente continuar a ocorrer, como já está a ocorrer em variadíssimos casos relacionados com a não regulamentação em tempo útil pelo Governo das revalorizações remuneratórias dos trabalhadores da administração pública previstas no nº 2, do artº 17º do DL nº 404-A/98, que poderão encontrar-se pendentes de decisão, designadamente, no que é do conhecimento da signatária, a acção do processo nº 515/11.5BELSB, que se encontra pendente de decisão do recurso no TCA Sul e a acção do Processo nº 517/11.1BELSB.
6ª Nestas circunstâncias, entende o Recorrente que se mostram cabalmente preenchidos todos os requisitos para a admissão do presente recurso de revista excepcional.
• Quanto ao erro de julgamento nas questões de fundo:
7ª Inicia a sua fase fundamentadora, o acórdão aqui sob recurso, por apelar ao sumariado no acórdão do STA de 12/06/2012 no qual se refere a necessidade de verificação de requisitos cumulativos para a procedência de uma acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas.
8ª Versando tal acórdão sobre a aplicação do nº 3 do artigo 14º do DL nº 11/2001, de 06/04 e não sobre a aplicação do nº 2 do artº 17º do DL nº 404-A/98 de 18/12.
9ª Mas, na verdade, não se retira dessa formulação qualquer raciocínio.
10ª Atendendo à sua importância para a economia do presente recurso e ao dever de concisão das conclusões, o Recorrente dá aqui por inteiramente reproduzido o que consta alegado sobre o artº 10º supra.
11ª Até porque sobre esta matéria já se pronunciou esse Venerando Tribunal quando apreciou o artº 17º do Decreto-Lei 404-A/98 de 18/12, reconhecendo que “(…) embora os referidos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º não previssem qualquer prazo para o Governo concretizar as obrigações de regulamentação aí indicadas, os factos de o Decreto-Lei n.º 404-A/98 ter sido expressamente revogado pela Lei n.º 12-A/2008 e de esta impedir que haja alterações do posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos seus arts 46.º a 48.º e 113.º impõem a conclusão de que já decorreu o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida.” [31 Cfr, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0897/07, de 23-04-2008, disponível em www.dgsi.pt.]
12ª Concluindo que “(…) o cumprimento das obrigações de regulamentar previstas nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º da Lei n.º 404-A/98 já deveria ter sido efectuado, antes que terminasse a vigência desse diploma, enquanto legislativamente se entendia que o seu regime deveria aplicar-se.” [32 Idem, ibidem]
13ª Mais, o “(…) termo de vigência do DL n.º 404-A/98, ao mesmo tempo que permite concluir que as obrigações de regulamentar já deveriam ter sido cumpridas, antes de ele ocorrer, impõe, numa perspectiva reversa, que se conclua que já se esgotou o tempo em que a regulamentação poderia ter sido efectuada.” [33 Idem, Ibidem].
14ª Pelo que a partir daqui constatando-se a impossibilidade de proceder à regulamentação devida, decorrente da aprovação e entrada em vigor da Lei 12-A/2008 de 27/06 que revogou expressamente o DL nº 404-A/98, as indemnizações requeridas pelos representados do Recorrente, passam a cair no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por actos ilícitos de gestão pública.
15ª Cujos requisitos no caso concreto que o Tribunal de 1ª Instância considerou estarem todos preenchidos, posição que o Recorrente acompanha, mas, que o acórdão de que ora se recorre considerou, pelo contrário, não estarem reunidos.
16ª Tendo consequentemente concluído que “Não resulta dos elementos de prova disponíveis que se verifique a invocada omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos aqui Representados, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa, o que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a imputada responsabilidade do Estado.” [34 Cfr, p.p. 12 – 13 do acórdão proferido nos presentes autos de 26/10/2023 do TCA].
17ª Mas, tal interpretação para além de não estar fundamentada, não corresponde nem à prova realizada nos autos, nem ao que foi a realidade no que respeita às regulamentações que eram devidas no âmbito do nº 2 do artº 17º do DL nº 404-A/98.
18ª É que não só existia a obrigação de regulamentar a carreira técnica do património, carreira com designação específica, como essa obrigação foi incumprida em virtude de, na vigência do DL n.° 404-A/98, não ter sido aprovado e publicado o decreto regulamentar previsto no seu nº 2 do artº 17º.
19ª Que no caso concreto, até um projeto de decreto regulamentar proposto pelo Governo esteve em discussão com os representantes dos trabalhadores durante cerca de 8 anos. [35 Cfr. fundamentação de facto do acórdão proferido nos presentes autos, pontos 5 a 12, p.p. 4-5].
20ª O comportamento do Recorrido nesta matéria, não emitindo o Decreto Regulamentar a que estava vinculado, é ilícito e culposo, pois, os representados do recorrente estavam em condições objetivas de beneficiar da revalorização das respetivas carreiras e categorias por Decreto Regulamentar, nos termos do nº 2 do artº 17º do DL nº 404-A/98 de 18/12.
21ª Conclusão que não pode ser retirada, nem decorre de qualquer comprovação por meio de prova, mas decorre sim de uma correta aplicação do direito, pois, da prova decorrem os factos, não as conclusões jurídicas que se retiram dos factos.
22ª A isto acresce, que o DL 404-A/98 veio a ser revogado antes da aprovação desse Decreto Regulamentar, por exclusiva decisão do Recorrido, que assim privou o eventual Decreto Regulamentar de norma habilitante, gerando assim a impossibilidade da sua emissão.
23ª Sendo certo, que nenhum dos órgãos do Recorrido teve qualquer cuidado em acautelar, por meio de normas transitórias especiais, a situação dos representados do Recorrente que reuniam as condições para beneficiar da revalorização das respetivas carreiras e categorias nos termos que haviam sido previstos no DL 404-A/98.
24ª Pelo que a única conclusão a retirar é que o comportamento do Recorrido constitui uma omissão ilícita e culposa.
25ª A partir deste momento, podemos afirmar que a não revalorização das carreiras e categorias, por não ter sido aprovado e publicado oportunamente o decreto regulamentar, privou os representados do Recorrido de um incremento remuneratório equivalente à diferença entre o desenvolvimento indiciário que foi definido para as respetivas carreiras e categorias pelo Decreto-lei 406/91 e aquele que resultaria da revalorização que deveria ter sido efetuada nos termos do art°17, nº 2 do Decreto-Lei n.° 404-A/98.
26ª Devendo ser de acordo com esta fórmula incluindo juros e prejuízos futuros que se deve calcular o quantum indemnizatório devido aos representados do Recorrente.
27ª Ainda no acórdão dos presentes autos recorre-se como fundamento jurisprudencial a quatro acórdãos, três de características distintas à situação sub judice e um que se encontra revogado por outro cujo conteúdo dá razão ao aqui Recorrente.
28ª A improcedência determinada no acórdão processo nº 0963/07 de 14/07/2008 do STA, ocorre numa acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas cujo pedido era “(…) a obter a condenação dos demandados no suprimento da sua omissão da regulamentação prevista no art. 17º, n.ºs 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, pedindo ainda que essa regulamentação produza efeitos desde 1/1/98 e que se abone aos «trabalhadores lesados» as correspondentes diferenças salariais e os respectivos juros de mora”. [36 Cfr, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0963/07, de 14-07-2008, disponível em www.dgsi.pt]
29ª O que nada tem de paralelo com a presente demanda, a não ser o facto de apreciar o artº 17º, nº 2 e 3 do Decreto-lei 404-A/98 de 18/10.
30ª A doutrina contida no acórdão processo nº 897/07 de 23/04/2008, reporta-se a uma acção na qual se pretendia que os Réus suprissem “(…) no prazo de seis meses, a omissão de regulamentação prevista nos n.º 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, relativamente aos trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares n.ºs 23/91, de 19 de Abril, e 36/92, de 22 de Dezembro, com produção de efeitos dessa regulamentação desde 1-1-1998 e pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e juros de mora, a apurar em execução de sentença”. [37 cfr, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo: 0897/07, de 23-04-2008, disponível em www.dgsi.pt]
31ª O pedido foi julgado improcedente porque “(…) face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via.” [38 Idem, Ibidem]
32ª O que também não tem qualquer paralelo com a situação sub judice, restando apenas a apreciação que é feita do diploma ou quando muito que a presente acção é um reflexo da outra via sugerida pelo Venerando Tribunal.
33ª Não se vislumbrando alcançar qual a pertinência da citação que se faz de seguida do mesmo acórdão, pois nos presentes autos em nenhum momento foi suscitada a questão do tipo de acção utilizada e muito menos a aplicação do mecanismo previsto no artº 45º do CPTA que permite a modificação objetiva da instância, nem se questionou a legitimidade do Autor/Recorrente na demanda da indemnização para efeitos da aplicação do artº 45º do CPTA.
34ª É que a razão pela qual este Venerando Tribunal considerou a não aplicação do artº 45º do CPTA aos autos foi o facto de o Sindicato no processo nº 0897/07 se encontrar em nome próprio, a fazer a defesa colectiva dos interesses dos seus associados e não a defesa dos interesses individuais dos trabalhadores concretamente identificados como no vertente caso.
35ª Pelo que, contrariamente ao afirmado no acórdão recorrido, não se pode, sem mais, aplicar ao presente caso a jurisprudência constante destes dois acórdãos, invocando “que versaram sobre situações em tudo idênticas àquela que está em questão nos presentes autos (…)”.
36ª Muito menos podem concluir, “como naqueles arestos, que “soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroação dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respetivos juros de mora.” [39 Cfr, p.15 do acórdão proferido nos presentes autos de 26/10/2023 do TCA]
37ª Pois, essa conclusão não alicerça, nem fundamenta o alegado não cumprimento dos requisitos da responsabilidade civil.
38ª Seguidamente, indica o acórdão recorrido mais dois acórdãos que considera relevantes para a matéria controvertida, mas o acórdão n.º 0310/06 de 18/10/2007 do Pleno do STA versa sobre a situação concreta de trabalhadores que pertenciam a carreiras de regime especial da Direcção Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, às quais se aplicava o nº 3 do art.º 17º do DL n.º 404-A/98;
39ª Isto é, esse acórdão não aborda situações comparáveis, pois trata, não de trabalhadores que integram carreiras e categorias com designações específicas a que se aplicava o nº 2 do art.º 17º do referido DL n.º 404-A/98 (como é o caso em discussão nos presentes autos), mas sim de carreiras de regime especial a que se aplicava o n.º 3 desse art.º 17;
40ª Pois, enquanto o n.º 2 dizia imperativamente «será aplicada a revalorização prevista no presente diploma», o n.º 3 deixava à Administração o poder de decidir se aplicava ou não quando dizia «Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma»;
41ª Donde decorre que o aresto recorrido comete erro de julgamento ao considerar que a situação debatida no acórdão do Pleno do STA n.º 0310/06 de 18/10/2007 versou sobre situação em tudo idêntica àquela que está em questão nos presentes autos;
42ª Pois não pode ser estabelecido tal identidade ou paralelismo e muito menos fundamentar a decisão tomada nos presentes autos com apoio neste acórdão, visto que este, repete-se, não versa sobre situação comparável e muito menos idêntica.
43ª Por outro lado, o acórdão recorrido invoca também em seu sustento o decidido no acórdão do STA, proferido em 20/02/2008, no Proc. n.º 0476/07, mas, mais uma vez, em o erro o faz.
44ª Este acórdão da Secção de 20/02/2008, que decidia em 1.ª instância, não transitou em julgado pois foi revogado pelo acórdão do Pleno de 20/05/2010, o qual mandou ampliar a matéria de facto;
45ª E, por acórdão da Secção de 07/11/2019, foi então a causa decidida definitivamente, mas em sentido contrário ao decidido em 20/02/2008, ou seja, em sentido favorável aos trabalhadores.
46ª Aliás, a decisão final, proferida no processo nº 0476/07 foi inteiramente favorável à posição sustentada pelo Recorrente, cujo sumário supracitado, por dever de concisão, aqui se dá por reproduzido.
47ª Ou seja, a decisão tomada a final por este Alto Tribunal em 07/11/2019 corrobora a posição do aqui Recorrente no caso concreto destes seus associados de que a emissão pelo Governo da regulamentação prevista no n.º 2 e do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 teria de se concretizar durante o seu período de vigência.
48ª Atendendo à sua importância para a economia do presente recurso e ao dever de concisão das conclusões, o Recorrente dá aqui por inteiramente reproduzido o que consta alegado sobre o artº 55º supra.
49ª O que consequentemente conduziu a uma nova decisão, oposta daquela que foi citada no acórdão recorrido, a qual no ponto 36 diz: “. Daí que, verificando-se os pressupostos quanto à existência de uma situação de incumprimento de uma imposição legal [no caso da obrigação (de Direito Público) de emitir normas regulamentares que não foi cumprida] e presente que, entretanto, tal norma habilitante veio a ser revogada, tal implica a existência, no caso, de uma situação de impossibilidade jurídica de satisfação da pretensão do A. autor sujeita ao regime do art. 45.º do CPTA, isto é, a ação deve ser julgada improcedente e as partes convidadas para acordarem uma indemnização - caso esta seja devida.” [40 Idem, Ibidem]
50ª Pelo que o enquadramento jurisprudencial realizado pelo tribunal a quo mostra-se desadequado e no limite contraditório com a decisão proferida e no sentido de que assiste razão ao Recorrente. Aliás,
51ª A decisão tomada no acórdão recorrido sobre a aplicação ao caso dos autos do n.º 2 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98 colide com a orientação dominante deste Supremo Tribunal Administrativo sobre a matéria, como se pode ver na jurisprudência supracitada.
52ª Ora, demonstrando-se a obrigatoriedade da revalorização remuneratória relativamente aos Representados do Recorrente e não tendo o Recorrido emitido as normas por Decreto Regulamentar a que estava vinculado, tal determina na esfera jurídica dos Representados do Recorrente o direito a serem indemnizados.
53ª Atendendo à sua importância para a economia do presente recurso e ao dever de concisão das conclusões, o Recorrente dá aqui por inteiramente reproduzido o que consta alegado sobre o artº 60º supra.
54ª Conclui-se no acórdão recorrido, sem que para tal exista qualquer prova, que a regulamentação que o Recorrido defende não ter sido aprovada, apenas o poderia ser mediante existência de cabimentação orçamental e que não foi realizada qualquer prova disso.
55ª Mas, a aprovação e publicação do decreto regulamentar aqui em causa não dependia obrigatoriamente de cabimentação orçamental, até porque a questão da cabimentação orçamental, da exclusiva responsabilidade da Administração, não pode ser oposta aos trabalhadores para inviabilizar os seus direitos.
56ª Não assumindo qualquer relevo o facto do artº 16º da Lei 53-A/2006, de 29/12 (Orçamento de Estado para 2007) ter determinado a suspensão, até 31 de Dezembro de 2007, das revisões de carreiras ou que isso decorresse desde logo na impossibilidade de emitir a norma regulamentar em causa, pois, não estava em causa qualquer revisão de carreiras.
57ª Ao contrário do que se afirma no acórdão recorrido os associados do Autor/Recorrente sempre teriam direito aos incrementos salariais caso o decreto regulamentar tivesse sido emitido, por isso existe inequivocamente na sua esfera jurídica o direito ao abono das importâncias peticionadas a título indemnizatório.
58ª E se os representados do Recorrente se viram privados de receber esses incrementos salariais por via da não emissão do decreto regulamentar que o Recorrido estava vinculado a emitir, os danos daí decorrentes resultam claramente desse omissão regulamentar.
59ª Pelo que estando reunidos todos os pressupostos da responsabilidade civil extra contratual do Estado deveria o Réu ter sido condenado a indemnizar os representados do Recorrente nos exatos termos em que foi na sentença da 1ª Instância.
60ª Assim não tendo sido entendido e decidido pelo Tribunal a quo, o Acórdão recorrido peca manifestamente por erro de interpretação e aplicação do direito ao caso concreto em apreço, devendo o acórdão recorrido ser revogado por violação do nº 2 do artº 17º do DL nº 404-A/98.
6. O ESTADO, ora RECORRIDO, apresentou contra-alegações pugnando pela não admissibilidade do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência, sem formular conclusões.
7. O recurso de revista interposto pelo RECORRENTE foi admitido por acórdão de 18.04.2024, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai: “[o] acórdão recorrido, ao considerar que a Administração não está vinculada a emitir o regulamento previsto no citado art.º 17.º, n.º 2, apesar de os associados do A. se enquadrarem na previsão deste preceito, encontra-se em aparente contradição com a jurisprudência deste STA (cf. Acs. da Secção de 5/5/2010 - Proc. n.º 504/99 e do Pleno de 14/3/2013- Proc. n.º 0810/07).
Acresce que a solução que foi por ele acolhida não beneficia de uma sustentação sólida e consistente, por se limitar a transcrever jurisprudência vária sem explicitar a sua aplicação ao caso concreto.
Assim, e considerando também que se está perante assunto de inegável relevância jurídica e que, por extravasar os limites do caso concreto, tem potencialidade de repetição, justifica-se a intervenção do Supremo para a reanálise da situação onde se adotou uma solução jurídica que suscita legítimas dúvidas quanto ao seu acerto.”
8. Após vistos, cumpre apreciar e decidir.
•
II. Questões a apreciar e decidir:
9. As questões suscitadas pelo RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar a seguinte questão:
i) Se o acórdão recorrido errou ao julgar que a omissão de regulamentação em causa nos presentes autos não consubstancia uma omissão ilícita e culposa, geradora de responsabilidade civil extracontratual do Estado, contrariamente ao que vinha decidido pelo TAC de Lisboa [exarou-se no acórdão que admitiu a revista: “a revista incide sobre a questão de saber se a não regulamentação em tempo útil pelo Governo das revalorizações remuneratórias dos trabalhadores integrados nas carreiras previstas no n.º 2 do art.º 17.° do DL n.º 404-A/98 gera para o Estado a obrigação de os indemnizar.”]
ii) E, verificando-se a omissão ilícita e culposa, geradora de responsabilidade civil extracontratual do Estado, verificando-se o nexo de causalidade e um dano, se a sentença de 1.ª Instância errou no arbitramento efetuado por recurso à equidade.
•
III. Fundamentação
III. i. De facto
10. O acórdão recorrido considerou a factualidade assente na sentença proferida pela 1.ª instância, que transcreveu nos seguintes termos:
“1. Um associado do Autor foi, outros são, trabalhadores da Direção Geral do Tesouro e Finanças do Ministério das Finanças e Administração Pública, pertencendo à carreira técnica de património - cfr. documentos de fls. 391 a 438 dos autos;
2. Em 09.11.1989, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais reconheceu a especificidade das carreiras da Direção Geral do Património - cfr. documento de fls. 48 dos autos;
3. O Decreto-lei n.° 406/91, de 17 de outubro, estabeleceu, nos termos do artigo 27.° do Decreto-lei n.° 353-A/89, de 16 de outubro, a estrutura das remunerações base da carreira técnica do património da Direção Geral do Património do Estado;
4. Foi publicado o Decreto-lei n.° 404-A/98, em 18 de dezembro, diploma que procedeu à revisão do regime geral das carreiras da Administração Pública;
5. Em 22.01.1999, foi remetido, através do ofício n.º ...55, ao Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, Projeto de Decreto Regulamentar para aplicação do disposto no DL 404-A/98, de 18 de Dezembro, à carreira técnica do património - cfr. documento de fls. 192 a 219 dos autos;
6. Através do ofício ...56, de 02.03.1999, foi enviado, ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pela Direção geral do Património, projeto de Decreto-Lei, com o objetivo referido no anterior ponto do probatório - cfr. documento de fls. 211 a 233 dos autos;
7. Em 07.12.2000 foi celebrado o ―Acordo Salarial para 2001" entre o Governo e a Frente Sindical da Administração Pública, constando do mesmo, designadamente, o seguinte:
“2. Carreiras
No que se refere às carreiras e sem prejuízo de se continuar a aprofundar a análise de soluções que permitam a simplificação do sistema existente, entende-se o seguinte:
(...) 2.2 Aplicação dos DL 404/98 e 412-A/98
a) Correção de injustiças e distorções - está em fase final a elaboração das propostas de solução das eventuais situações de injustiça e distorções do atual sistema de carreiras, resultantes da aplicação do Decreto-lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, e do Decreto-Lei n.° 412-A/98, de 30 de dezembro, que serão apresentadas aos sindicatos para negociação até 31 de março de 2001;
b) Carreiras especiais e específicas - É garantida a conclusão até 30 de junho de 2001, dos processos de aplicação do DL 404-A/89, de 18 de dezembro, às carreiras do regime especial e com designações específicas, sendo garantida a aplicação retroativa nos termos consagrados naquele diploma, conforme lista já entregue aos sindicatos”;
- cfr. documento de fls. 180 dos autos,
8. Em 17.12.2001 realizou-se uma reunião entre membros do Governo e o Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, da qual resultaram, designadamente, as seguintes conclusões:
“- O atual impedimento de se proceder à reestruturação de carreiras até 2003;
- Apenas se afigura possível a aplicação do previsto no D.L. 404-A/98, de 18 de dezembro, com a redação dada pela Lei n.° 44/99, de 11 de junho em matéria de adaptação de regimes e escalas salariais, como tem vindo a suceder com situações idênticas, através do presente projeto de Decreto Regulamentar;
- A posição do Sindicato dos quadros técnicos do Estado, manifestada pelo seu representante, no sentido da necessidade de serem ouvidos, relativamente a esta matéria, pelo Governo.”" - cfr. documento n.°10 junto aos autos com a petição inicial;
9. Em 15.02.2002, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, remeteu à Diretora Geral do Património, projeto de Decreto Regulamentar que aplica o Decreto-Lei n.° 404-A/98 à carreira técnica do património da Direção Geral do Património, que aqui se dá por integralmente reproduzido, constando do mesmo, designadamente, o seguinte:
“Artigo 1. ° (Estrutura Remuneratória) ― A estrutura das remunerações base da carreira técnica do património da Direção Geral do Património, é a constante do mapa anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
Artigo 2. ° (Regras de Transição) 1 - A transição para a estrutura remuneratória prevista no número anterior faz-se para a mesma categoria e para o mesmo escalão. (...)
Artigo 3.° (Produção de efeitos) 1 - Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o presente diploma produz efeitos a partir de 1 de janeiro de 1998;
2- Das transições decorrentes deste diploma não podem resultar, em 1998, impulsos salariais superiores a 15 pontos indiciários (...)”
- cfr. documento n.°10 junto aos autos com a petição inicial;
10. O Governo adaptou diversas carreiras específicas através dos decretos regulamentares 31/99, de 20 de dezembro, 2/2000, de 10 de março, 3/2000, de 21 de março, 15/2000, de 22 de outubro, 21/2000, de 28 de dezembro, 21/2001, de 22 de dezembro, 8/2008, de 5 de março, em aplicação da revalorização de carreiras prevista no artigo 17.° do DL 404-A/98;
11. O Decreto-Lei n.° 404-A/98, de 18 de Dezembro, foi revogado pela alínea aq) do artigo 116° da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro;
12. Não foi publicado ou aprovado qualquer Decreto Regulamentar que, dando concretização ao previsto no artigo 17.° do Decreto-lei n.° 404-A/98, de 18 de dezembro, permitisse aos associados do Autor beneficiar do regime previsto neste diploma - por acordo;
13. A evolução de categorias/posicionamentos remuneratórios, desde 31 de Dezembro de 1997 até ao presente, dos associados do sindicato Autor, é a atestada pelas declarações passadas pela Direção Geral do Tesouro e Finanças - Gestão de Funcionários, juntas aos autos a fls. 391 a 437 e cujos teores se dão por reproduzidos;
14. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação de profissional de AA, constando da mesma que a funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em ../../1991 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 07.08.2009, tendo, em 01.09.2010, celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 4.ª, nível 23, a que corresponde o montante ilíquido de €1.613,42 - cfr. documento n.° 1 junto com a petição inicial e documento de fls. 411 e seguintes dos autos;
15. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de BB, constando da mesma que a funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em ../../1987 e na Categoria de ―Perita de Gestão Patrimonial de 1.ª Classe‖ em 20.11.2006, tendo, em 01.09.2010, celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 37, nível 19, a que corresponde o montante ilíquido de €1.407,45 - cfr. documento n.° 2 junto com a petição inicial e documento de fls. 391 e seguintes dos autos;
16. A Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de CC, constando da mesma que o funcionário ingressou na carreira Técnica do Património em ../../1991 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 20.11.2006, passando a auferir pelo escalão 1, índice 410, a que correspondia um montante ilíquido de €1.319,87, tendo passado à situação de aposentado em 01.11.2007 - cfr. documento n.° 3 junto com a petição inicial e documento de fls. 431 e seguintes dos autos;
17. Em 21.03.2011, a Direção Geral do Tesouro e Finanças, emitiu certidão referente à situação profissional de DD, constando da mesma que funcionária ingressou na carreira Técnica do Património em ../../1980 e na Categoria de “Subdiretor de Gestão Patrimonial” em 04.08.2003, tendo, em 01.09.2010 celebrado contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com aquela Direção Geral, após procedimento concursal comum, passando a auferir a posição 5.ª, nível 27, a que corresponde o montante ilíquido de €1.819,38 - cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial e documento de fls. 402 e seguintes dos autos.”
•
III. ii. De direito
11. O TAC de Lisboa, por sentença de 3.10.2018, julgou a acção intentada pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES DA FUNÇÃO PÚBLICA DO SUL E AÇORES, em representação dos seus associados AA, BB, CC e DD, contra o ESTADO Português, parcialmente procedente e condenou o RÉU a pagar aos representados do AUTOR, a título de indemnização por danos patrimoniais, as quantias pecuniárias que individualmente especificou no dispositivo.
12. Julgou o TAC de Lisboa estarmos perante situação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão ilícita do dever de regulamentar, decorrente do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 de 18 de dezembro, no preenchimento integral dos pressupostos legalmente exigidos.
13. Em síntese, após apresentar o pertinente quadro normativo aplicável, considerou, a propósito do pressuposto da ilicitude, que o referido art. 17.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 404-A/98, comete à Administração o dever de regulamentar, sendo que a Administração deveria ter cumprido essa obrigação, pelo menos até à revogação da norma habilitante, não o tendo feito. Donde, “no caso sub iudice, que não só existia a obrigação de regulamentar a carreira técnica do património, carreira com designação específica, como essa obrigação foi incumprida em virtude de, na vigência do Decreto-Lei n.º 404-A/98, não ter sido aprovado e publicado o decreto regulamentar previsto no n.º2 do artigo 17.º Considera-se, assim, pelo exposto, a ilicitude da conduta omissiva”.
14. Quanto ao pressuposto da culpa, referiu que nos termos constitucionais só o Governo tem competência para aprovar regulamentos administrativos sob a forma de decreto, que é justamente o tipo de regulamento administrativo previsto no n.º 2 do art. 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98. E “tendo incumprido o seu dever de providenciar para que fosse aprovado o decreto regulamentar em causa, objeto de um projeto que nunca chegou a aprovar e publicar, verifica-se, em relação ao Réu Estado, o pressuposto da culpa”.
15. De igual modo, considerou não existir qualquer causa de exclusão da ilicitude ou da culpa.
16. Em relação ao nexo de causalidade, a sentença do TAC de Lisboa assentou na premissa de que “tendo sido demonstrado que os representados do Autor tinham direito à revalorização das respetivas carreiras e categorias, por efeito direto do n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, na medida em que reuniam todas as condições de que dependia a existência desse direito, e que só por não ter sido emitido, na vigência daquele diploma, o necessário Decreto Regulamentar que estabelecesse os termos do seu exercício se tornou impossível atuá-lo, fica estabelecido o nexo de causalidade entre a omissão de regulamento e os danos invocados pelo Autor”.
17. Finalmente, quanto aos danos reclamados expendeu o seguinte raciocínio:
“a falta de elementos que permitam encontrar um “quantum” indemnizatório, com exatidão e segurança, determina que, nos termos da alínea a) do artigo 4.º e artigo 566.º, n.º 3, ambos do CC, se tenha de recorrer à equidade, por se verificar ser também impossível, em fase executiva, concretizar os danos.
Assim:
Considerando que o Estado podia ter cumprido a obrigação de regulamentar até 30/01/2008 e que é a partir desta data que devem ser considerados os prejuízos invocados (e não desde 01.01.1998);
Considerando os valores de indemnização por danos materiais, atuais e futuros, pedidos pelo Autor para cada um dos seus representados, com base nos fatores supra identificados, nomeadamente, a diferença entre os índices, a revalorização dos índices e os montantes resultantes das diferenças salariais que seriam atualmente devidas;
Considerando que a esperança média de vida, em 27 de setembro de 2017, segundo os dados do Instituto Nacional de Estatística era de 77,61 anos para os homens e de 83,33 anos para as mulheres.
Reputa-se adequado o ajustamento, para baixo, dos valores peticionados, determinando a atribuição de uma indemnização de 2/3, face ao pedido, nos seguintes montantes:
AA- € 35 982,12
BB- € 38 825,21
CC- € 25 779,80
DD- € 35.713,37
Tudo acrescido de juros de mora à taxa legal em vigor para as obrigações civis, desde a citação, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 805.º, n.ºs 2, alínea b), e 3, do Código Civil.”
18. Esta decisão foi, porém, revogada pelo acórdão do TCA Sul recorrido, proferido em 16.10.2023, no qual se entendeu o seguinte:
“Em concreto, os representados do Autor, todos Funcionários da Autoridade Tributária, pretendem ser indemnizados pelos prejuízos que dizem ter sofrido com a omissão da regulamentação que dizem ter ocorrido e que correspondem ao que auferiram, e o que consideram que deviam ter auferido não fosse essa omissão.
Está-se no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado por atos ilícitos de gestão pública, regulada já à data pela Lei 67/2007 de 31 de Dezembro.
Os pressupostos dessa responsabilidade, de verificação cumulativa, são os seguintes: ato ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade entre o ato (ilícito e culposo) e o dano.
Atos ilícitos são os atos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os atos materiais que infrinjam estas normas e princípios e ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.
A culpa consiste no nexo de imputação ético - jurídico que liga o facto ao agente, exprimindo uma ligação reprovável ou censurável, de acordo com os padrões médios de atuação exigíveis, da pessoa com o facto e deve ser apreciada em concreto, visto que respeita ao lado individual e subjetivo do facto ilícito.
O nexo de causalidade está regulado no artigo 563º do C. Civil, cujo texto é o seguinte: «a obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão». Consagra a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehman, segundo o qual, existe nexo quando os danos, apreciados segundo um juízo de prognose póstuma, sustentado em critérios de normalidade e razoabilidade ou de ordem técnica e na experiência comum, possam ser considerados consequência normal da lesão, ou seja, quando a ação ou omissão da Administração se apresente como condição do dano e se mostre adequada à produção desse dano, gerando razoáveis probabilidades de o originar.
Não resulta dos elementos de prova disponíveis que se verifique a invocada omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos aqui Representados, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa, o que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a imputada responsabilidade do Estado.”
19. Como se deixou anteriormente dito, o acórdão deste STA de 18.04.2024 que admitiu a revista assinalou a necessidade de intervenção deste Tribunal Supremo com a seguinte motivação:
“(…) a revista incide sobre a questão de saber se a não regulamentação em tempo útil pelo Governo das revalorizações remuneratórias dos trabalhadores integrados nas carreiras previstas no n.º 2 do art. 17.º do DL n.º 404-A/98 gera para o Estado a obrigação de os indemnizar.
O acórdão recorrido, ao considerar que a Administração não está vinculada a emitir o regulamento previsto no citado art.º 17º, n.º 2, apesar de os associados do A. se enquadrarem na previsão deste preceito, encontra-se em aparente contradição com a jurisprudência deste STA (cf. Acs. da Secção de 515/2010 - Proc. n.° 504/99 e do Pleno de 14/3/2013 - Proc. n.° 0810/07).
Acresce que a solução que foi por ele acolhida não beneficia de uma sustentação sólida e consistente, por se limitar a transcrever jurisprudência vária sem explicitar a sua aplicação ao caso concreto.
Assim, e considerando também que se está perante assunto de inegável relevância jurídica e que, por extravasar os limites do caso concreto, tem potencialidade de repetição, justifica-se a intervenção do Supremo para a reanálise da situação onde se adoptou uma solução jurídica que suscita legítimas dúvidas quanto ao seu acerto.”
Vejamos então.
20. A matéria em causa neste processo não é nova, tendo este STA já se pronunciado, tomando por referencial a análise do citado art. 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 de 18 de dezembro.
21. Assim, no âmbito do acórdão de 5.05.2010, no processo n.º 504/99:
“(…)
A Administração não tem discricionariedade de acção. Neste ponto, o DL nº 404-A/98 não é auto-exequível, sendo inviável a aplicação do diploma sem a disciplina normativa do regulamento para o qual remete. Por isso, uma vez verificado o pressuposto da acção (a existência de carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral) a Administração está vinculada a aprovar o necessário acto normativo secundário, sob pena de, com ofensa ao princípio da legalidade, na sua dimensão de prevalência da lei, se deixar nas mãos da Administração um poder fáctico de veto sobre a produção de efeitos da decisão legislativa. // Em suma: para o futuro, a Lei n° 12-A/2008, extinguiu a obrigação legal de regulamentar que impendia sobre a Administração e a acção improcede, sendo de manter o acórdão impugnado quanto a esta dimensão prospectiva; para o passado, a Lei n° 12-A/2008 nem extinguiu a obrigação de emitir o regulamento, nem dispensou a Administração do cumprimento desse seu dever, existindo, porém, uma situação de impossibilidade de o réu emitir o regulamento se a tal for condenado."
22. E no acórdão de 14.03.2013 (Pleno), no proc. n.º 810/07, sumariou-se:
“I- O artigo 17.º, n.º 2, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, comete à Administração o dever de regulamentar.
II- Decorridos mais de 8 anos desde a data da entrada em vigor da lei que impõe à Administração, sem prazo, o dever de desenvolver o comando legislativo, se não operarem circunstâncias que tornem inexigível a emissão do regulamento, verifica-se a existência de uma situação de ilegalidade por omissão das normas necessárias para dar exequibilidade a acto legislativo carente de regulamentação”.
23. Neste mesmo acórdão, exarou-se o seguinte discurso fundamentador, que pela sua importância para a decisão aqui a proferir se transcreve na sua parte relevante:
“(…) o que há a saber, neste ponto, é se a norma de competência (art. 17º/2 do DL nº 404-A/98) atribui à Administração um poder vinculado de agir ou se, pelo contrário, lhe confere discricionariedade de acção.
Olhemos o texto da lei:
Artigo 17º
Escalas salariais
1- As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.
2- Às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.
3- Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar.
No caso concreto de que ora nos ocupamos estão em causa, repete-se, trabalhadoras integradas em carreiras com designações específicas não contempladas no mapa anexo ao DL nº 353-A/89, sendo a situação enquadrável na previsão do nº 2 do preceito. E não divisamos nesta norma a atribuição de qualquer poder de escolha à Administração. Verificados que estejam os pressupostos – (i) carreiras com designações específicas (ii) que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral – a Administração deve actuar e, mediante decreto regulamentar aplicar a revalorização prevista no DL nº 404-A/98.
Esta é, a nosso ver, a única leitura que respeita a teleologia legal. O preceito procede à concretização normativa da vontade do legislador, revelada no preâmbulo do DL nº 404-A/98 e essa vontade reclama, seguramente, a vinculação, o dever de acção para o órgão da Administração com o poder de emitir o regulamento necessário à execução da lei. Na verdade, o legislador do DL nº 404-A/98, não visando, embora, “a criação de um novo sistema retributivo para a função pública”, pretendeu, “ainda assim introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários”. E nas suas palavras, quis, igualmente, o seguinte: “os princípios e soluções definidos no presente diploma, incluindo a produção de efeitos, serão tornados extensivos às carreiras de regime especial ou com designações especificas, cujo desenvolvimento indiciário se aproxime de forma significativa às carreiras de regime geral” (sublinhado nosso).
Deste modo, contra a tese da recorrente, concordamos com a seguinte ponderação do aresto recorrido seguindo o acórdão da Secção de 2010.05.05, recurso nº 504/99:
“(…)
A Administração não tem discricionariedade de acção. Neste ponto, o DL nº 404-A/98 não é auto-exequível, sendo inviável a aplicação do diploma sem a disciplina normativa do regulamento para o qual remete. Por isso, uma vez verificado o pressuposto da acção (a existência de carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral) a Administração está vinculada a aprovar o necessário acto normativo secundário, sob pena de, com ofensa ao princípio da legalidade, na sua dimensão de prevalência da lei, se deixar nas mãos da Administração um poder fáctico de veto sobre a produção de efeitos da decisão legislativa.”
(…)
2.2.5. Coisa diferente, porém, é a de saber se, no caso concreto, a despeito dessa vinculação, deve dar-se por verificada a existência de ilegalidade por omissão de normas, tendo em conta que a lei habilitante não fixa prazo para a emissão do decreto - regulamentar necessário para dar exequibilidade à norma do art. 17º/2 do DL nº 404-A/98.
O acórdão recorrido enfrentou o problema e resolveu-o do seguinte modo:
“2.2.4. Resta saber se, pois que o artigo 17.º, n.º 2, não fixa o quando para o cumprimento da obrigação de regulamentar, se deve considerar excedido o tempo para esse cumprimento.
Não parece difícil de aceitar que, por maiores obstáculos que houvesse na determinação do universo a ser abrangido pela regulamentação, um diploma de Dezembro de 1998, prevendo revalorização a produzir efeitos desde 1 de Janeiro desse ano, não poderia estar sem cumprimento do dever de regulamentação decorridos mais de 8 anos (até à entrada da acção), acrescendo que nem sequer estava publicado à data da Lei 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o revogou.
Aliás, outras podem ter sido as razões, que não a dificuldade, pois que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade elaborou diversos projectos de decreto regulamentar sem que se suscitassem obstáculos na determinação daquele universo.
E em Dezembro de 2001 apresentou um último projecto, que acabou por não ter seguimento, no qual também não se observa qualquer dificuldade.
Aliás, em 15 de Janeiro de 2002, foi publicado o Decreto Regulamentar n.º 2/2002 que, exactamente ao abrigo do artigo 17.º, n.º 2, do DL 404-A/98, contemplou, entre o mais, “as escalas salariais das carreiras e categorias com designações específicas do pessoal não docente dos estabelecimentos de ensino superior constantes do mapa anexo ao Decreto Regulamentar n.º 4/92” (art. 1.º), nas quais se inclui a carreira/categoria de auxiliar de educação, que tinha o mesmo desenvolvimento indiciário da carreira/categoria de auxiliar de educação do Decreto Regulamentar n.º 17/91.
Claro que houve, entretanto, diferentes alterações no plano legislativo e na forma de encarar a Administração Pública, mas não relevam para o efeito de que se tratava, a aplicação do DL 404-A/98.
Aliás, foram sucessivos os diplomas publicados em cumprimento, para outros sectores, do artigo 17.º, n.º 2, destacando-se, para o que aqui nos interessa: o sobre dito Decreto Regulamentar n.º 2/2002, por contemplar auxiliares de educação; e já em 2008, o Decreto Regulamentar n.º 8/2008, de 15.3, pelo qual procedeu o Governo ao seu cumprimento para as «situações existentes no Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações».
O que significa que mesmo para o Governo o novo planeamento da Administração Pública não interferia no cumprimento do disposto no diploma de 98.
Deve, assim, considerar-se que à data da entrada da acção se verificava ilegalidade por omissão de regulamentação”
As recorrentes discordam alegando ambas, em síntese, que quando a lei carente de regulamentação não fixa prazo para a emissão das normas necessárias para lhe dar exequibilidade e deixa ao critério da Administração a escolha do momento mais adequado para se pôr em execução o comando nela contido, não pode falar-se em omissão ilegal.
Vejamos.
No caso concreto, está adquirido, primeiro, que as associadas do Autor pertencem a uma carreira com designação específica - auxiliares de educação - que apresentam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao dos técnicos auxiliares de nível 3 do grupo de pessoal técnico profissional do regime geral, segundo, que, por via disso, estão verificados os pressupostos previstos no art. 17º/2 do DL nº 404-A/98 de 18 de Dezembro que vinculam a Administração a aplicar-lhes, mediante decreto regulamentar, a revalorização prevista no mesmo diploma legal, terceiro, que não foram e já não podem ser adoptadas as normas necessárias para dar exequibilidade ao citado acto legislativo e, quarto, que a lei não fixou prazo para emissão dessas normas.
Ora, o regulamento em causa é um regulamento devido, uma vez que a lei “impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo”. (FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, 2ª ed., II, p. 186)
E uma das ideias do acórdão recorrido é a de que, a circunstância de a lei de habilitação não fixar o prazo para editar o regulamento não altera o carácter devido do regulamento. Concordamos com este entendimento. Na verdade, quando a lei impõe um regulamento mas não fixa o prazo para o efeito, confere à Administração o poder discricionário de regulamentar mais cedo ou mais tarde. Porém, não lhe deixa a possibilidade de nunca regulamentar, pois que seria incoerente que o legislador impusesse à Administração o dever de regulamentar e, simultaneamente, lhe conferisse o poder de não regulamentar.
Fixada esta primeira ideia, o acórdão impugnado teve de resolver o problema de saber se, no caso concreto, no silêncio da lei quanto ao prazo, tinha ou não, ocorrido o incumprimento do dever de a Administração emitir o regulamento. Neste ponto, o aresto depois de ponderar que “não parece difícil de aceitar que, por maiores obstáculos que houvesse na determinação do universo a ser abrangido pela regulamentação, um diploma de Dezembro de 1998, prevendo revalorização a produzir efeitos desde 1 de Janeiro desse ano, não poderia estar sem cumprimento do dever de regulamentação decorridos mais de 8 anos (até à entrada da acção), acrescendo que nem sequer estava publicado à data da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que o revogou”, concluiu que “à data da entrada da acção se verificava ilegalidade por omissão de regulamentação”.
Deste modo, o acórdão repudiou (i) a tese das recorrentes no sentido que quando a lei da habilitação não fixa prazo para a Administração editar as devidas normas secundárias, não pode nunca, em tempo algum, falar-se de incumprimento do dever de regulamentar e (ii) a despeito de o não dizer expressamente no seu discurso rejeitou, igualmente, a tese da doutrina que defende que, apesar de o CPA ter tomado como paradigmático o procedimento para emissão de actos administrativos, “na ausência de uma regra específica quanto ao prazo para a emissão do regulamento aplicar-se-ão as regras gerais quanto aos prazos para a conclusão dos procedimentos administrativos, constantes do art. 58º CPA”, sendo, portanto, de 90 dias úteis [arts. 58º/1 e 72º/1/b) CPA], o prazo geral para a emissão de regulamentos. (André Salgado de Matos, “Princípio da Legalidade e Omissão Regulamentar”, in “Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcelo Caetano”, I,)
Posto isto, o acórdão decidiu-se pelo incumprimento, à data da propositura da acção, socorrendo-se, também sem o dizer expressamente, do critério do prazo razoável, nas circunstâncias do caso concreto.
Não vemos razão para censurar o aresto.
Primeiro, porque o regulamento é devido e o silêncio da lei, quanto ao prazo, não pode a nosso ver, ser equivalente, repete-se, à atribuição de um espaço de total discricionariedade que permita à Administração, segundo o seu critério, transformar o dever de regulamentar em mera faculdade de regulamentar.
Segundo, porque a previsão, no art. 77º/2 do CPTA, de um prazo não inferior a seis meses para que a omissão seja suprida, por ordem do tribunal, quando este verifique uma situação de ilegalidade por omissão, é sinal de que, para o nosso ordenamento jurídico vigente, há razões que justificam uma diferenciação entre o prazo para a emissão de regulamentos e os prazo de 90 dias para a conclusão dos procedimentos para emissão de actos administrativos, dissemelhança que, a nosso ver, desaconselha a aplicação extensiva ou analógica do art. 58º CPA aos regulamentos.
Terceiro, porque o critério do prazo razoável é um bom critério para o intérprete resolver o problema, dentro do espírito do sistema (art. 10º/3 do C. Civil), no respeito pelos princípios da prevalência da lei e da proporcionalidade (arts. 3º/1 e 5º/2 do CPA). Na verdade, serve o interesse público, deixando uma margem de tempo variável, e justificável caso a caso, de acordo com as respectivas circunstâncias concretas, para que a Administração dê cumprimento à exigência legal de regulamentar e, do mesmo passo, defende os interesses privados de dilações excessivas e injustificadas.
Quarto, porque no caso concreto, pelas razões expostas no acórdão recorrido, supra transcritas, não vislumbramos erro no juízo de que, estando, à data da entrada da acção, decorridos mais de 8 anos sobre a publicação da lei que impôs o regulamento, sem que tivessem operado circunstâncias que tornassem inexigível a respectiva emissão, era já excessiva a dilação e a Administração havia incorrido em incumprimento do seu dever de publicar as normas secundárias necessárias à exequibilidade do comando legislativo."
24. A doutrina que emana deste acórdão, foi seguida, posteriormente, pelo acórdão deste STA de 7.11.2019, no processo n.º 476/07.5BALSB, onde se sumariou:
“I- A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência.
II- Revogado aquele diploma, pelo artigo 116.º, alínea aq), da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de se emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstração.
III- O referido artigo 17.º, n.º 2, do DL n.º 404-A/98 cometia à Administração o dever de regulamentar.
IV- Decorridos mais de 8 anos desde a data da entrada em vigor da lei que impunha à Administração, sem prazo, o dever de desenvolver o referido comando legislativo, se não operarem circunstâncias que tornem inexigível a emissão do regulamento, verifica-se a existência de uma situação de ilegalidade por omissão das normas necessárias para dar exequibilidade a ato legislativo carente de regulamentação
(…)”.
25. E mais recentemente pelo acórdão deste STA de 9.06.2021, no processo 864/07.7BELSB. Do mesmo passo neste aresto evidenciou-se que a “obrigação de regulamentar” prevista naquele n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 consubstanciava um “poder vinculado e não discricionário” da Administração, cujo incumprimento se traduzia numa omissão ilegal. E que “a não aprovação do referido decreto regulamentar conduziu à inexistência de revalorização das carreiras dos representados pelo A. e à impossibilidade da sua transição para um novo desenvolvimento indiciário, como impunha o Decreto-Lei n.º 404-A/98, o que se traduziu na frustração por parte da Administração, por conduta omissiva, da efectivação da posição jurídica de vantagem que a lei havia concedido a estes interessados”.
26. Na situação concreta dos autos, como provado em 1. e 2. dos factos assentes, os representados do Autor são – ou foram - trabalhadores da Direção-Geral do Tesouro e Finanças do Ministério das Finanças e Administração Pública, pertencendo à carreira técnica de património, sendo que, em 9.11.1989, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais reconheceu a especificidade das carreiras da Direção-Geral do Património.
27. Por outro lado, também como vem provado, o Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, foi revogado pela alínea aq) do artigo 116º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (cfr. 11. do probatório) e não foi publicado ou aprovado qualquer Decreto Regulamentar que, dando concretização ao previsto no artigo 17.º do Decreto-lei n.º 404-A/98, de 18 de dezembro, permitisse aos associados do AUTOR beneficiar do regime previsto neste diploma (cfr. 12. do probatório).
28. Acolhendo e transpondo o entendimento deste STA que vimos de citar para o caso presente temos que, considerando que estão em causa, como se deixou já estabelecido, funcionários/trabalhadores integrados em carreiras/categorias com designações específicas não contempladas no Decreto-Lei n.º 353-A/89 e que a sua situação é enquadrável na previsão do n.º 2 do art. 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, não pode senão concluir-se que ocorreu in casu ilegalidade por omissão de regulamentação do referido preceito enquanto o mesmo vigorou.
29. Com efeito, a norma habilitante de referência – o art.17.º, n.º 2, do Decreto-lei n.º 404-A/98 – previa que “[à]s carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar .
30. Nessa medida, o legislador, no modo como gizou a intervenção regulamentar prevista pelo Decreto-Lei, reenviou expressamente para regulamento complementar a densificação do regime jurídico a aplicar ao universo definido na norma habilitante primária (desenvolvidamente sobre a classificação dos regulamentos em função do seu grau de dependência em relação à lei, v. Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, in Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 2016, 4.ª Ed., Reimpressão, p.154 e s.). Nessa medida, o regulamento apresenta-se como indispensável à exequibilidade da lei, não sendo esta imediatamente aplicável. O regulamento a aprovar, expressamente previsto, iria, portanto, desenvolver o regime que consta genericamente da lei, dando concretização aos aspetos carentes de normação jurídica, constituindo, por isso, um meio para uma efetiva aplicação de determinada disciplina normativa (a este propósito, cfr. Jorge Coutinho de Abreu, Sobre os regulamentos administrativos e o princípio da legalidade, 1987, pp. 50 a 62).
31. Por outro lado, perscrutado o Decreto-Lei n.º 404-A/98 – revogado pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro -, nele não se encontra norma que estabelecesse qualquer elemento de conexão por referência a critérios de oportunidade ou de dependência relativamente a outro quadro jurídico ainda a criar; ou seja, não existia aqui discricionariedade administrativa ou mera conveniência em regulamentar. A Administração não tinha, perante o comando legal, discricionariedade de ação.
32. O que equivale por dizer que o acórdão do TCA Sul recorrido incorreu no erro de julgamento que lhe vem imputado, ao considerar que a Administração não estava vinculada a emitir o regulamento previsto no citado art. 17.º, n.º 2; aliás, ao arrepio da Jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal sobre esta precisa matéria.
33. Assim, tendo presente a jurisprudência consolidada deste STA e aqui aplicável, o acórdão do TCA Sul erra quando afirma que “não resulta dos elementos de prova disponíveis que se verifique a invocada omissão do dever de regulamentar relativamente às carreiras dos aqui Representados, pelo que se não verifica a omissão ilícita e culposa em que fundam Tribunal Central Administrativo Sul a responsabilidade, ou seja, os requisitos facto ilícito e culpa, o que, só por si, dado que os apontados requisitos são de verificação cumulativa, afasta a imputada responsabilidade do Estado”.
34. E, consequentemente, erra quando conclui que “inverificava-se na esfera jurídica dos trabalhadores interessados um qualquer direito, mas uma mera ténue expetativa da aplicação da revalorização indiciária e de carreiras operada pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, não sendo, assim, os mesmos titulares de qualquer direito ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamentasse e justificasse a atribuição de uma qualquer indemnização, como fixada em 1ª Instância”. Como o acórdão de 7.11.2019 deste STA deixa antever, verificando-se os pressupostos quanto à existência de uma situação de incumprimento de uma imposição legal - no caso da obrigação de emitir normas regulamentares (que não foi cumprida) - e presente que, entretanto, tal norma habilitante veio a ser revogada, tal pode implicar o arbitramento judicial (na falta de acordo) de uma indemnização [fixação do direito à indemnização a que se refere o art. 45.º do CPTA, pelos prejuízos sofridos].
35. Como já se havia concluído no acórdão deste STA de 2.06.2010, no processo n.º 964/04, “os danos indemnizáveis pela omissão ilícita de emitir normas regulamentares (art. 45º, 5 do CPTA) são todos aqueles que se não teriam verificado se o regulamento tivesse sido emitido”, isto é, os prejuízos diretamente resultantes da situação de ilegalidade.
36. Na sentença de 1.ª instância foi decidido que, na falta de elementos que permitissem encontrar um quantum indemnizatório, seguro e exato, se deveria recorrer à equidade (al. a) do art. 4.º e art. 566.º, n.º 3, ambos do CC).
37. E, para tanto, foi considerada a diferença entre os índices, a revalorização dos índices e os montantes resultantes das diferenças salariais que seriam atualmente devidas e a esperança média de vida, em 27 de setembro de 2017 (segundo os dados do Instituto Nacional de Estatística era de 77,61 anos para os homens e de 83,33 anos para as mulheres). Assim se fixando os seguintes montantes indemnizatórios:
“AA- € 35 982,12
BB- € 38 825,21
CC- € 25 779,80
DD- € 35.713,37”
38. É certo que, como supra se referiu (cfr. pontos 7. e 20.), a revista foi circunscrita à seguinte questão: “saber se a não regulamentação em tempo útil pelo Governo das revalorizações remuneratórias dos trabalhadores integrados nas carreiras previstas no n.º 2 do art. 17.º do DL n.º 404-A/98 gera para o Estado a obrigação de os indemnizar”. E a essa questão já se deu resposta e implica necessariamente a revogação do acórdão recorrido.
39. Porém, o recurso de revista deve ser tendencialmente substitutivo e, portanto, conformador da situação jurídico-administrativa controvertida.
40. Ou dito de outro modo, o acórdão de admissão da revista não limita o conhecimento que irá ser posteriormente pela Secção, o qual terá, por isso, de incidir sobre todas as questões que nele são suscitadas.
41. Significa isto que cumpre apreciar se o arbitramento da indemnização efetuado em 1.ª instância é o acertado e se, previamente, foi preenchido o necessário nexo de causalidade gerador do dano.
Vejamos então.
42. Começando pela verificação do nexo de causalidade entre o facto – no caso, o comportamento omissivo ilícito - e o dano, escreveu-se na sentença do TAC de Lisboa:
“Tendo sido demonstrado que os representados do Autor tinham direito à revalorização das respetivas carreiras e categorias, por efeito direto do n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, na medida em que reuniam todas as condições de que dependia a existência desse direito, e que só por não ter sido emitido, na vigência daquele diploma, o necessário Decreto Regulamentar que estabelecesse os termos do seu exercício se tornou impossível atuá-lo, fica estabelecido o nexo de causalidade entre a omissão de regulamento e os danos invocados pelo Autor.”
43. E assim é efetivamente, uma vez que o dano reclamado tem a sua origem/causa na descrita conduta omissiva: a omissão das normas necessárias para dar exequibilidade ao ato legislativo carente de regulamentação e que impediu os associados do sindicato Autor de obter os benefícios salariais decorrentes da reestruturação de carreiras operada pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98 (prejuízos que se repercutem desde 1.01.1998).
44. Ou seja, está verificado o nexo causal entre a conduta omissiva e o dano, consistente este nos danos patrimoniais derivados do incumprimento do direito à obtenção dos benefícios salariais decorrentes da reestruturação de carreiras operada pelo citado Decreto-Lei, desde 1.01.1998 e até ao limite da sua esperança média de vida, decorrentes da omissão regulamentar ilícita - prejuízos, conforme alega o Autor, que continuarão a repercutir-se no futuro, quer em termos de vencimentos, quer na pensão de aposentação ou reforma.
45. Isto pressuposto, entendeu o TAC de Lisboa que existia uma falta de elementos que permitissem encontrar um “quantum indemnizatório, com exatidão e segurança”, pelo que, com invocação do disposto no art. 566.º, n.º 3, e 4.º, al. a), ambos do CC, e “por se verificar ser também impossível, em fase executiva, concretizar os danos”, recorreu à equidade para o seu arbitramento.
46. Nos termos do disposto no art. 566.º, n.º 3, do CPC “[s]e não puder ser averiguado o valor exato dos danos, o tribunal julgará equitativamente dentro dos limites que tiver por provados”.
47. Em matéria de responsabilidade civil por danos patrimoniais, vigora o princípio da reposição natural, consagrado no art. 562.º do CC, segundo o qual o lesante deve reconstituir a situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que provocou o dano. Esse dever abrange não só os danos emergentes, como também os lucros cessantes (art. 564.º, n.º 1, do CC), neles se compreendendo os danos futuros, desde que previsíveis (n.º 2 do mesmo preceito).
48. Pelo que, apenas não sendo possível a reconstituição natural, é que a indemnização é fixada em dinheiro, de acordo com o disposto no art. 566.º, n.º 1, do CC, a qual tem como medida a “a diferença entre a situação patrimonial do lesado, na data mais recente que puder ser atendida pelo tribunal, e a que teria nessa data se não existissem danos” (n.º 2 do mesmo artigo). E, no caso de o exato valor dos danos não poder ser averiguado, é que o tribunal fixará a indemnização recorrendo à equidade (idem, n.º 3), sempre dos limites do que for provado em juízo.
49. Como se escreveu no acórdão do STJ de 14.03.2023, proc. n.º 4452/13.0TBVLG.P1.S1, citando abundante jurisprudência sobre a matéria:
“Não havendo fórmula exata de cálculo destes danos, a solução encontrada deve ser mitigada, como já dito, com o recurso à equidade.
A fixação da indemnização em termos de equidade deve ter em conta as regras de boa prudência, de bom senso prático, de justa medida das coisas e de criteriosa ponderação das realidades da vida. Em caso de julgamento segundo a equidade, devem os tribunais de recurso limitar a sua intervenção às hipóteses em que o tribunal recorrido afronte, manifestamente, aquelas regras.”
50. Em síntese, em caso de julgamento segundo a equidade, devem os tribunais de recurso limitar a sua intervenção às hipóteses em que o tribunal recorrido afronte, manifestamente, aquelas regras (idem, i.a. o acórdão do TCA Sul de 30.03.2017, proc. n.º 07445/11). Tanto mais que estamos no âmbito de um recurso de revista, em que este Supremo Tribunal tem a sua competência circunscrita à aplicação do direito aos factos fixados.
51. O TAC de Lisboa, no arbitramento feito, considerou os valores de indemnização por danos materiais, atuais e futuros, para cada um dos representados do A., com base nos fatores que identificou, nomeadamente a diferença entre os índices, a revalorização dos índices e os montantes resultantes das diferenças salariais que seriam atualmente devidas. Isto considerando, também, que a esperança média de vida, em 27 de setembro de 2017, era de 77,61 anos para os homens e de 83,33 anos para as mulheres, segundo os dados do Instituto Nacional de Estatística.
52. Nessa ordem de razões reputou como adequado o ajustamento, para baixo, dos valores peticionados, determinando a atribuição de uma indemnização de 2/3, face ao pedido inicial, nos seguintes montantes:
AA- € 35 982,12
BB- € 38 825,21
CC- € 25 779,80
DD- € 35.713,37
53. Ora, em face do que ficou provado e do preceituado nos art.s 562.º e 566.º do CPC, contendo-se o juízo alcançado dentro de balizas objetivas, terá que sancionar-se positivamente a decisão do TAC de Lisboa.
54. Na linha do que se vem de deixar estabelecido, deve ser concedido provimento ao presente recurso de revista e, em consequência, ser revogada a decisão recorrida, mantendo-se integralmente a sentença da 1.ª Instância na ordem jurídica.
•
55. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o n.º 7 do artigo 663.º do CPC.
•
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso de revista e, em consequência, revogar o acórdão recorrido, mantendo o decidido em 1.ª instância.
Custas da responsabilidade do RECORRIDO, em ambas as instâncias de recurso.
Notifique.
Lisboa, 6 de Junho de 2024. - Pedro José Marchão Marques (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
