0492/18.1BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

É de admitir a revista que versa sobre questão de relevância jurídica e que gera fortes dúvidas relativamente à solução que lhe foi dada no acórdão recorrido.

1. ESPAP - Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, IP - demandada nesta acção do contencioso pré-contratual - vem, ao abrigo do artigo 150º do CPTA, pedir a «admissão de recurso de revista» do acórdão proferido pelo TCAS em 18.11.2021, o qual negou provimento à sua «apelação» da sentença de 16.12.2018, pela qual o TAC de Lisboa julgou procedente a pretensão contra si deduzida pela A…………., Ld.ª, e, nessa conformidade, declarou inválidas as normas dos artigos 9º e 10º do Programa do Concurso [PC] e do artigo 13º do Caderno de Encargos [CE], bem como declarou a invalidade do respectivo concurso - concurso limitado para o fornecimento de refeições confeccionadas [publicitado no DR pelo anúncio nº6421/2017, 2ª série, nº143, parte L, de 26.07.2017, e no JOUE pelo anúncio nº2017/S 143-294721, publicado a 16.11.2013] - e anulou as decisões de exclusão de candidaturas e qualificação, de adjudicação de lotes, bem como de todos os demais actos entretanto praticados e eventuais contratos que venham a ser celebrados.

Defende que a «revista» interposta - e que pretende ver admitida - é necessária face à «clara necessidade de uma melhor aplicação do direito», bem como à «relevância jurídica do caso».

A recorrida – A………… - defende, por sua vez, a «não admissão da revista», por entender que não estão preenchidos, no caso, os pressupostos legalmente exigidos para tal.

2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que «[d]as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

3. A sentença de 1ª instância - TAC de Lisboa - julgou procedente a pretensão da A…………, considerando, desde logo, que os artigos «9º e 10º do PC» e «13º do CE» violavam a lei, sendo juridicamente inválidos, no que foi secundada pelo acórdão do TCAS.

A ESPAP - demandada na acção e apelante no recurso - vem pedir «revista» limitada à decisão das instâncias - mormente da 2ª instância - relativa à «declaração de invalidade do artigo 13º do CE» por entender que - quanto a ela - o tribunal de apelação errou no seu julgamento de direito.

Essa cláusula 13ª, sobre a «suspensão do acordo quadro», é do seguinte teor: «1- Por motivos de interesse público a ESPAP pode suspender total ou parcialmente a execução do acordo quadro. 2- A suspensão produz os seus efeitos a contar do dia seguinte ao da notificação dos co-contratantes no acordo quadro, salvo se da referida notificação constar data posterior, e é efetuada através de carta registada com aviso de recepção. 3- A ESPAP pode, a qualquer momento, levantar a suspensão da execução do acordo quadro. 4- Os co-contratantes não podem reclamar ou exigir qualquer compensação ou indemnização com base na suspensão total ou parcial do acordo quadro. 5- A suspensão do acordo quadro não determina a suspensão ou revogação dos procedimentos já lançados ao abrigo do mesmo, nem tem qualquer impacto nos contratos em execução».

As instâncias entenderam que a causa de suspensão total ou parcial do acordo quadro, subjacente a esta cláusula 13º do CE, não tinha correspondência com os fundamentos de suspensão da execução do contrato previstos no artigo 297º, nem com o regime do artigo 298º, do CCP, sendo certo que não poderia ser postergado o «carácter taxativo» da enumeração daqueles fundamentos, e que, além disso, aquele clausulado afrontava gravemente o princípio da proporcionalidade bem como o direito à justa indemnização pelos prejuízos causados pela suspensão ou pela revogação.

A ora recorrente discorda, e defende que o artigo 297º do CCP - sobre as causas de suspensão dos contratos públicos - não impede que a administração pública possa prever, nas peças do respectivo procedimento e ao abrigo da «autonomia pública contratual» outras causas legitimadoras de suspensão dos contratos. Sublinha que esse regime do CCP, pensado e positivado enquanto regime do contrato administrativo clássico, não se aplicará, pelo menos nos mesmos termos, ao acordo quadro, que se apresenta com uma função e estruturação muito específica, já que reguladora de eventuais relações contratuais que no futuro sejam outorgadas ao seu abrigo. E defende, também, que ao arrepio do que transparece das decisões das instâncias, não se poderá aceitar que a «suspensão» do acordo quadro legitime, como consequência automática, que os eventuais operadores tenham direito ao reequilíbrio económico-financeiro, e a justa indemnização, pois não se descortina em que termos uma decisão de «suspensão do acordo quadro» possa violentar o princípio do equilíbrio económico-financeiro do contrato, ou o princípio da proporcionalidade. E conclui que o acórdão recorrido confunde - manifestamente - a figura do acordo quadro - contrato regulador de eventuais relações contratuais futuras - com a do contrato stricto sensu e que, por tudo isto, incorre em erro de julgamento de direito.

Ora, como vem sublinhando esta «Formação», a admissão da revista fundada na clara necessidade de uma melhor aplicação do direito prende-se com situações respeitantes a matérias relevantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente, ou, até, de forma contraditória, a exigir a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como essencial para dissipar as dúvidas sobre o quadro legal que regula essa concreta situação, emergindo, destarte, a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo.

No presente caso, ponderado o arrazoado jurídico das decisões das instâncias, e, bem assim, o teor das várias razões de discordância tecidas pela ora recorrente ESPAP nesta revista, e procedendo a uma «avaliação preliminar sumária» das mesmas, impõe-se concluir que estamos face a uma questão de relevância jurídica, e a necessitar de ser revista, isto porque suscitada no âmbito do complexo universo da contratação pública - com impacto não só no universo dos acordos quadro lançados pela recorrente, mas igualmente por outras entidades integrantes do Estado, como é o caso dos Serviços Partilhados do Ministérios da Saúde, IP, e as diversas Unidades Ministeriais de Compras, a que acrescem os já também inúmeros acordos quadro de âmbito municipal e intermunicipal, incluindo as Regiões Autónomas dos Açores e Madeira -, e porque o acórdão recorrido não está imune às críticas que lhe são feitas pela recorrente, o que tudo aconselha que este STA sobre elas se debruce em busca de uma, porventura, melhor solução de direito.

Assim, importa, neste caso, quebrar a regra da excepcionalidade do recurso de revista, e admitir o aqui interposto pela ESPAP.

Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em admitir o recurso de revista.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Fevereiro de 2022. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Carlos Carvalho.