321/95 - Tribunal Constitucional

Procº nº 216/95. 2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA. Nos presentes autos vindos do Supremo Tribunal Administrativo e em que figuram, como recorrente, A. e, como recorrida, a Presidente da Câmara Municipal de --------, concordando-se, no essencial, com a exposição lavrada pelo relator e ora de fls. 120 a 129, que aqui se dá por integralmente reproduzida, tendo em conta o decidido no Acórdão nº 631/94, publicado na 2ª Série do Diário da República de 11 de Janeiro de 1995, decide-se negar provimento ao recurso, condenando-se a recorrente nas custas processuais, fixando a taxa de justiça em cinco unidades de conta. Lisboa, 20 de Junho de 1995 Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida Procº nº 216/95. 2ª Secção. 1. A., veio requerer ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa a suspensão de eficácia do despacho, proferido em 19 de Agosto de 1994 pela Presidente da Câmara Municipal de -----------, por intermédio do qual foi ordenada a demolição das obras que a ora recorrente levava a efeito num posto de abastecimento de combustível sito ao quilómetro -------- da Estrada Nacional nº -----------, posto de que era proprietária. Por sentença de 28 de Outubro de 1994, o Juiz do referido Tribunal indeferiu o pedido de suspensão, o que fez com base na circunstância de, no caso, não existir "um nexo de causalidade entre a execução do acto" cuja eficácia se pretendia que viesse a ser suspensa e "a verificação de prejuízos, relacionada com meras expectativas". Dessa decisão recorreu a A. para a Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, tendo, inter alia, aduzido nas «conclusões» da alegação por si apresentada: "........................................ 3ª Com a autonomização, na segunda Revi- são Constitucional de 1989, de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o 'reconhecimento' - como se dispunha no texto anterior -, mas também para a tutela de direitos ou interesses legalmente protegidos (art. 268º/5 CRP), a Constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação dos actos administrativos, consagrando um verdadeiro direito à tutela jurisdicional efectiva, pelo que: a) Abriu caminho a acções de tutela positiva dos direitos dos administrados perante a Administração; b) Reconheceu o particular como legítimo titular de uma posição subjectiva de vantagem em ordem à satisfação ou conservação de um bem jurídico, digna da atribuição dos correspondentes poderes processuais para a sua efectiva realização. 4ª A Constituição da República Portuguesa consagra o direito fundamental à suspensão da eficácia dos actos administrativos de que se haja interposto recurso ou de que se pretenda interpor recurso contencioso de anulação, sendo reconduzível ao núcleo fundamental do direito dos administrados à tutela jurisdicional efectiva, pelo que é de afastar o entendimento segundo o qual a suspensão da eficácia é uma providência de carácter excepcional. 5ª O nº 1 do art. 76º da L.P.T.A. está ferido de inconstitucionalidade, porquanto: a) Conflitua, desde logo, com o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, pois o âmbito de protecção deste estende-se ao acautelamento de to- dos os prejuízos que o particular provavelmente venha a sofrer com a execução do acto administrativo, e não somente com aqueles de difícil reparação; b) É, por outro lado, redundante, no sentido de que toda a suspensão da eficácia de um determinado acto administrativo lesa sempre o interesse público, tal como é configurado por uma Administração executiva, como é a nossa, pelo que se constitui, afinal, em cláusula de exclusão ilícita do funcionamento desse meio ju- risdicional, denegando, em consequência, o direito à tutela jurisdicional efectiva, previsto nos arts. 20º e 268º/4 e 5; c) Apela ainda a uma valoração judicial da dificuldade de reparação do prejuízo do particular e da gravidade da lesão do interesse público contrária à ideia material de Direito prosseguida pela Administração, no sentido de que recorta a actividade por esta desenvolvi- da numa feição contrária aos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, violando, pois, o preceituado no art. 266º/1 da Constituição. 6ª O art. 76º/1 da L.P.T.A. está ferido de inconstitucionalidade material, por restringir desproporcionada e desnecessariamente o direito à tutela jurisdicional efectiva, afectando o conteúdo essencial deste, em clara violação do art. 18º/2 e 3 da Constituição. ........................................" O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 17 de Janeiro de 1995, negou provimento ao recurso, por isso que entendeu que a decisão proferida no T.A.C. de Lisboa não merecia censura quando considerou "inexistirem prejuízos de difícil reparação, ou seja, pela não verificação do requisito contemplado na al) a) do nº 1 do artº 76º da L.P.T.A.", o que bastava para "conduzir ao insucesso da pretensão da recorrente, sem necessidade de apreciação da existência dos restantes requisitos a que alude aquele nº 1 do citado artº 76º", tendo ainda concluído no sentido de não enfermar de inconstitucionalidade essa disposição legal. É deste aresto que vem, pela A., interposto o presente recurso, com vista à apreciação da inconstitucionalidade da citada norma. 2. Ora, tocantemente a esta questão, e num recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade visando igualmente a apreciação do normativo acima aludido (recurso esse no qual o então recorrente formulou, na alegação que ofereceu, «conclusões» de teor absolutamente idêntico às acima transcritas), teve já este Tribunal ocasião de se debruçar. Fê-lo por intermédio do seu Acórdão nº 631/94, prolatado no Procº nº 785/93 (acórdão que se encontra publicado na 2ª Série do Diário da República de 11 de Janeiro de 1995) e que foi subscrito também pelo ora relator. Aí se concluiu, de um lado, que, nessa causa, "as instâncias situaram o julgado, tocantemente ao meio processual acessório da suspensão da eficácia de uma delibera­ção camarária, no âmbito exclusivo da alínea a) do nº 1 do artº 76º do Decreto- -Lei nº 267/85, de 16 de Julho", o que o mesmo era dizer que tais "instâncias desatenderam o pedido do recorrente, na base de que não se verificava no caso o requisito daquela alínea a) - e isso era bastante -, por não se demonstrar que da execução da deliberação resultasse provavelmente 'prejuízo de difícil reparação'". E, prosseguindo, disse-se nesse mesmo aresto que "o recorrente, e apenas na fase de recurso jurisdicional, veio questionar perante o Supremo Tribu­nal Administrativo a inconstitucionalidade daquele nº 1 do ar­tigo 76º, sem identificar as suas alíneas, 'com a interpretação que lhe foi dada na aliás douta sentença recorrida'", recorrente que, na alegação então apresentada, chamou "à colação...­o 'direito à tutela jurisdicional efectiva', para o defi­nir e preencher o seu conteúdo, e buscando conjugá-lo com o privilégio da execução prévia de que gozam os actos adminis­trativos", pelo que o que ele pretenderia era sustentar que aquela faculdade­, que "'não implica, contudo, o total desapareci­mento do privi­légio da execução prévia'", cederia "'frente ao poder judicial, ou seja'", desapareceria "'com a inter­posição do recurso contencioso'". Daí arrancou o mencionado Acórdão para que, no caso então sujeito à sua análise, aquilo que, em direitas contas, o aí recorrente vinha defender perante o julgado da primeira instância era que a suspensão da eficácia só não devia "'ser concedida em casos ex­tremos de necessidade do interesse público na imediata execução do acto'", o que equivalia "a dizer que a exigência cumulativa dos requisitos das alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 76º..'" afrontava "o direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado nos arts. 20º e 268º, nºs 4 e 5 da Constituição'". Perante estas proposições, concluiu-se no Acórdão nº 631/94 que seria o instituto da suspensão da eficácia dos actos administrativos que, todo ele, era, pretensamente, posto em crise pelo aí recorrente. Após essas considerações, e passando conhecimento da questão de constitucionalidade, escreveu-se naquele aresto, por entre o mais, do seguinte jeito: "............................................. Com efeito, tal questão não é nova neste Tribunal Constitucional e no acórdão recorrido foi bem decidida, ao demonstrar-se que o instituto da suspensão da eficácia se ade­qua ao 'justo equilíbrio entre os princípios constitucionais do direito à tutela jurisdicional efectiva de que devem gozar os administrados e o princípio da prossecução do interesse público que incumbe à Administração'. Não se questiona, na linha do acórdão deste Tribunal Constitucional nº 450/91, que o dito instituto, como meio processual acessório do contenciosos administrativo pró­prio ou por definição, o contencioso dos actos administrativos, não se pode dissociar da garantia do recurso contencioso, como via impugnatória principal. Assim, tudo está em saber se o nº 1 do artigo 76º - como sempre é invocado tout court pelo recorrente - e que contém a enunciação dos 'requisitos' cumulativos, para ser de­ferida a suspensão da eficácia, é ou não conforme à Lei Funda­mental. .............................................. .............................................. Também o acórdão nº 43/92, publicado na II Série do Diário da República, nº 45, de 23 de Fevereiro de 1993, e confirmado no Plenário, por via do acórdão nº 366/92, publicado no mesmo periódico oficial, aderindo à jurisprudência que cita do Tribunal Constitucional italiano, afirma que é 'erróneo o enten­dimento de que, competindo à lei ordinária determinar os casos de anulação de actos administrativos, fica na livre disponibilidade do legislador limitar (ou eliminar) o poder instrumental de sus­pensão dos actos impugnados'. Ora, é essa exclusão ou limitação do poder de sus­pensão que não se demonstra, exigindo-se, como exige o nº 1 do artigo 76º, a verificação cumulativa dos requisitos aí enunciados, e isto mesmo que se entenda, como se entendeu no citado acórdão nº 43/92:'Este poder de suspensão é um elemento conatural de um sistema de tutela jurisdicional, pelo que a exclu­são desse poder ou a limitação da área de exercício do mesmo a determinadas categorias de actos ou certos tipos de vícios con­trasta com o princípio da igualdade sempre que não ocorra uma jus­tificação racional da diversidade de tratamento'. A discricionaridade legislativa quanto à enunciação de tais requisitos revela-se conforme aos parâmetros constitucio­nais do acesso à justiça administrativa, não se descortinando uma restrição à garantia do recurso contencioso, pois o interessado não fica impedido, de modo injustificado, de obter protecção para os seus direitos e interesses legalmente protegidos. Como se lê no acórdão nº 303/94, publicado na II Série do Diário da República, nº 198, de 27 de Agosto de 1994, 'sempre será lícito ao legislador conformar, concretizar e modelar o dito instituto, sob pena de, na ausência dessas conformação e modelação, se poder cair num sistema em que a mera interposição de recurso contencioso desencadearia a não executoriedade do acto impugnado, com toda a corte de perigos de paralização da actividade administrativa a bel-prazer dos admi­nistrados e, o que é mais importante, sem que se dilucidassem os casuísmos aconselhadores ou desaconselhadores da suspensão, pre­sente o binómio, tantas vezes contraditório, dos interesses públi­cos e de garantia dos interesses particulares'". 3. Pois bem: o caso sub iudicio apresenta-se com uma situação totalmente semelhante à daquele de que se ocupou o falado Acórdão nº 631/94. Efectivamente, muito embora a ora recorrente tenha questionado no seu todo a norma ínsita no nº 1 do artº 76º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, o que é certo é que as decisões lavradas no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e no Supremo Tribunal Administrativo, para negarem provimento ao requerido pela recorrente - recorda-se: a suspensão da eficácia do despacho de 19 de Agosto de 1994 prolatado pela Presidente da Câmara Municipal de -------------- - unicamente se serviram da norma constante da alínea a) do nº 1 daquele artº 76º. Consequentemente, foi essa a norma utilizada - e, no que ora releva, na decisão impugnada - pelo que somente da mesma deverá curar, no presente caso, este Tribunal. E isso, muito simplesmente, porque, entre outros requisitos do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade a que se reporta a alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, um deles reside, precisamente, na aplicação, na decisão recorrida, da norma cuja incompatibilidade com a Lei Fundamental foi suscitada pelo recorrente. Ora, admitindo que, ao questionar o nº 1 do artº 76º da L.P.T.A., intentou a recorrente igualmente pôr em causa a constitucionalidade todas as normas constantes dessa disposição legal e, assim, as suas alíneas, então há-de concluir-se que a suscitação de um tal vício também abarcava a alínea a). Porém, como a decisão sob censura apenas apelou a esta última alínea, o recurso de que ora se cura unicamente deverá ter essa norma por objecto. De todo o modo, mesmo que se entendesse que deveria constituir aquele objecto todo o nº 1 do citado artº 76º, ainda assim a doutrina que se extrai do mencionado Acórdão nº 631/94 é aqui aplicável, como facilmente se constatará do seu teor. 3.1. Por outra banda, na perspectiva segundo a qual o que, verdadeiramente, a recorrente visou neste processo, foi pôr em crise o próprio instituto da suspensão da executoriedade dos actos administrativos, levado a cabo por intermédio de uma providência de carácter jurisdicional, por isso que bastaria a impugnação contenciosa daqueles actos (ou a intenção de os iumpugnar) para que a respectiva executoriedade se suspendesse (tese que, convenha-se, para ser defendida, não imporia o ataque ao artº 76º da L.P.T.A., mas sim uma qualquer possível norma de onde decorresse o privilégio concedido a tais actos), ainda assim também, para uma tal postura, são para aqui transportáveis os argumentos carreados pelo Acórdão nº 631/94. 4. Em face do exposto, entende o ora relator que, atentos os fundamentos utilizados no indicado aresto, deverá ser negado provimento ao recurso, razão pela qual é efectuada a presente exposição ex vi do nº 1 do artº 78-A da Lei nº 28/82. Cumpra-se o disposto na última parte daquele normativo. Lisboa, 12 de Maio de 1995. (Bravo Serra)