02462/18.0BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- No regime dos recursos jurisdicionais aplicável aos meios processuais comuns à jurisdição administrativa e tributária é aplicável o regime previsto no CPTA como legislação subsidiária, por força do disposto na alínea c) do art. 2.º do CPPT.

II- Não é pelo critério de as alegações versarem exclusivamente sobre matéria de Direito que se pode determinar, sem mais, a competência deste Supremo Tribunal, mas antes importando atender aos demais critérios legais.

III- Não constitui “decisão de mérito”, para efeitos das regras de competência aplicáveis, um despacho que reconhece a intempestividade do meio processual utilizado e absolve da instância.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

I. 1 Alegações

A………….., LDA, melhor identificada nos autos vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, exarada a fls. 268 e seguintes do SITAF, a qual julgou verificada exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual e determinou a absolvição do réu da instância.

Apresenta as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões a fls. 281 a 294 do SITAF;

I. O presente recurso pretende contestar a decisão do Tribunal a quo, por erro de julgamento em matéria de facto e de Direito, nomeadamente, porque o Tribunal a quo não considerou, erradamente que o ato administrativo impugnado na acção administrativa aqui em apreço é um ato primário.

II. O regime previsto no n.º 4 do artigo 59.º CPTA não é aplicável ao caso concreto porque estamos perante um ato primário e como tal, suscetível de ser autonomamente impugnado.

III. O Tribunal a quo fez uma errada interpretação sobre a situação jurídica aqui subjacente.

IV. A decisão de indeferimento do pedido de segunda avaliação indeferiu o pedido da segunda avaliação com o fundamento de que não se pode aplicar o procedimento previsto no nº3 do artigo 76º do Código do IMI à segunda avaliação geral realizada ao abrigo do artigo 15º-F do Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de Novembro porque o nº1 do artigo 15º D desse Decreto-Lei remete exclusivamente para os artigos 38º e seguintes do Código do IMI e que apenas estes artigos se aplicam à segunda avaliação geral;

V. Por seu lado, a decisão de indeferimento do recurso hierárquico alegou que, no âmbito da avaliação geral, o pedido de segunda avaliação apenas é legítimo nos casos em que se discute a determinação do VPT, nos termos dos artigos 38º e seguintes do Código do IMI, e apenas para efeitos de IMI;

VI. Mais alegou que o direito da Recorrente, na qualidade de alienante, em contestar o VPT, para efeitos de IRC, estava vedado ao abrigo do artigo 15º-F do Decreto-Lei nº 287/2003, de 12 de Novembro, pois esse pedido estaria circunscrito ao sujeito passivo, na qualidade de proprietário do prédio, à Câmara Municipal e ao Chefe do Serviço de Finanças;

VII. Para depois vir alegar, em contradição, que a A……….. teria o direito de contestar o VPT, para efeitos de IRC, se invocasse o artigo 64º do Código de IRC e o correspondente procedimento previsto no artigo 139º do Código do IRC;

VIII. A decisão de indeferimento do recurso hierárquico, por um lado, manteve o sentido da decisão de indeferimento do pedido de segunda avaliação, mas com fundamentação diferente, na medida em que justificou a sua decisão com base nos objetivos da avaliação geral e nos objetivos do procedimento avaliativo do IMI, mormente o resultado único (pontos 4 e 5 );

IX. E, por outro lado, alterou o sentido da decisão ao acrescentar os pontos 8 a 10 da referida de indeferimento do recurso hierárquico;

X. A decisão de indeferimento do recurso hierárquico não é um ato confirmativo, mas sim um ato administrativo primário e como tal, suscetível de impugnação no prazo de três meses contados a partir da sua notificação;

XI. O Tribunal a quo não tomou em consideração o facto de o oficio de notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico prever os meios de defesa e respetivos prazos de defesa.

XII. E fez, no caso concreto, uma interpretação e aplicação indevida do nº 4 do artigo 59º do CPTA;

XIII. Tal interpretação e aplicação da Lei não se adequa com a ratio do regime referente à impugnabilidade de atos primários;

XIV. A acção administrativa em apreço foi tempestivamente apresentada e portanto, não se verifica a exceção dilatória da intempestividade da prática de ato processual, como entendeu a quo.

XV. O presente recurso deve ser julgado procedente e revogada a sentença do Tribunal a quo e consequentemente a acção administrativa deve ser considerada tempestivamente apresentada.

I.2- Contra-alegações

Foram apresentadas contra-alegações, as quais possuem o seguinte quadro conclusivo:

1.ª A sentença recorrida, atento terem sido invocadas diversas exceções na Contestação apresentada, julgou em primeiro lugar a exceção de caducidade do direito de ação, tendo decidido que a ação administrativa apresentada em 27/09/2018 é intempestiva, por ter sido apresentada decorridos mais de três meses sobre a data da decisão do indeferimento tácito do recurso hierárquico (art. 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA), o que determina a caducidade do direito de ação e consubstancia a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e dá lugar à absolvição do réu da instância [art. 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea k), do CPTA] e mais concluindo que com a procedência da invocada exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual e com a absolvição do réu da instância fica prejudicada a apreciação e julgamento das restantes questões suscitadas pelas partes (art. 608.º, n.º 2, do CPC);

2.ª Inconformado com a sentença, o Autor recorreu, fixando como objeto do recurso a anulação da referida decisão e, consequentemente ser considerada a ação administrativa tempestivamente apresentada, sem que, contudo, lhe assista razão;

3.ª Efetivamente, contrariamente ao pugnado pelo Recorrente, bem andou a sentença recorrida ao concluir que se verifica a caducidade do direito de ação atento o disposto no artigo 59.º, n.º 4 do CPTA;

4.ª Como explicita Mário Aroso de Almeida (in Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, páginas 314 e 315), o pressuposto da solução do artigo 59.º, n.º 4, é que a possibilidade de impugnação contenciosa esteja aberta, que o ónus dessa impugnação esteja constituído e, portanto, que o correspondente prazo esteja a correr: é nessa hipótese que o preceito estabelece que a eventual opção do interessado de lançar mão de uma impugnação administrativa (facultativa, portanto), dentro do prazo estabelecido para o efeito, que tem o alcance de suspender o prazo de impugnação contenciosa que estava a correr e que retomará o seu curso, no ponto em que tinha ficado suspenso, se a impugnação utilizada vier a ser rejeitada ou indeferida ou não vier a ser decidida dentro do prazo legalmente estabelecido;

5.ª Consequentemente, sendo o recurso hierárquico na situação em análise meramente facultativo (o que o Recorrente não contesta) e atendendo a que a decisão do recurso hierárquico foi notificada em 03-08-2018 relativamente a pedido apresentado em 07-07-2014, então à data da prolação da decisão de indeferimento expressa e sua notificação ao Recorrente já há muito havia caducado a possibilidade de contenciosamente sindicar-se o ato de que se recorria hierarquicamente, pelo que, assim sendo, não se antevê como a posterior prolação de decisão naquela impugnação administrativa possa fazer renascer um prazo há muito esgotado;

6.ª Concluindo, bem andou a decisão recorrida ao considerar que se verifica a exceção de caducidade do direito de ação, devendo por isso ser mantida e o recurso julgado improcedente;

7.ª Por cautela e dever de representação, mesmo que se atendesse à distinção entre atos primários e secundários defendida pelo Recorrente, nunca lhe assiste razão na totalidade, devendo manter-se a decisão de caducidade do direito de ação na parte em que, como o próprio Recorrente reconhece, a decisão de recurso hierárquico nada inovou, mantendo o ato administrativo recorrido, pois quanto a essa parte verifica-se inimpugnabilidade do ato de primeiro grau;

8.ª Atenta a própria distinção feita pelo Recorrente nos pontos 19 e 20 das suas alegações, importa notar que o ato proferido pelo chefe do Serviço de Finanças de Valongo 2 e que indeferiu o pedido de segunda avaliação era, já por si, um ato impugnável, e, em sede de recurso hierárquico, tal decisão é mantida, pelo que, sem prejuízo de depois, nos pontos 8 a 10 daquela decisão, ser deduzido argumento adicional, na verdade, quanto à primeira das razões para indeferir o pedido de segunda avaliação, o ato ora impugnado tem natureza meramente confirmativa, ao referir que se mantém o ato recorrido com todas as consequências legais;

9.ª Por tal razão, nessa parte, e por força do artigo 53.º do CPTA, verifica-se a consequente inimpugnabilidade do ato de primeiro grau, ou seja, o fundamento pelo qual a decisão do Chefe do Serviço de Finanças de Valongo 2 recusou o pedido de segunda avaliação – a impossibilidade de tal pedido ser formulado nos termos do artigo 76.º, n.º 3 e seguintes do CIMI –, já não pode ser sindicado na ação administrativa apresentada pelo Recorrente, pois neste conspecto, o ato secundário (a decisão de recurso hierárquico) é meramente confirmativo do ato primário (a decisão do chefe do serviço de finanças de Valongo 2) (cf. nesse sentido o Conselheiro Jorge de Sousa in Código do Procedimento e Processo tributário, vol. I-Áreas, nota 14 ao artigo 66.º, pág. 607 e acórdão do STA de 21 de maio de 2008 - proc. n.º 796/07);

10.ª O que consubstancia uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento de mérito da causa, deve a mesma ser julgada procedente, absolvendo-se a Entidade Demandada da instância (artigos 278.º e 576.º, n.º 2 do CPC ex vi artigos 1.º e 89.º, n.º 1, do CPTA);

11.ª Sem possibilidade de convolação, uma vez que como bem se explicita na fundamentação da sentença recorrida, para que se remete e se dá aqui por reproduzida, há caducidade do direito de ação atento o disposto nos artigos 58.º e 59.º, n.º 4 do CPTA e artigo 66.º, n.º 5 do CPPT, o que consubstancia exceção dilatória nos termos do artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea k) do CPTA;

12.ª Concluindo, a ação administrativa interposta contra a decisão de indeferimento do recurso hierárquico, na parte em que esta decisão é meramente conformativa da anterior é inimpugnável, determinando a absolvição da Ré da instância nessa parte, devendo assim a sentença recorrida ser revogada apenas parcialmente.

13.ª Por mera cautela e dever de representação, caso venha considerar-se o recurso interposto, parcial ou totalmente procedente, quanto à verificação da exceção dilatória em apreço, tendo ficado preterido o conhecimento das demais questões deduzidas [sejam as demais exceções invocadas na Contestação (inimpugnabilidade do ato relativo ao pedido de condenação da AT na fixação do VPT em € 324.000; erro na forma do processo relativamente ao pedido de condenação da AT na fixação do VPT em € 324.000); da impossibilidade do Tribunal reconhecer o direito peticionado no artigo 47.º da p.i.), sejam as referentes ao mérito da ação], entende-se que, nos termos do artigo 149.º, n.º 3 do CPTA deve determinar-se a baixa dos autos à primeira instância para apreciação das mesmas, porquanto o Tribunal a quo não fixou matéria de facto para além da referente à primeira das exceções invocadas pela Recorrida;

14.ª Por cautela, sempre se dá aqui para os devidos efeitos por reproduzida os fundamentos de facto e de direito apresentados na Contestação da Recorrida.

I.3- Parecer do Ministério Público

Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, veio o Ministério Público emitir parecer a fls. 344 a 345 do SITAF com o seguinte conteúdo:

“1. OBJETO.

Sentença do TAF de Penafiel que absolveu a R., Ministério das Finanças, da instância, por intempestividade da ação, na AA em que se impugna a decisão da Senhora Diretora de Serviços da Direção de Serviços do IMI, de 25/06/2018, que indeferiu pedido de recurso hierárquico.

2. DA INCOMPETÊNCIA DO STA EM RAZÃO DA HIERARQUIA.

Tendo em que conta que a decisão recorrida não conheceu do mérito da causa, uma vez que absolveu o R. da instância, por intempestividade da ação, seguindo jurisprudência uniforme do STA, parece que o STA será incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso jurisdicional (Acórdãos de 2014.01.15-P.01495/12; 2014.02.12-P. 01495/12; 2014.07.09-P. 0165/14; 2014.07.09-P. 01107/12; 2014.09.10-P. 0486/14; 2014.09.10-P. 0604714; 2014.11.19-P. 0526/14; de 2015.05.27; de 2016.01.27-P. 01762/13; de 2016.01.27-P. 01079/13, de 2017.01.25-P. 0273/16; de 2017.02.01-P. 01131/16; de 2017.02.01-P. 0168/14; de 2017.02.08-P. 045/16, de 2017.05.17-P. 0410/17, todos disponíveis no sítio da Internet ww.dgsi.pt).

De facto, como se refere no sumário do acórdão do STA de 2014.11.19-P. 0526/14:

“I- No regime dos recursos jurisdicionais aplicável aos meios processuais comuns à jurisdição administrativa e fiscal é aplicável o regime previsto no CPTA como legislação subsidiária, por força do disposto na alínea c) do art. 2.º do CPPT.

II- O recurso per saltum previsto no art. 151.º do CPTA só é admitido desde que se encontrem preenchidos os requisitos seguintes; (i) o fundamento do recurso consista apenas na violação de lei substantiva ou processual; (ii) o valor da causa, fixado segundo os critérios estabelecidos nos arts. 32.º e segs., seja superior a três milhões de euros ou seja indetermináveis (n.º 1 do art. 151.º); (iii) incida sobre decisão de mérito; (iv) o processo não verse sobre questões de funcionalismo público ou se segurança social (n.º 2 do art. 151.º).

III- A tal não obsta o disposto nos artigos 26.º e 38.º do ETAF, pois, sendo certo que a repartição de competências entre o Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos, em regra, se efetua nos termos daqueles preceitos, nada obsta a que outros preceitos, contidos em diploma legal com igual posição hierárquica, regulem de modo que conduza a resultado diverso (como sucede, v. g., no art. 151.º do CPTA).”

O DL 214-G/2015, de 02/10, em vigor a 01/12/2015, procedeu a alterações ao CPTA, nomeadamente ao artigo 151.º, baixando o requisito do valor da causa de € 3.000.000,00 para € 500.000,00, sendo aplicável, apenas, aos processos iniciados após a sua entrada em vigor, e, portanto, à presente ação.

Portanto, no presente recurso não se verifica um dos requisitos de admissão do recurso per saltum, previsto no artigo 151.º do CPTA, a saber, que a decisão recorrida incida sobre o mérito da causa.

Termos em que o STA deve ser julgado incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, ordenando-se a baixa dos autos ao TCAN nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 151.º/4 do CPTA.”

I.4- Por despacho do relator, a folhas 347 do SITAF, foram as partes notificadas do teor do Parecer do Ministério Público, sobre o mesmo apenas se pronunciando a Recorrida, aderindo ao respectivo teor.

I.5- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- De facto

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto a fls. 268 a 271 do SITAF:

A) Em 07/07/2014 a autora apresentou o recurso hierárquico da decisão de indeferimento do pedido de segunda avaliação (confissão da autora no artigo 7 da petição inicial).

B) O recurso hierárquico foi remetido à Direção de Serviços do IMI onde foi recebido em 22/08/2014 (fls. 17 verso a 21).

C) Em 03/08/2018, a autora foi notificada da decisão de indeferimento do pedido do recurso hierárquico apresentado em 07/07/2014 (confissão da autora no artigo 8 da petição inicial).

D) A autora apresentou a petição inicial da ação administrativa em 27/09/2018 (fls. 3).

II.2- De Direito

I. Veio a ora Recorrente interpor recurso para este Supremo Tribunal, da decisão do TAF de Penafiel que julgou improcedente o pedido de revisão de ato tributário e de condenação à prática de ato devido de admissão por ela formulado.

II. Enquanto o Tribunal a quo ancorou a sua decisão na “procedência da exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual” – com a absolvição do réu da instância – assim entendendo “prejudicada a apreciação e julgamento das restantes questões suscitadas pelas partes (art. 608.º, n.º 2, do CPC)”, já o ora Recorrente sustenta, em síntese e ao contrário do ali decidido, que “X. A decisão de indeferimento do recurso hierárquico não é um ato confirmativo, mas sim um ato administrativo primário e como tal, suscetível de impugnação no prazo de três meses contados a partir da sua notificação;

XI. O Tribunal a quo não tomou em consideração o facto de o oficio de notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico prever os meios de defesa e respetivos prazos de defesa.

XII. E fez, no caso concreto, uma interpretação e aplicação indevida do nº 4 do artigo 59º do CPTA;”.

III. Foi atribuído ao processo o valor de € 829.770,00.

IV. Por despacho de 23 de Janeiro de 2020, foi lavrado pelo TCA Norte – Tribunal ao qual o Recurso se encontrava dirigido – o seguinte entendimento: “Resulta do disposto nos artigos 26.º, alínea b), e 38.º, alínea a), ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que a Secção do Contencioso Tributário do S.T.A. conhece em segundo grau de jurisdição dos recursos de decisões dos tribunais tributários com exclusivo fundamento em matéria de direito e a Secção do Contencioso Tributário do T.C.A. conhece em segundo grau de jurisdição dos recursos de decisões dos tribunais tributários que não tenham como exclusivo fundamento matéria de direito.

Compulsadas as alegações de recurso e respetivas conclusões, bem como as contra alegações, afigura-se que o recurso versa exclusivamente matéria de direito.

Nestes termos, suscita-se a exceção de incompetência deste Tribunal, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso, dado que tal competência cabe à Secção de Contencioso Tributário do STA.

Nesta conformidade, considerada a questão prévia aludida, ouçam-se as partes acerca da mesma pelo prazo de 10 (dez) dias.

Notifique-se.”

V. Cumpre, portanto, conhecer a questão prévia suscitada pelo MP quanto à competência deste STA em razão da hierarquia tendo em conta o disposto no artigo 151.º do CPTA aplicado por força do disposto na alínea c) do artigo 2.ºdo CPPT, segundo o qual o recurso per saltum para o STA não tem lugar quando o fundamento do recurso incida sobre decisão de mérito.

VI. Neste sentido e como resulta dos autos, a decisão recorrida não é uma decisão de mérito, porquanto o tribunal a quo se absteve expressamente de conhecer do pedido por entender que a ação administrativa, apresentada pela ora recorrente em 27/09/2018, era intempestiva, por ter sido apresentada decorridos mais de três meses sobre a data da decisão do indeferimento tácito do recurso hierárquico o que veio determinar a caducidade do direito de acção.

Tal leitura conduziu à verificação de uma excepção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, que obstou a que o tribunal recorrido viesse a conhecer do mérito da causa, dando lugar à absolvição do réu da instância.

VII. Ora, constitui jurisprudência sólida deste Supremo Tribunal que aos recursos de decisões que versem sobre os meios processuais comuns à jurisdição administrativa e tributária é aplicável o regime previsto no CPTA como legislação subsidiária, por força do disposto na alínea c) do artigo 2.º do CPPT. Assim, como ainda muito recentemente este Supremo Tribunal teve oportunidade de esclarecer, no acórdão de 9 de Junho de 2021, lavrado no Processo n.º 2302/16: “II - O recurso per saltum previsto no art. 151.º do CPTA só é admitido desde que se encontrem preenchidos os requisitos seguintes: (i) o fundamento do recurso consista apenas na violação de lei substantiva ou processual; (ii) o valor da causa, fixado segundo os critérios estabelecidos nos artigos 32.º e seguintes, seja superior a 500,000 (euro) ou seja indeterminável (n.º 1 do artigo 151.º); (iii) incida sobre decisão de mérito; (iv) o processo não verse sobre questões de funcionalismo público ou de segurança social (n.º 2 do artigo 151.º).

…

IV- A tal não obsta o disposto nos artigos 26.º e 38.º do ETAF, pois, sendo certo que a repartição de competências entre o Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos, em regra, se efectua nos termos daqueles preceitos, nada obsta a que outros preceitos, contidos em diploma legal com igual posição hierárquica, regulem de modo que conduza a resultado diverso (como sucede, v.g., no artigo 151.º do CPTA, quando aplicável no contencioso tributário por remissão do n.º 2 do artigo 279.º do CPPT).” (sublinhados nossos) – vd. ainda em idêntico sentido, Acórdãos de 19 de Novembro de 2014, lavrado no Processo n.º 526/14, e de 1 de Fevereiro de 2017, lavrado no Processo n.º 1131/16, todos disponíveis em www.dgsi.pt.

Pelo exposto logo se denota - atento designadamente o teor do despacho de 23 de Janeiro de 2020, a fls. 323 do SITAF - que não é pelo critério de as alegações versarem exclusivamente sobre matéria de Direito que se pode determinar, sem mais, a competência deste Supremo Tribunal, antes importando atender aos demais critérios legais.

VIII. Assim sendo, e tendo em conta o regime consagrado no CPTA para os meios processuais comuns, é nosso entendimento que a presente acção, pese embora preenchendo os demais requisitos legalmente exigidos para o efeito, não preenche um dos requisitos de admissão do recurso per saltum para este Supremo Tribunal, uma vez que a decisão sob recurso in casu - que reconhece a intempestividade do meio processual utilizado e absolve da instância - não incide sobre o mérito da causa.

III. CONCLUSÕES

I- No regime dos recursos jurisdicionais aplicável aos meios processuais comuns à jurisdição administrativa e tributária é aplicável o regime previsto no CPTA como legislação subsidiária, por força do disposto na alínea c) do art. 2.º do CPPT.

II- Não é pelo critério de as alegações versarem exclusivamente sobre matéria de Direito que se pode determinar, sem mais, a competência deste Supremo Tribunal, mas antes importando atender aos demais critérios legais.

III- Não constitui “decisão de mérito”, para efeitos das regras de competência aplicáveis, um despacho que reconhece a intempestividade do meio processual utilizado e absolve da instância.

IV. DECISÃO

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em considerar a incompetência absoluta do tribunal, em razão da hierarquia, sendo competente para tanto a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte.

Custas pela Recorrente, sem taxa de justiça.

Lisboa, 7 de Abril de 2022. – Gustavo André Simões Lopes Courinha (relator) – Anabela Ferreira Alves e Russo – José Gomes Correia.