01323/12 - Supremo Tribunal Administrativo

O Acórdão do TCA que tratou como pedido de licenciamento o pedido de intimação para obtenção de alvará de utilização de uma construção alterada conforme projecto previamente aprovado, justifica a intervenção do STA em revista excepcional para clarificar o quadro legal da tutela jurisdicional da pretendida autorização de modo a contribuir para uma melhor aplicação do direito.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…… e B……, LDA. , interpõem recurso nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 14-09-2012, que negou provimento ao recurso e confirmou sentença do TAF de Penafiel, na intimação contra o MUNICÍPIO DE VALONGO . para obter o Alvará da Licença de utilização para comércio a retalho do estabelecimento sito na rua ……, ……, freguesia de Ermesinde, concelho de Valongo. As recorrentes formularam um pedido de licenciamento de obras de remodelação no prédio identificado que foram aprovadas pelo despacho de 09 de Maio de 2007, tendo sido emitido o respectivo alvará. Na sequência de uma reclamação apresentada por um dos condóminos do prédio, o Município Requerido solicitou o “Estudo do Ruído Ambiental - critério de incomodidade - tendo o laboratório de ensaios apresentado relatório em 21.12.2010, onde conclui “... a actividade avaliada não cumpre o Critério de Incomodidade do Regulamento Geral do Ruído, no Período Diurno.” Por iniciativa das Recorrentes foi elaborado o relatório de 11.02.2011, de “Avaliação de Incomodidade Sonora” onde se conclui que “Na avaliação efectuada conclui-se que o estabelecimento em causa cumpre os requisitos legais aplicáveis ao ruído, impostas pelo RGR — Regulamento Geral dos Ruídos, aprovado pelo DL. 09/2007, uma vez que os acréscimos sonoros decorrentes do funcionamento (com todas as fontes sonoras associadas e assinaladas) não excedem os limites regulamentares aplicáveis”. Em 24.02.2011 as Recorrentes solicitaram ao Recorrido o alvará de utilização “uma vez que o processo já se encontra concluído”, liquidando a taxa de Apreciação do Alvará de utilização. Relativamente ao pedido de emissão do alvará de autorização utilização, o Recorrido respondeu o seguinte: «... esta Câmara Municipal se encontra a aguardar a sentença do TAFP transitada em julgado para posteriormente proceder de harmonia com a lei...» - (cf.fls.67 e 68 dos autos); Em 29 de Junho de 2011, a 1 Requerente solicitou ao Requerido a emissão do alvará de utilização, pagando a “Auto liquidação de taxas para emissão do alvará de utilização” de €786,77” As Recorrentes, em 12 de Agosto de 2011 requerem a Intimação da Câmara Municipal de Valongo, para emitir o Alvará da Licença de utilização para comércio a retalho do estabelecimento comercial. O TAF de Penafiel indeferiu o pedido, considerando que nenhum dos requisitos previstos no n. ° 5, do artigo 113.º do RJUE, estão preenchidos, pelo que as Requerentes não podiam lançar mão do presente meio processual com vista à obtenção do alvará. Porque a emissão do alvará depende do pagamento das taxas devidas pelo requerente (nº 2 do art. 74º do R.J.U.E.), considerou, só é admissível recorrer à intimação quando a Câmara Municipal não tenha efectuado a liquidação da taxa devida, nem tenha afixado nos serviços da tesouraria o número e a instituição bancária onde tem conta e o regulamento municipal onde tal taxa está prevista, de modo a permitir ao interessado proceder ao depósito do respectivo montante ou provar que o seu pagamento está abrangido por caução. Assim, não tendo o recorrente alegado e provado que a Câmara Municipal não procedeu à aludida afixação não se pode considerar demonstrado que ele não poderia ter efectuado o depósito do montante da taxa devida pela emissão do alvará, pelo que, não estando demonstrado um dos requisitos de que o art. 113º n.° 5, faz depender o recurso à intimação judicial, nunca esta poderia proceder. Interposto recurso para o TCA Norte, este confirmou a decisão do TAF. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende assim resumo, a admissibilidade do recurso de revista: A apreciação de questões jurídicas de importância fundamental no âmbito do direito administrativo, e, em especial do direito do urbanismo, como a distinção entre procedimentos aplicáveis e as consequências do silêncio administrativo, questões estas cujo esclarecimento é imperioso, sendo o recurso de revista o meio disponível e necessário para prover à boa aplicação do direito, justifica a admissão do presente recurso de revista, ao abrigo do disposto no art.° 150.° do CPTA. A decisão recorrida incorre em incorrecções jurídicas flagrantes, ignorando a distinção entre licenciamento e autorização tanto do ponto de vista dogmático, como, mais gravosamente, do ponto de vista do disposto na legislação urbanística aplicável (o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei no 555/99 , de 16 de Dezembro, adiante “RJUE”). A decisão considera o acto em falta proferido no âmbito do procedimento de licenciamento urbanístico (e não, como deveria ter ajuizado, no procedimento de autorização de utilização), retirando daquela errónea qualificação a conclusão de que não houve decisão expressa do procedimento, pelo que este não foi concluído. Mais, aquela decisão judicial não só identifica erradamente o procedimento aplicável ao caso vertente, como não infere as consequências devidas do silêncio da Administração, incorrendo numa violação de lei substantiva, apontando, in fine, para a aplicação de um meio processual (o indicado pelo artigo 112.° do RJUE), que não é o claramente idóneo nas situações em que em falta está apenas a emissão do alvará da autorização de utilização. Está em causa, assim, a apreciação de questões jurídicas de importância fundamental no âmbito do direito administrativo, e, em especial do direito do urbanismo, como a distinção entre procedimentos aplicáveis e as consequências do silêncio administrativo, questões estas cujo esclarecimento é imperioso. O Recorrido não contra-alegou. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Vejamos da aplicação ao caso dos autos . O TCA Norte confirmou a decisão do TAF, considerando, em síntese: O Recorrido após a junção dos relatórios relativos ao ruído, não emitiu qualquer pronúncia. Tendo a Recorrente auto liquidado as taxas eventualmente devidas pelo alvará em questão, é porque o recorrido não se recusou a receber as mesmas e deu cumprimento ao estabelecido nos normativos em questão (art. 113°, n°4). Assim, tem de se concluir, como na decisão recorrida, que não se mostram preenchidos os pressupostos elencados no n°5 do art.113º do RJUE, pelo que as recorrentes não podiam para o efeito pretendido - intimação para a emissão de alvará de autorização de utilização - fazer uso do meio processual regulado nesse normativo. O facto de o Recorrido não efectuar a liquidação das taxas, mas o pagamento das mesma ter sido feito por autoliquidação, não impõe solução diversa pois, o que se pretende com o n°4 do art. 113° é precisamente dar a possibilidade de liquidação das taxas, uma vez que, do pagamento destas, havendo deferimento tácito, depende a imediata utilização do imóvel. - Por outro lado, sendo certo que, a emissão do alvará não é um acto administrativo, mas mera condição de eficácia do acto de licenciamento, não é menos certo que, no caso, não está demonstrada a existência desse acto de licenciamento e, perante aos relatórios juntos, não se sabe se o prédio em questão efectivamente cumpre ou não o critério de incomodidade previsto no respectivo regulamento. Portanto, o Acórdão recorrido considerou aplicável ao pedido de autorização de utilização de imóvel o meio a que se refere o artigo 112. º do RJUE, tendente à condenação à prática do acto que se mostre devido em processos de licenciamento. Porém, os recorrentes tinham pedido intimação para a emissão de alvará de utilização através do meio previsto no artigo 113.º n.º 5 do RJUE, isto é, um meio não compreendido na al. a) do art.º 111.º daquele diploma (mas na al c) e portanto, também diferente do previsto no artigo 112.º. A desconformidade entre a forma de apreciação da pretensão seguida e a pedida pelos requerentes parece advir de divergência sobre o critério interpretativo do quadro legal aplicável ao pedido de alvará de utilização de um edifício que tenha sido construído de novo ou objecto de alterações. A lei estabelece relevantes diferenças de regime entre os procedimentos de autorização e de licenciamento que dão lugar a remédios jurisdicionais também diferentes. Embora se trate de matéria de aplicação frequente o STA não teve oportunidade de esclarecer completamente aspectos deste quadro legal como o que é trazido à discussão presente neste processo. No caso concreto sucede que foram juntos ao procedimento dois estudos sobre o ruído contendo conclusões diferentes, o que criou também dificuldades de apreciação do regime jurídico do tipo de tutela adequado à situação. Por outro lado, o facto de um tribunal superior, o TCA Norte, ter aplicado um regime tão radicalmente diferente do pedido e sustentado pelos requerentes em proficientes argumentos jurídicos mostra que existe necessidade de clarificar o assunto por intermédio da intervenção do STA conhecendo da revista e assim cumprindo a função de contribuir para uma melhor aplicação do direito, já que a questão, que é de antever se repita frequentemente, ainda se mostra envolvida em obscuridade ou dificuldades. Decisão: Em conformidade com o exposto, nos termos do art.150.º nº. 1 do CPTA e na formação a que se refere o n.º 5, acordam em conferencia em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 19 de Dezembro de 2012. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.