05509/01 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- De acordo com o disposto no artigo 69º nº 2 da LPTA, então em vigor, a propositura das Acções para Reconhecimento de Direito estava limitada aos casos em que os restantes meios contenciosos, incluindo a execução da sentença anulatória, não assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. 2- Terá, assim, que ser demonstrado não ser, no caso concreto, o recurso contencioso susceptível de assegurar essa tutela. 3- Tendo uma escriturária dactilógrafa do QEI sido reclassificada na categoria de 3º Oficial do quadro de pessoal de um Hospital e posicionada no 1º escalão, índice 180, por Declaração dos respectivos Serviços de Gestão dos Recursos Humanos publicada no DR, e não concordando com tal posicionamento, estava ao seu alcance recorrer contenciosamente desse acto, no prazo previsto na lei.

Acordam os Juizes do 1 Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul: 1. Paula ... , com os sinais dos autos, veio recorrer da sentença lavrada a fls. 97 e seguintes no TAC de Lisboa que, julgando procedentes as excepções dilatória inominada prevista no artigo 69º nº 2 da LPTA e de ilegitimidade passiva, na Acção para Reconhecimento de Direito ou Interesse Legalmente Protegido que propusera contra o Hospital de Santa Maria , absolveu o R. da instância. Em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões: 1 ° A douta decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa negou provimento à acção para reconhecimento de direitos e interesses legítimos, absolvendo o R. da instância, como fundamento no facto de a A. ter usado de um meio processual que não era adequado; 2° Pois devia ter recorrido contenciosamente do acto que integrou a A. no quadro do Hospital de Santa Maria, tendo apenas em conta o facto de a A. ser formalmente designada por escriturária-dactilógrafa; 3° Ou seja, devia ter recorrido contenciosamente da declaração publicada no D. R., n. ° ..., II Série, de ...-...-97, onde se diz ter sido a A. foi integrada no Hospital de Santa Maria ao abrigo do D. L. n. ° 14/97, de 17 de Janeiro; ' 4° E não o tendo feito, é agora ilegítimo o uso da presente acção, nomeadamente por esta assumir um carácter complementar; 5° Simplesmente, a douta decisão recorrida enferma de vícios substanciais que não podem deixar de ser mencionados; 6° Desde logo, não se pode dizer que, no caso, há prévia emanação de acto administrativo; 7° Pois, a simples declaração em D. R. não fornece os elementos necessários para que se possa chegar a essa conclusão; 8° E um mero anúncio ou comunicação, mesmo que publicitados em D. R., não podem permitir a conclusão automática de que subjacente a tais meios temos um acto administrativo verdadeiro e próprio; 9° E não havendo acto administrativo, é claro que a presente acção é apropriada e adequada à protecção dos direitos e interesses reclamados, tal como é reafirmado em jurisprudência constante, uniforme e reiterada pelos nossos Supremos Tribunais, mencionada nas presentes alegações (Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo, Tribunal Centra Administrativo); 10°Mas mesmo que se presuma a existência de acto administrativo; 11° O anúncio constante do D. R. omite elementos essenciais. Desde logo, e entre outros elementos; 12° Não se descortina qual teria sido a fundamentação do acto; 13° A data da sua prática; 14° E o seu real seu autor - teria sido o subscritor do anúncio?; 15° Ora, e partindo do raciocínio da douta decisão recorrida, se o suposto acto não foi praticado pelo órgão competente - o Conselho de Administração do Hospital de Santa Maria -, então só poderia ser praticado por outro ao abrigo de delegação de competências; 16° E esta em caso algum é invocada; 17° Logo, na hipótese de que parte a Douta Decisão recorrida, o pretenso acto administrativo só poderá ser nulo; 18° Pelo que, e como tem vindo a reconhecer a jurisprudência, a acção para reconhecimento de direitos é, nestes casos, um meio próprio e adequado; Por outro lado, 19° Mesmo supondo a existência de acto administrativo, como sucede com a sentença recorrida; 20° Deve dizer-se que tal acto é absolutamente ineficaz; 21° Pois, os actos administrativos, mesmo que tenham de ser oficialmente publicados, os interessados têm direito à sua notificação, designadamente quando afectem direitos e interesses legalmente protegidos, como é o caso da A.; 22° Dado que, e como apontam autores consagrados, o direito à notificação não fica consumido pela publicação, designadamente, como é o caso, quando estão em causa direitos fundamentais da A. (direitos da pessoa - trabalhador), submetidos ao regime constitucional especial dos direitos, liberdades e garantias, e que foram denegados, restringidos e violados pelo R. ; 23° Notificação que, no caso, é tanto mais de exigir quando é certo que para casos semelhantes - casos dos concursos públicos de pessoal quando o número de candidatos à integração na função pública não ultrapasse certo número - o meio usado é a notificação directa; 24° Razões de igualdade impõem também que, no caso, se proceda da mesma forma, sob pena de o art 2 ; n ° 3, do 1) L. n ° 14197, de 17 de Janeiro ser julgado inconstitucional por apenas se referir à publicação; 25° Ora, e não tendo havido notificação, não se preencheu uma das fases do procedimento deformação dos actos administrativos - a fase integrativa de eficácia; 26° Logo nunca pode haver produção de efeitos, muito embora tal situação possa, como é o caso da A., potenciar ou provocar prejuízos na esfera jurídica dos particulares; 27° Por isso, não se descortinam razões para que nestes casos não deva ou não possa aceitar-se a acção para reconhecimento de direitos como um meio processual idóneo e eficaz para proteger os direitos e interesses dos particulares, no caso da A.; Para além disso, 28° E mesmo que se entenda que o mencionado anúncio do D. R. satisfaz, no caso, as exigências constitucionais da notificação, isto é, que funciona como notificação, substituindo, para todos os efeitos, a notificação devida; 29° Sempre se dirá que mesmo assim, no caso dos autos, não há notificação; 30° Pois, e como já se referiu, omitem-se elementos essenciais, designadamente a identificação do concreto acto administrativo eventualmente praticado, o seu real e verdadeiro autor, e a data da respectiva prática; 31 ° Logo, não há notificação; 33° E não havendo notificação não há produção de efeitos; 34° Pelo que a conclusão só poderá ser semelhante à já referida: a acção para reconhecimento de direitos é, para estes casos, um meio idóneo de protecção jurisdicional. 35° Pois, e na sequência da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, faltando elementos essenciais à notificação, neste caso à notificação do acto administrativo supostamente subjacente ao anúncio do D. R., pressuposto de que parte a Douta Decisão recorrida; 36° O que temos é uma "não notificação 37° O que obsta a que se forme um qualquer acto eficaz na ordem jurídica; 38° E assim sendo, e na sequência da jurisprudência do Supremo tribunal Administrativo, do Tribunal Central Administrativo e do Tribunal Constitucional, a acção para reconhecimento de direitos é própria e adequada Por último, 39° A tudo isto acresce ainda o seguinte facto, e que tem a ver com razões de ordem substancial; 40° E que têm a ver com o conteúdo e a extensão da pretensão formulada; 41° Pois aquilo que se peticiona na acção que é objecto dos autos é substancialmente mais profundo e mais amplo do que aquilo que teria sido objecto do mencionado acto administrativo pressuposto pela sentença recorrida, e que poderia ser coberto pelos efeitos da sua anulação; 42° De facto, a integração da A. no Hospital de Santa Maria apenas teve em conta o facto de esta ser formalmente tratada como escriturária-dactilógrafa; 43° Enquanto que aquilo que a A. sempre reclamou foi o reconhecimento de todos os direitos e interesses, pessoais-profissionais e patrimoniais, decorrentes das funções desde sempre exercidas ao serviço do Hospital como se de um verdadeiro funcionário se tratasse (cumprindo anos a fio as instruções, as ordens dos serviços, a disciplina própria da função e da organização, os horários de trabalho, etc.), sendo que essas funções desde sempre -desde 1986- foram desempenhadas como oficial administrativo; 44° Existe, assim, uma diferença substancial na extensão dos interesses e direitos a proteger (e também no conteúdo); 45° Mesmo que se entendesse, o que não se concede, que a A. deveria ter reagido contra (o suposto) acto administrativo; 46° O meio processual usado pela A. sempre seria, pois, adequado; 47° Dado que, e para além da boa fé da A.; 48° Sendo assim vítima da sua própria boa fé e de comportamentos enganosos da Administração, no caso do ora R.; 49° Sempre seria necessário recorrer a este meio processual para dar cumprimento ao princípio da protecção jurisdicional plena e efectiva; 50° Pois que o recurso contencioso do suposto primeiro acto (bem como qualquer outro meio contencioso) nunca seria adequado e suficiente para obter o reconhecimento dos direitos, interesses e regalias desde sempre reclamadas e peticionadas pela A. 51° Ora, o princípio da protecção jurisdicional plena e efectiva de (todos) os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares não se quadra insuficiências: ou é uma protecção efectiva ou não é protecção! 52° Por isso, deve seguir-se a orientação jurisprudencial delineada pelo Tribunal Central Administrativo, firmada no Acórdão de 18 de Dezembro de 1997, do Tribunal Central Administrativo, in Antologia de Acórdãos, de Francisco Rodrigues Pardal e Abílio Madeira Bordalo, Ano d, n° 1, 1998, pág. 108, será, "no mínimo, duvidoso que a utilização dos restantes meios contenciosos (..) possa garantir [no caso à A.J uma eficaz e efectiva tutela dos direitos ou interesses que com a acção visam acautelar" (o sublinhado é nosso) ; 53°Por tudo isto, a douta decisão recorrida, para além de violar o artigo 69° da LPTA, viola também o princípio do acesso à justiça, o princípio pro actione e o princípio da protecção jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos. 54° A decisão recorrida absolveu ainda o R. da instância, embora subsidiariamente, por ilegitimidade passiva, não convidando a A. a corrigir a petição; 55° Fundamentando tal decisão no facto de ter havido, por parte da A., uma errada identificação da autoridade recorrida - a acção devia ter sido proposta contra o Conselho de Administração e não contra o Hospital de Santa Maria, representado, nos termos da respectiva lei orgânica, pelo seu Presidente do Conselho de Administração; 56° Erro esse que, segundo resulta da mesma decisão, é indesculpável; 57° Contudo, a douta decisão recorrida, para além de não fundamentar devidamente a indesculpabilidade do erro, vai ela própria contra o espírito da lei e contra o entendimento jurisprudencial e doutrinal sobre o erro indesculpável e a importância que as notificações assumem neste contexto, bem como contra o princípio da protecção jurisdicional efectiva dos direitos e interesse legalmente protegidos e contra o princípio pro actione, e ainda contra o princípio da celeridade e da economia processual; Pois que: 58° Tendo a presente acção na sua génese uma declaração publicada em D.R., da qual consta apenas que a A. terá sido integrada no quadro de pessoal do Hospital de Santa Maria; 59° Perante tal declaração qualquer destinatário normal não seria capaz de descortinar se houve ou não prática de acto prévio à mesma e, consequentemente, qual seria o verdadeiro e real titular da relação jurídico-administrativa; 60° Ora, e mesmo considerando que a referida declaração tem a pretensão de funcionar como uma notificação; 61° Terá forçosamente de concluir-se que à mesma faltam elementos essenciais para que possa funcionar como tal, e produzir os respectivos efeitos, aliás, na senda da interpretação que vem sendo defendido pela jurisprudência e doutrina nacionais dos artigos do CPA sobre esta matéria, maxime, do art. 68°; 62° Orientação esta que é especialmente exigente quando estão sobretudo em causa direitos fundamentais dos particulares, como é o caso; 63° Pelo que não pode, ao contrário do que foi decidido, admitir-se que a conduta ilegal, irregular e enganosa dos órgãos ou agentes do Hospital de Santa Maria; 64° Sirva como fundamento da decisão para sancionar a A. e recorrente, denegando-lhe o direito de corrigir um erro que cometeu porque a isso foi induzido por conduta da Administração. Por isso, a Douta Decisão recorrida viola a alínea a) do n.° 1 do artigo 40.°da LPTA; 65° Se é que verdadeiramente existe erro na identificação da autoridade recorrida que possa levar à absolvição da instância. A este propósito, os exemplares Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 28 de Outubro de 1993, in Apêndice ao Diário da República, de 15 de Outubro de 1996, de 6 de Outubro, e do Tribunal Central Administrativo, de 6-7-00, Processo n. ° 4016-00. O recorrido pugna pela confirmação do julgado, no que conta com o apoio do Exmº Procurador Geral Adjunto neste Tribunal. Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência. 2. Os Factos. Ao abrigo do disposto no artigo 713º nº 6 do CPC , remete-se para a matéria de facto assente na decisão recorrida, que não foi impugnada nem há necessidade de ser modificada. O Direito. P... iniciou funções no H. Santa Maria, como tarefeira administrativa, em 20/10/86, celebrando em 2/8/90 um contrato administrativo de provimento como escriturária – dactilógrafa, categoria com que foi integrada no QEI do Ministério da Saúde (fls. 12/13). Conforme Declaração nº 88/97, de 17/6/97, do Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos do HSM, publicada em 27/6/97, foi integrada no quadro de pessoal do dito Hospital, e reclassificada na categoria de 3º Oficial, ficando posicionada no 1º escalão, índice 180 (fls. 14). Em 4/5/98, veio propor contra o HSM a presente Acção, pedindo que lhe fosse reconhecido o direito à contagem de todo o tempo de serviço prestado desde 10/10/86, bem como a ser colocada no escalão correspondente, e ainda a receber as diferenças salariais entre as quantias percebidas e aquelas a que se arrogava. Esta Acção foi rejeitada por o Tribunal recorrido ter julgado procedentes as excepções prevista no artigo 69º nº 2 da LPTA e de ilegitimidade passiva do R., absolvendo o Réu da instância. Inconformada, a Autora veio recorrer da sentença, entendendo que é de admitir a propositura da Acção em causa. Vejamos se tem razão. Começa a recorrente por alegar que não estava ao seu alcance recorrer contenciosamente da Declaração publicada em 27/6/97, que a integrara no quadro do HSM ao abrigo do DL nº 14/97 , com a categoria de 3º Oficial, porquanto tal declaração não reveste as características de um acto administrativo, nem se sabe quem foi o seu autor ou data. Esta argumentação, porém, não colhe. O artigo 69º nº 2 da LPTA, então em vigor, limitava a propositura destas Acções para Reconhecimento de Direito aos casos em que os restantes meios contenciosos, incluindo a execução da sentença anulatória, não assegurassem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. Como foi decidido no Ac. do T. Constitucional de 10/2/99 (Proc. nº 109/98), publicado em 10/4/99, não ofende o disposto no artigo 68º nº 4 da CRP considerar que estas Acções têm uma função complementar ( e não somente residual) dos instrumentos processuais comuns postos à disposição do particular. É a chamada teoria do alcance médio, referida pelo Prof. Vieira de Andrade em “A Justiça Administrativa”, 1998. Significa isto que o particular pode lançar mão desta Acção, mas apenas desde que demonstre que, no caso concreto, o recurso contencioso não é susceptível de assegurar uma adequada e efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legítimos afectados. No caso sub judicio , a recorrente não logrou fazer tal demonstração. Como se observa do documento junto a fls. 14 dos autos, no DR, II Série, de 27/6/97 foi publicada a Declaração nº 88/97, subscrita em 17 do mesmo mês pelo Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos do Hospital de Santa Maria, reclassificando na categoria de 3º Oficial, entre outros, a recorrente Paula, escriturária dactilógrafa do QEI, e posicionando-a no 1º escalão, índice 180. Estavam, assim, contidos nessa Declaração todos os elementos constitutivos do acto administrativo, tal como vem configurado no artigo 120º do CPA . E, no caso de estar em desacordo com os termos da reclassificação e posicionamento de que foi alvo, cabia à sua destinatária dela recorrer contenciosamente no prazo legal de 2 meses (artigo 28º nº 1, alínea a), da LPTA). Entendendo, contudo (como alega) que a publicação não continha a fundamentação integral e os demais elementos de autoria do acto, ou a sua data, podia a recorrente requerer certidão que os contivesse (artigo 31º do citado diploma), contando-se o prazo para o recurso a partir da entrega dessa certidão (nº 2 do mesmo artigo). E, sendo equiparada pelo artigo 29º nº 1 da LPTA a notificação directa do acto à sua publicação, quando esta seja imposta por lei, não pode ser exigida aquela, quando foi utilizado este último meio de divulgação. Como já se disse atrás, no caso sub judicio , a recorrente não fez essa demonstração, pois não logrou provar que estava impedida de recorrer contenciosamente da Declaração que a reclassificara como 3º Oficial do HSM. Como se sumariou no Ac. deste Tribunal Central de 5/6/2003 (Proc. nº 6101/02), é indevido o uso da acção para o reconhecimento do direito ou interesse legítimo se, para a apreciação casuística da situação, o recurso contencioso, e a consequente execução do julgado, se revelam adequados a garantir a tutela jurisdicional efectiva do direito ou interesse em causa. Confirma-se aqui o entendimento expresso na sentença recorrida, segundo o qual a execução da sentença anulatória proferida em recurso contencioso permitiria à Autora obter o reconhecimento dos direitos que reinvindica, por ser o meio processual apto a consegui-lo. Podemos assim dizer que se aplica o pressuposto processual do artigo 69º nº 2 da LPTA sempre que o competente recurso contencioso e respectiva execução de sentença se apresente como via adequada para uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos que se quer fazer valer, caso em que é inadequada a propositura da Acção. Mostram-se, assim, improcedentes as conclusões 1ª a 53ª das alegações da recorrente, pelo que se confirma a procedência da excepção prevista no artigo 69º nº 2 da LPTA, e consequente improcedência do recurso interposto, sem necessidade de abordagem da outra excepção também conhecida na sentença. 4. Pelo exposto, acordam no 1º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em negar provimento ao recurso interposto por P..., confirmando-se a sentença recorrida. Custas a cargo da recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 100 € e procuradoria em metade, sem prejuízo do Apoio Judiciário já concedido. Lisboa, 28 de Outubro de 2004 ass: Mário Gonçalves Pereira ass: Fonseca da Paz ass: Magda Geraldes