666/1994 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 666/94 Proc. nº 307/91 Cons. Messias Bento Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório: 1. A. interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação do CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS CRÉDITO E PREVIDÊNCIA, de 3 de Abril de 1985 - que lhe aplicou a pena de demissão e confirmou a perda de vencimento a partir do momento em que foi suspenso preventivamente -, tendo vindo a desistir do recurso quanto à parte em que a deliberação confirmara a perda de vencimento. Da sentença do juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, de 18 de Abril de 1988 - que teve o recurso por improcedente -, interpôs ele recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 13 de Abril de 1990 anulou a mencionada deliberação. Para tanto, o Supremo Tribunal Administrativo recusou aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ao artigo 23º do Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913 - inconstitucionalidade que o recorrente havia suscitado nas respectivas alegações. 2. É deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Abril de 1990, que vêm os presentes recursos, interpostos, um, pelo Ministério Público e o outro, pela Caixa Geral de Depósitos, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, com vista à apreciação da constitucionalidade do mencionado artigo 23º do Regulamento Disciplinar de 1913. Neste Tribunal, apresentaram alegações o recorrido, o Procurador-Geral Adjunto e a Caixa Geral de Depósitos. O recorrido - depois de dizer que o delito disciplinar, que lhe fora imputado, se acha amnistiado pela alínea ii) do artigo 1º da Lei nº 23/91, de 4 de Julho, razão por que o recurso se tornou inútil - concluiu as alegações, dizendo que o artigo 23º do Regulamento Disciplinar é inconstitucional, tal como decidiu o acórdão recorrido. O Procurador-Geral Adjunto - depois de ponderar que se devia suspender a instância "para eventual aplicação, pelo tribunal recorrido, da amnistia concedida pela Lei nº 23/91, de 4 de Julho" - concluiu que "deve julgar-se inconstitucional, por ofensa do direito de não ser despedido sem justa causa garantido no artigo 53º da Constituição, a norma constante do artigo 23º do Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, na medida em que permite a aplicação da pena de demissão a infracções não especificadas no mesmo Regulamento". A Caixa Geral de Depósitos , começando por dizer que "a sede própria de discussão da eventual aplicação da Lei nº 23/91, de 4 de Julho, às infracções disciplinares praticadas pelo recorrido não é o Tribunal Constitucional", a quem cumpre julgar o recurso tendo por objecto a questão da inconstitucionalidade do artigo 23º do Regulamento Disciplinar, acrescentou que este artigo 23º não viola os artigos 18º, nº 3, 53º e 58º, nº 1, da Constituição. 3. Por despacho do relator, de 18 de Outubro de 1991 - e uma vez que o Tribunal Constitucional apenas tem competência para conhecer de questões de inconstitucionalidade - os autos foram remetidos, a título devolutivo, ao Supremo Tribunal Administrativo, tendo em vista a eventual aplicação da amnistia ao caso sub iudicio . O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 12 de Janeiro de 1993, decidiu que o recorrido não podia beneficiar da amnistia concedida pelo artigo 1º, alínea gg), da Lei nº 23/91, de 4 de Julho - e só esta alínea gg) o podia abranger no seu âmbito pessoal de aplicação, pois que só ela abarca "os trabalhadores das empresas públicas sujeitas a um estatuto especial de direito público"; a alínea ii) do mesmo artigo, essa só se aplica "aos trabalhadores das empresas públicas submetidas a um regime disciplinar de direito privado". 4. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se a norma do artigo 23º do Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913 , é (ou não) inconstitucional. Fundamentos: 5. O Regulamento Disciplinar de 1913 - que o acórdão recorrido entendeu ser aplicável ao pessoal da Caixa Geral de Depósitos, ex vi do disposto no artigo 36º, nº 2, do Decreto‑Lei nº 48.953, de 5 de Abril de 1969 (redacção do artigo 1º do Decreto-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro) e no artigo 116º, nº 2, do Regulamento da Caixa Geral de Depósitos, aprovado pelo Decreto nº 694/70, de 31 de Dezembro (redacção do artigo 2º do Decreto-Lei nº 461/77, de 7 de Novembro) - define, no artigo 5º, o que seja infracção disciplinar. No artigo 6º, enumera as penas disciplinares aplicáveis (a saber: advertência, repreensão verbal ou por escrito, repreensão publicada em ordem de serviço ou no Diário da República , multa até 15 dias de vencimento, afastamento do serviço para outro análogo, suspensão de exercício e vencimento de mais 30 até 180 dias, inactividade de 1 a 2 anos com metade do vencimento da categoria ou sem vencimento algum, regresso à categoria imediatamente inferior e demissão), e nos seus §§ 1º a 4º, os respectivos efeitos. Nos artigos 7º e 8º, enuncia, respectivamente, as circunstâncias agravantes e atenuantes. Nos artigos 10º e 13º, define a competência para a aplicação das penas disciplinares. Nos artigos 17º a 22º, aponta os factos a que são aplicáveis as diferentes penas disciplinares. E, finalmente, no artigo 23º, dispõe sobre as infracções disciplinares não especificadas . Preceitua-se nesse artigo 23º: As infracções não especificadas nos artigos antecedentes são punidas do mesmo modo e em proporção da sua gravidade ou do dano por elas causado. Este artigo 23º preceitua pois, que, a par das infracções disciplinares tipificadas nos artigos anteriores ( recte , nos artigos 17º a 22º), existem infracções disciplinares atípicas , puníveis com as mesmas penas das infracções disciplinares típicas, devendo, na escolha da medida disciplinar a aplicar em cada caso, observar-se um critério de proporcionalidade , atendendo-se, para tanto, à "gravidade" e ao "dano causado" pela infracção. É, assim, um preceito aberto , no qual cabem todos os comportamentos que violem deveres funcionais por qualquer modo não especificado nos artigos 17º a 22º. E mais: a entidade com competência para aplicar as penas disciplinares tem de escolher uma de entre o arsenal de sanções possíveis, dizendo-lhe o legislador tão-somente que, nessa escolha, deve agir com sentido de medida , ponderando a "gravidade" do comportamento e o "dano" por ele causado. A norma sub iudicio não define, pois, minimamente que seja, as infracções disciplinares que cabem no seu âmbito, nem as sanções a aplicar por cada uma delas. Será isto constitucionalmente admissível? 6. No acórdão recorrido entendeu-se que a norma em causa é inconstitucional. Ponderou-se, aí: Se, na verdade, é regra dizer-se que a infracção disciplinar é atípica, tal argumentação não deve valer com sentido absoluto, sobretudo, e no que aqui nos interessa, quanto às condutas puníveis mais gravemente, em especial puníveis com penas expulsivas. [...] Pode, deste modo, ver-se no esquema de tipicidade de infracção disciplinar, pelo menos, as mais graves, que levem a penas expulsivas, uma consequência natural do princípio de legalidade insíto no Estado de direito democrático (cf. artigo 2º da Constituição) e reafirmado expressamente no artigo 266º da Lei Fundamental para a Administração Pública, tendo como seu reflexo os princípios da necessidade e da proporcionalidade, na mesma matéria disciplinar. 7. Na doutrina, enquanto MARCELLO CAETANO se limitava a registar que "a infracção disciplinar é atípica" (cf. Manual de Direito Administrativo , volume II, 9ª edição, Coimbra, 1980, página 810), EDUARDO CORREIA ponderava que, embora no ilícito disciplinar não haja uma "tipicização integral", "todavia a tendência é aqui para a tipicização" (cf. Direito Criminal , I, Coimbra, 1968, página 36). E, mais recentemente, TEREZA PIZARRO BELEZA, depois de referir que, no Estatuto Disciplinar de 1984 (Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro), "mais do que tipos abertos , estamos perante a ausência de tipos ou, pelo menos, perante tipos 'excessivamente abertos'", acrescenta que o direito disciplinar é "um direito constituído de tal forma que a analogia definidora de infracções não é apenas admitida, mas pressuposta como elemento essencial integrador das várias previsões legais" (cf. Direito Penal , 1º volume, 2ª edição, A.A.P.D.L., 1985, páginas 73 e seguintes). Na jurisprudência, a Comissão Constitucional, expressando embora "muitas dúvidas", pronunciou-se no sentido de que a exigência da tipicidade (feita na Constituição quanto ao ilícito penal) não valia no domínio contraordenacional. Justamente a propósito de um preceito legal que "não descreve acção nenhuma, não possui elementos caracterizadores da conduta proibida" - depois de se dizer que o princípio nullum crimen sine lege não tem, em matéria contraordenacional, dignidade constitucional - escreveu-se: O que não significa, todavia, negar toda a incidência do princípio da legalidade no domínio das contra-ordenações, mas recusar apenas que as suas exigências de determinabilidade e de tipicidade se façam sentir com a mesma intensidade e premência que ganham no domínio do direito penal. (cf. Parecer nº 1/82, in Pareceres da Comissão Constitucional , volume 18º, páginas 89 e 90). Aliás, já no parecer nº 7/78 ( Pareceres da Comissão Constitucional , volume 4º, páginas 344), a mesma Comissão, a propósito do ilícito disciplinar , dissera: A insuficiente tipicização, só por si, não envolve qualquer problema de inconstitucionalidade, até porque é própria do ilícito disciplinar. Neste parecer nº 7/78, acrescentou-se, no entanto, que, estando em causa infracções disciplinares susceptíveis de serem punidas com "rescisão do contrato", embora não seja obrigatório que a lei tipifique "exaustivamente todos os comportamentos susceptíveis de se configurar como justa causa de despedimento", no entanto, não se "pode prescindir da fixação legal de um critério objectivo minimamente caracterizador de tais comportamentos". É que, de outro modo,- disse-se aí também - [...] fica inteiramente ao arbítrio do intérprete, autoridade administrativa e tribunal administrativo - e quanto a este, só se se entender que, neste caso, pode conhecer da gravidade da pena aplicada - integrar o conceito de justa causa de despedimento, o que não parece admissível. "Não parece admissível" ..., porque, num tal caso - precisou-se nesse parecer -, se está perante uma restrição da garantia constitucional da segurança no emprego, que o mesmo é dizer do direito de não ser despedido sem justa causa. Ora, dissera antes a Comissão Constitucional, no parecer nº 11/77 (cf. Pareceres cit. , 2º volume, página 4): [...] parece inadmissível que as restrições aos direitos, liberdades e garantias previstos na Constituição possam depender de um mero juízo do intérprete, mesmo quando tais restrições se encontrem expressamente consignadas no texto constitucional mas formuladas de tal forma que não permitam uma interpretação segura e inequívoca. Em tais casos [...], só a lei pode, e deve, tipificar tais restrições. Este Tribunal, por sua parte, no Acórdão nº 282/86, publicado no Diário da República , I série, de 11 de Novembro de 1986, a propósito da incidência do princípio da tipicidade no domínio disciplinar , afirmou: É tradicional afirmar que no direito disciplinar não tem aplicação o princípio da tipicidade na definição das infracções e na própria previsão das penas. Todavia, mesmo admitindo que uma tal tese seja compatível com as exigências do princípio do Estado de Direito democrático, a verdade é que ela tem de ser reexaminada quando as penas envolvidas implicarem a privação ou restrição de um direito fundamental (pressupondo que tais privações ou restrições podem ser objecto de medidas disciplinares, ponto que aqui não precisa de ser abordado). Nesse caso, as regras constitucionais que condicionam e limitam tais restrições - designadamente o princípio da proporcionalidade (artigo 18º, nº 2) - implicam que tais penas só sejam previstas para situações que justifiquem a sua gravidade . 8. A regra da tipicidade das infracções, corolário do princípio da legalidade , consagrado no nº 1 do artigo 29º da Constituição ( nullum crimen, nulla poena, sine lege) , só vale, qua tale , no domínio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito público sancionatório ( maxime , no domínio do direito disciplinar ), as exigências da tipicidade fazem-se sentir em menor grau: as infracções não têm, aí, que ser inteiramente tipificadas. Simplesmente, num Estado de Direito, nunca os cidadãos (cidadãos-funcionários incluídos) podem ficar à mercê de puros actos de poder. Por isso, quando se trate de prever penas disciplinares expulsivas - penas, cuja aplicação vai afectar o direito ao exercício de uma profissão ou de um cargo público (garantidos pelo artigo 47º, nºs 1 e 2) ou a segurança no emprego (protegida pelo artigo 53º) -, as normas legais têm que conter um mínimo de determinabilidade . Ou seja: hão-de revestir um grau de precisão tal que permita identificar o tipo de comportamentos capazes de induzir a inflicção dessa espécie de penas - o que se torna evidente, se se ponderar que, por força dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, elas só deverão aplicar-se às condutas cuja gravidade o justifique (cf. artigo 18º, nº 2, da Constituição). No Estado de Direito, as normas punitivas de direito disciplinar que prevejam penas expulsivas, atenta a gravidade destas, têm de cumprir uma função de garantia. Têm, por isso, que ser normas delimitadoras. É que, a segurança dos cidadãos (e a correspondente confiança deles na ordem jurídica) é um valor essencial no Estado de Direito, que gira em torno da dignidade da pessoa humana - pessoa que é o princípio e o fim do Poder e das instituições (cf. artigos 2º e 266º, nºs 1 e 2, da Constituição). 9. Da norma sub iudicio resulta que "todo o acto ou omissão contrário aos deveres profissionais do funcionário, e designadamente a prática de actos de manifesta hostilidade contra a República ou ofensivos da sua Constituição, a inobservância das disposições legais e das ordens a que estiver sujeito o serviço público respectivo [...]" (assim define infracção disciplinar o artigo 5º do Regulamento ), que não estiverem especificados nos artigos 17º a 22º, são puníveis com alguma das penas enumeradas no artigo 6º ( maxime , com a pena de demissão ). A escolha da pena a aplicar comete-a a norma aqui sob exame à entidade com competência disciplinar, sem lhe fornecer outro critério (designadamente, para o efeito de ela se decidir pela aplicação da pena de demissão ), que não seja o de que deve observar uma regra de proporcionalidade, ponderando a "gravidade" do comportamento e o "dano" por ele causado. Dizendo de outro modo: a norma sub iudicio - a mais que o apelo para o conceito de infracção disciplinar, fornecido pelo artigo 5º do Regulamento - não contém uma caracterização minimamente precisa dos comportamentos a que se aplica. E, com vista à escolha da sanção a aplicar (ainda que esta seja a pena de demissão ), não fornece senão o critério geral que se acabou de apontar. Assim sendo, a norma em causa não fornece à entidade com competência disciplinar um critério de decisão que lhe permita agir com segurança no momento de avaliar este ou aquele comportamento desviante. Do mesmo passo, não possibilita, em termos razoáveis, o controlo judicial das decisões assim tomadas - o que tudo significa que ela não defende os seus destinatários contra o arbítrio. Ou seja: não contendo um mínimo de delimitação, não cumpre, como devia, a função de garantia. A norma do artigo 23º do Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, viola, pois, o princípio - que se extrai das disposições conjugadas dos artigos 2º, 18º, nº 2, 29º, nº 1, 47º, nºs 1 e 2, 53º, e 266º, nºs 1 e 2, da Constituição - segundo o qual as normas de direito disciplinar que prevejam medidas expulsivas ( maxime , a pena de demissão ) têm que conter um grau de precisão tal que permita identificar o tipo de comportamentos a que elas podem aplicar-se. Decisão: Pelos fundamentos expostos: a). julga-se inconstitucional a norma do artigo 23º do Regulamento Disciplinar, aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913; b). nega-se provimento ao recurso e, em consequência, confirma-se o acórdão recorrido quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 14 de Dezembro de 1994 Messias Bento Bravo Serra Fernando Alves Correia Luís Nunes de Almeida