940/2025 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 940/2025 Processo n.º 758/25 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de maio de 2025, que negou provimento ao recurso de revista extraordinária por ele interposto. A. propôs ação administrativa especial contra Caixa Geral de Aposentações (doravante CGA), indicando como contrainteressado o Fundo de Pensões de Macau, pedindo a declaração de nulidade ou a anulação do ato de indeferimento de 3 de maio de 2024, pelo qual a demandada indeferiu o pedido de reconhecimento do direito a pensão de aposentação global, a atribuir pela Região Administrativa Especial de Macau em favor do demandante, com rateamento de encargos, a realizar as operações necessárias à transferência do direito de pensão do demandante sobre os descontos efetuados para Portugal, a condenação da CGA a pagar ao demandante a pagar o total das pensões que este não auferiu a partir de 26 de junho de 2004, a indemnizar o demandante por danos patrimoniais e não-patrimoniais em valor não inferior a € 55.000,00, acrescido de juros de mora e a condenação dos titulares da direção da CGA em sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso no cumprimento da sentença que seja proferida. A ação foi julgada totalmente improcedente pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e a entidade demandada absolvida do pedido. A. recorreu da sentença para ao Tribunal Central Administrativo Sul, que foi julgado por totalmente não provido. A. interpôs recurso de revista extraordinária para o Supremo Tribunal Administrativo a que, depois de admitido por acórdão de 10 de março de 2022, foi negado provimento na totalidade. 3. A. recorreu então para o Tribunal Constitucional e, pela decisão sumária n.º 437/2025 , o relator decidiu não conhecer do mérito do recurso. Os fundamentos foram os seguintes, para o que aqui importa: «(…) Ora, em primeiro lugar, de assinalar que o recorrente se antecipou e apresentou já alegações de recurso, assim fora do momento processual adequado para o efeito (artigo 78.º-A, n.º 4 e 79.º, ambos da LTC). Trata-se de uma irregularidade evidente, mas que permite enriquecer a nossa compreensão sobre o recurso interposto e a temática que, afinal, se pretende apreciada nesta sede. Compulsando o conteúdo das sobreditas alegações, claro fica que o recorrente pretende obter da sua iniciativa processual um reexame da decisão da causa em matéria de Direito. O recorrente atribui os vícios de inconstitucionalidade que sinaliza ao «ato [administrativo] impugnado» e à «decisão recorrida» que, ao não aplicarem o entendimento adotado pelo demandante sobre a Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau no que concerne à relação entre este e a Caixa Geral de Aposentações, teriam violado um vasto conjunto de normas e princípios constitucionais: «Da falta de aplicação deste regime ao Autor, resulta (…) o vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da receção automática do direito internacional convencional — art. 8.º, n.º 2 da CRP (…) do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP (…) do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP (…) do não retrocesso social — arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP (…) da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63º n.º 2 da CRP». É, portanto, na recusa da entidade administrativa em aceder à leitura do sobredito diploma propugnada pelo recorrente e em não acolher a sua pretensão que residiria o vício de inconstitucionalidade; é, também, na insistência do Supremo Tribunal Administrativo em decidir contra esse mesmo entendimento que se localiza a pretensa violação da Lei Fundamental: «A recusa da Administração Pública Portuguesa em cumprir esse compromisso, e a posição do STA de ignorar os efeitos jurídicos de tal tratado, violam flagrantemente a vinculação constitucional do Estado português aos compromissos internacionais livremente assumidos», enunciando-se a este propósito a violação dos artigos 1.º, 2.º, 8.º, 63.º, n.ºs 1, 2 e 4 e 204.º, todos da Constituição da República Portuguesa. Ficando em causa a fiscalização do ato administrativo praticado pela CGA e, bem assim, a decisão do Supremo Tribunal Administrativo, já não de uma norma de Direito ordinário, estamos perante uma abordagem ao Tribunal Constitucional que pressupõe a sua integração na jurisdição administrativa e a existência de uma relação de hierarquia estrita para com Tribunal administrativo nesse domínio, conferindo-lhe autoridade para rever as decisões por este prolatadas e para, sendo o caso, as revogar. Como vimos, não é esse o local do Tribunal Constitucional na estrutura judiciária, cuja competência se cinge ao controlo da conformidade de atos normativos (cfr. artigos 6.º e 79.º-C, ambos da LTC) e cujas decisões têm o seu efeito cingido à desaplicação da norma julgada inconstitucional pelos órgãos judiciais das jurisdições comuns (cfr. artigo 80.º, n.º 2, da LTC). O único momento em que se poderia entender que o recorrente formulou um pedido de fiscalização de uma norma é quando, em passagem, suscita a «inconstitucionalidade do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau (…) quando interpretado no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação e protecção os casos (…) que optassem por permanecer em Macau sem pedir a integração nos serviços da República Portuguesa». Sucede, porém, que o recorrente pede aqui o controlo da conformidade constitucional de uma norma constante de um instrumento de Direito internacional (o artigo 2.º e anexos da Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau de 13 de Abril de 1987, ratificada pela Resolução da Assembleia da República n.º 25/87, de 14 de dezembro), o que, como decorre do exposto, não se compreende nos poderes cognitivos deste Tribunal, já que o objeto da fiscalização colocado não denota, sequer, a relação de verticalidade para com a Constituição da República Portuguesa de que dependeria a utilidade do processo de fiscalização (v. C. LOPES DO REGO, op. cit., pp. 26-31 e Acórdão do TC n.º 498/2024). Conclui-se, em face de todo o exposto, pela existência outro vício da instância recursiva por falta de pressuposto processual típico e próprio do meio de processo em causa (inidoneidade do objecto), obstativo da apreciação de mérito do recurso e de que cabe tomar conhecimento, conduzindo à rejeição do recurso (cfr. artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 71.º, n.º 1, ambos da LTC e artigos 576.º, n.º 1 e 2, 577.º, corpo do texto e 578.º, todos do CPC, ex vi artigo 69.º da LTC). » 4. O recorrente reclamou desta decisão para a conferência (artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC) nos seguintes termos: «(…) vem da mesma RELAMAR para a CONFERÊNCIA, nos termos do nº 3 do artigo 78º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15.11, na redação que lhe foi dada, por último, pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13.09 - LTC) O que faz nos termos e fundamentos seguintes: VENERANDOS JUÍZES CONSELHEIROS DA CONFERÊNCIA DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL No requerimento de interposição do recurso, o ora Reclamante apresentou alegações de recurso, o que, conforme consta da Decisão Sumária se tratou de uma irregularidade evidente, por se encontrar fora do momento processual adequado. Contudo, tal irregularidade não podia derivar em nenhuma cominação procedimental, tanto mais que, no caso de o recurso seguir o curso normal de apreciação, sempre o Recorrente seria notificado para apresentar Alegações, que não aquelas; E não sendo o momento próprio de as apresentar, também não seria o momento próprio de as apreciar, não parecendo muito coerente fazer uso das mesmas para "enriquecer” a “compreensão sobre o recurso interposto e a temática que, afinal se pretende apreciada nesta sede”, para concluir pelo não conhecimento do mesmo. Não sendo as alegações dirigidas ao Senhor Juiz Relator, mas sim ao órgão colegial - Plenário do Tribunal Constitucional, as eventuais dúvidas sobre elementos em falta, ou elementos a mais no requerimento de interposição de recurso, deviam ter conduzido ao convite nos termos do nº 5 do art0 75º-A da LTC. 3. O Reclamante veio pedir ao Tribunal Constitucional a revisão do juízo de fiscalização de uma norma jurídica ou interpretação normativa, cuja disciplina foi determinante para a orientação final da decisão recorrida: a do ponto 3 do artigo 2.º e o artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta Luso-Chinesa dos Governos da República Portuguesa e da República Popular da China sobre a Questão de Macau, ratificada pela Resolução da Assembleia da República n.º 25/87, publicada no Diário da República em 14 de dezembro de 1987, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº 38-A/87 de 14-12, publicada no Diário da República I série de 16-05-1988. Aí de determina que "Os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais". No artigo VI do Anexo I da Declaração Conjunta, com o mesmo valor deste acordo, por força do artigo VII, esclareceu-se em que consistia essa política, aí se consagrando que: "Após o estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau, os nacionais chineses e os portugueses e outros estrangeiros que tenham previamente tenham trabalhado nos serviços públicos (incluindo os de polícia) de Macau, podem manter os seus vínculos funcionais e trabalhar com vencimentos, subsídios e benefícios não inferiores aos anteriores. Os indivíduos acima mencionados que forem aposentados depois do estabelecimento da Região Administrativa Especial de Macau terão direito, em conformidade com as regras vigentes, a pensões de aposentação e de sobrevivência em condições não menos favoráveis do que as anteriores, independentemente da sua nacionalidade e do seu local de residência". 4. A questão normativa prende-se com a garantia dada pela Declaração Conjunta dos Governos da República Portuguesa e da República Popular da China sobre a Questão de Macau, assinada em Beijing a 13 de Abril de 1987, de os funcionários e agentes dos serviços públicos de Macau aí permanecerem após a transferência de poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China, observando-se o princípio do rateamento da pensão de aposentação, já contemplado antes da passagem de Macau para a China; Daí resultando o direito do Autor de ser aposentado pela Região Administrativa Especial de Macau (RAEM) ao abrigo do art. 6o do Anexo 1 da Declaração Conjunta e art. 28º da Lei Básica da RAEM, em condições não menos favoráveis do que as anteriores. A previsão deste regime, serviu para redefinir a situação de uma universalidade de pessoas, funcionários e agentes dos serviços públicos do território, que escolheram permanecer em Macau após a transferência dos poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China. Condicionando assim, a interpretação dada ao nº 3 do Artº 7 do Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de Dezembro, que aprovou o Estatuto da Aposentação e Sobrevivência dos funcionários e agentes dos serviços públicos do território. O Recorrente veio pedir a declaração da inconstitucionalidade daquelas normas, por violação: do direito a segurança social - art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice - art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social - arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança - arts. 1.º 2.º e 63º n.º 2 da CRP — quando interpretado no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação e protecção, os casos, como o do Recorrente, que optassem por permanecer em Macau sem pedir a integração nos serviços da República Portuguesa; As normas de convenções internacionais regularmente ratificadas e aprovadas, e posteriormente publicadas oficialmente, entram na ordem jurídica portuguesa. Estas normas têm um valor supralegal, ou seja, estão numa posição hierárquica inferior à da Constituição, mas superior às leis ordinárias. Isto significa que uma lei não pode contrariar o que a convenção estabelece. E quanto à sua vigência e aplicação: as convenções internacionais têm um efeito direto na ordem interna e aplicam-se enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português. Não pode, assim, o Estado validamente editar normas que contrariem o direito internacional, enquanto se mantiver a sua vinculação às normas internacionais. 9. Por outro lado, o caso particular dos funcionários portugueses que eram funcionários do Estado antes da transferência dos poderes da Administração Portuguesa para a República Popular da China, não pode ficar de fora da possibilidade de fiscalização deste Tribunal Constitucional, a coberto da inidoneidade do objeto. A interpretação normativa deste regime cabe ao Tribunal Constitucional e a mais nenhum, cabendo-lhe verificar se os ditames e princípios da Lei Base foram respeitados e garantidos, orientando a leitura a fazer das diversas disposições aplicáveis. Termos em que, e nos melhores de direito, deve a presente Reclamação proceder e ser admitido o Recurso para o Tribunal Constitucional. Assim se fazendo JUSTIÇA! » 5. Não houve resposta à reclamação. Cumpre apreciar e decidir a reclamação. Fundamentação 6. Com interesse para o que de mais diremos, cabe sublinhar que a reclamação para a conferência necessita de ser fundamentada, impondo-se que o reclamante exponha as razões concretas por que discorda da decisão, demonstrando devidamente da existência de erro de julgamento ( v., entre outros, Acórdãos n.ºs 293/2001, 427/2014, 275/2015, 352/2015, 285/2016, 292/2016, 534/2016 (Plenário), 603/2016, 95/2017, 180/2017, 646/2017, 282/2018, 499/2018, 626/2018 e 902/2021 ). No caso dos autos, o reclamante pretende que o processado seja ignorado, ora com o argumento de que aquilo que apresentou a juízo foram, na verdade, alegações de recurso de carácter irregular por desrespeito ao momento processual (artigo 79.º, n.º 2, da LTC). Haveria que desconsiderar, pois, a delimitação de objeto que conduziu à rejeição do recurso em sede de exame preliminar, antes se impondo que fosse dirigido convite ao recorrente para apresentar nova peça processual, dando-lhe oportunidade para reformular por inteiro o ato de interposição de recurso: «(…) o ora Reclamante apresentou alegações de recurso, o que, conforme consta da Decisão Sumária se tratou de uma irregularidade evidente, por se encontrar fora do momento processual adequado. 2. Contudo, tal irregularidade não podia derivar em nenhuma cominação procedimental, tanto mais que, no caso de o recurso seguir o curso normal de apreciação, sempre o Recorrente seria notificado para apresentar Alegações, que não aquelas; E não sendo o momento próprio de as apresentar, também não seria o momento próprio de as apreciar, não parecendo muito coerente fazer uso das mesmas para "enriquecer” a “compreensão sobre o recurso interposto e a temática que, afinal se pretende apreciada nesta sede”, para concluir pelo não conhecimento do mesmo. Não sendo as alegações dirigidas ao Senhor Juiz Relator, mas sim ao órgão colegial - Plenário do Tribunal Constitucional, as eventuais dúvidas sobre elementos em falta, ou elementos a mais no requerimento de interposição de recurso, deviam ter conduzido ao convite nos termos do nº 5 do art.º 75º-A da LTC » Na presente sede, pretende o recorrente utilizar o incidente de reclamação para proceder à aludida reformulação, havendo-se agora por peticionada a fiscalização do « artigo 6.º do Anexo 1 da Declaração Conjunta [Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau] e art. 28º da Lei Básica da RAEM » e « nº 3 do Artº 7 do Decreto-Lei n.º 115/85/M, de 28 de Dezembro » quando interpretados « no sentido de excluir [em] do seu âmbito de aplicação e protecção, os casos, como o do Recorrente, que optassem por permanecer em Macau sem pedir a integração nos serviços da República Portuguesa » por violação « do direito a segurança social – art 63.º n.º 1 da CRP; do direito à totalização dos tempos de serviço para efeito das pensões de invalidez e de velhice – art. 63 n.º 4 da CRP; do princípio do não retrocesso social – arts. 2.º, 9.º al. d) e 63.º n.º 3 da CRP; do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança – arts. 1.º 2.º e 63º n.º 2 da CRP ». Ora, em primeiro lugar, o artigo 75.º-A, n.º 5, da LTC, destina-se a suprimir erros de forma do requerimento de interposição, não a conceder uma segunda oportunidade ao recorrente para indicar validamente o objeto do recurso de fiscalização. Porque o recurso interposto imputava a violação de normas e princípios constitucionais aos atos administrativos e decisões jurisdicionais prolatadas, não a qualquer ato normativo, a temática identificada na peça apresentada encontrava-se desprovida de carácter normativo, tal como fez ver a decisão reclamada (e como está até implícito à argumentação do próprio reclamante) e, por necessária deriva, a rejeição do recurso com fundamento na inidoneidade do objeto constituiu uma inevitabilidade já que não se tratava, aqui, de um vício de formulação do requerimento de interposição que pudesse ser suprido a convite, mas de um pedido absolutamente incompatível com a natureza do instrumento processual de que se socorreu o recorrente e com o elenco de atribuições e competências deste Tribunal Constitucional. Em segundo lugar, pretendendo-se desconsiderar o constante da peça por incluir uma alegação intempestivamente apresentada, como parece pretender o reclamante, conduziria a que nada existisse que pudesse ser levado em conta para efeitos de exame preliminar e controlo de pressupostos processuais (artigo 78.º-A da LTC): a interposição de recurso seria, enfim, res nullius e, porque juridicamente inexistente, teríamos que o ato se teria de haver por não praticado e a iniciativa processual por inexistente, o que só por si precludiria a apreciação de mérito do recurso pretendida nesta sede. O absurdo deste entendimento apresenta-se a si próprio, estamos em crer. Em terceiro lugar, e como é jurisprudência firme deste Tribunal Constitucional, ao recorrente não é permitido instrumentalizar a reclamação para a conferência para procurar alterar os elementos essenciais da instância, que se entendem definitivamente consolidados com o requerimento de interposição de recurso de fiscalização ( v. C. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional , Almedina, 2010, p. 207 e Acórdãos do TC n.ºs 286/2000, 146/2006. 293/2007 e 3/2009, aí citados; v. também, Acórdão do TC n.º 545/2020, 688/2022 e 302/2024 ). O exercício de reformulação de objeto realizado na reclamação, pois, é processualmente irregular e não permite ao recorrente resgatar a validade do recurso interposto. Por fim, podemos ainda assinalar que o objeto agora delineado não se encontra expurgado de vícios. O recorrente inclui no tema de fiscalização o « artigo 6.º do Anexo 1 da Declaração Conjunta » (Declaração Conjunta Luso-Chinesa sobre a Questão de Macau de 13 de Abril de 1987, ratificada pela Resolução da Assembleia da República n.º 25/87, de 14 de dezembro), o que, como assinala a decisão sumária, não se identifica com o objeto típico do recurso interposto ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, já que se trata de normativo constante de instrumento de Direito internacional e não de norma de Direito ordinário, nesses termos subordinada à Lei Fundamental ( v. C. LOPES DO REGO, op. cit., pp. 26-31 e Acórdão do TC n.º 498/2024 ). Assim sendo, e, em face de todo o exposto, improcede a reclamação apresentada. 7. Perante o decaimento verificado, o reclamante é responsável pelo pagamento de custas nos termos do artigo 84.º, n.º 4, 2.ª parte, da LTC. Ponderados os critérios patenteados no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 22 unidades de conta. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos , decide-se confirmar a decisão reclamada , mantendo a decisão de não-admissão do recurso de constitucionalidade interposto por A. . Custas pelo reclamante, que, ponderados os critérios aplicáveis, se fixa em 22 UC (artigo 84.º, n.º 4 da LTC e artigos 7.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 303/98 de 7 de outubro). Lisboa, 22 de outubro de 2025 - António José da Ascensão Ramos - Mariana Canotilho - João Carlos Loureiro