05756/09 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O processo de condenação ao acto devido é uma reapreciação pelos Tribunais da conduta administrativa.

II- Não se pode através dessa acção condenatória pretender-se que os Tribunais se substituam à Administração na decisão primária que apenas a esta compete.

III- Nos termos estabelecidos no artigo 67º, n.º1, alínea a), do CPTA, é pressuposto do pedido condenatório a apresentação de um «requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir».

IV- Aquela exigência do artigo 67º do CPTA visa que antes de se iniciar qualquer processo em Tribunal a Administração tenha uma pronúncia prévia, decidindo o assunto (por acção ou omissão).

V- O Tribunal não pode conhecer para além ou de forma diferente daquilo que vem pedido (cf. artigo 264º, 268º, 273º e 661º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).

VI- Se o A. apresenta uma pretensão impugnatória, não pode o Tribunal alterar oficiosamente tal causa de pedir e pedido, passando a apreciar do eventual reconhecimento do direito da associada do A. e Recorrente, a integrar os quadros da Administração, desde certa data.

VII- Se no seguimento de um processo negocial que visa a regularização da situação jurídico-profissional das associadas do Sindicato A., a Administração envia ao Sindicato um ofício em que refere o historial do vínculo jurídico-laboral das indicadas trabalhadoras, os regimes jurídicos que lhe são ou foram aplicáveis e indica que não «parece aceitável» a proposta do Sindicato, de conferir ao abrigo da lei aplicável a qualidade de funcionário público àquelas representadas, porque as mesmas não foram contratadas com concurso prévio, este oficio é um acto opinativo.

VII- Nessa qualificação há que atender-se ao teor do acto e às circunstâncias que rodearam a sua prolação.

VIII- Um acto opinativo é inimpugnável porque nele não se define de forma inovatória, unilateral e autoritária, uma dada situação.

Recorrente: Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local

Recorrido: Junta de Freguesia de ……………

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAC de Lisboa que julgou verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto cuja anulação vinha requerida e absolveu o R. da instância.

Em alegações são formuladas pelo Recorrente, as seguintes conclusões: «

A. O A. pese embora douto, discorda do veredicto do Tribunal “a quo”, particularmente em matéria dos fundamentos de direito invocados, onde é julgada procedente a excepção da

«(…)»

O Recorrido nas contra alegações não formulou conclusões.

O DMMP apresentou a pronúncia de fls.228 e 229, no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

Em aplicação do artigo 713º, n.º 6, do CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1ª instância.

O Direito

Alega o Recorrente, nas várias conclusões do recurso, que a decisão recorrida errou porque a decisão da Junta de Freguesia de ………….. (JFSE), de 26.06.2006, é um acto administrativo, comporta uma decisão definitiva e executória, relativa à não integração da representada do Recorrente no quadro de pessoal da JFSE, e não é um acto opinativo, pois tal acto vem assinado pelo órgão máximo da Administração, o Presidente da Junta e produziu efeitos na esfera jurídica da sua representada, que dessa forma não foi integrada nos quadros da JFSE na carreira técnica profissional principal terapeuta.

Diga-se, desde já, que a decisão recorrida é para confirmar.

Igualmente, indique-se, que o A. e Recorrente apresentou a PI da presente acção requerendo a anulação da decisão da JFSE, de 26.06.2006, que juntou cópia a fls. 24 a 26 (e cujo teor foi dado por provado no facto F) da decisão recorrida). A final da PI, o A. e Recorrente pediu a anulação de tal acto, a condenação «nos termos da alínea a) do n.º 2 do art. 47º do CPTA, à prática do acto devido (…) pela integração da nossa associada nos quadros da JFSE na carreira de Técnico Profissional Principal Terapeuta» e a «aprovação de deliberação do executivo no sentido de integrar a nossa associada no quadro de pessoal da JFSE, na carreira de técnica profissional principal procedendo às devidas progressões/mudanças de escalão da associada do A. nos termos da alínea b) do n.º 2 do art. 47º do CPTA».

O A. e Recorrente constrói a sua causa de pedir em volta das ilegalidades do acto da JFSE de 26.06.2006, mas também invoca que a situação de ilegalidade «remonta ao ano de 1979». Aduz o A. na PI, a existência de um ofício de 13.11.2001, no qual a JFSE se pronúncia acerca do assunto e de um parecer daquela entidade de 18.01.2006.

Apresentada a contestação e arguida a excepção de inimpugnabilidade do acto da JFSE, de 26.06.2006, em resposta, o A. e Recorrente apresenta o requerimento de fls. 133 a 138, em que confirma a sua intenção de apresentar uma simples acção impugnatória, dirigida contra o acto da JFSE de 26.06.2006.

Essa intenção ou estratégia processual é mantida nas alegações deste recurso.

Ou seja, através da presente acção, claramente, não quis o A. e Recorrente apresentar uma acção de simples apreciação, ou uma acção de reconhecimento de um direito, nomeadamente do direito ao supra indicado ingresso no quadro da JFSE. Diferentemente, quis o A. e Recorrente, deliberadamente, apresentar uma acção impugnatória.

Talvez esta estratégia processual se deva às pretensões do A., de ver a situação da sua associada regularizada desde 1979, a data em que diz remontar a ilegalidade da situação, o que se tornaria inviável se adoptada uma acção com um pedido de integração apenas para futuro, ou se se considerasse existir já um anterior acto administrativo inimpugnável.

Nota-se, ainda, que conforme facto provado em D), em 18.01.2006, a JFSE já havia remetido ao STAL uma resposta que é reafirmada através do ofício de 26.06.2006, ora em apreço (cf. facto F). Ou seja, face aos factos provados, resulta ainda, que em 18.01.2006, já havia uma pronúncia da JFSE acerca da situação das representadas do STAL e da possível «regularização» da situação.

Mais se diga, que face aos factos alegados pelo A., não deriva dos autos que tenha sido apresentado junto da JFSE um «requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir», nos termos estabelecidos no artigo 67º, n.º1, alínea a), do CPTA, a fim de se abrir a possibilidade de aqui ser peticionada a condenação à prática de acto devido, designadamente à prática de um acto que haja sido concretamente requerido no âmbito do procedimento administrativo, ao órgão competente para a tomada dessa decisão.

Aquela exigência do artigo 67º do CPTA visa que antes de se iniciar qualquer processo em Tribunal a Administração tenha uma pronúncia prévia, decidindo o assunto (por acção ou omissão). O processo de condenação ao acto devido é, portanto, uma reapreciação pelos Tribunais da conduta administrativa. Mas não se pode através dessa acção condenatória pretender-se que os Tribunais se substituam à Administração na decisão primária que apenas a esta compete.

Portanto, quando o Recorrente alega que a situação da sua associada «há cerca de 28 anos que se discute em abstracto», está a assumir que durante todo esse tempo não foi apresentado junto da Administração um concreto requerimento a solicitar que a JFSE integrasse desde 1979, a dita associada, nos seus quadros, «na carreira de Técnico Profissional Principal Terapeuta», «procedendo às devidas progressões/mudanças de escalão», como ora se diz pretender. Não tendo sido requerida tal pretensão, também não há-de a mesma ter sido indeferida. Logo, não se abriu lugar aos pressupostos indicados naquele artigo 67º do CPTA.

Seja como for, o A. e Recorrente é livre de conceber a sua PI, de adoptar a estratégia processual que lhe pareça mais adequada e de requerer, nos termos em que o fez, nomeadamente, de apresentar uma PI com um pedido e uma causa de pedir baseada numa impugnação do acto da JFSE, de 26.06.2006. Porém, essa liberdade tem como reverso não poder o Tribunal conhecer para além ou de forma diferente daquilo que vem pedido (cf. artigo 264º, 268º, 273º e 661º do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA).

Assim, se o A. e Recorrente apresentam uma pretensão impugnatória, não pode o Tribunal alterar oficiosamente tal causa de pedir e pedidos, passando a apreciar do eventual reconhecimento do direito da associada do A. e Recorrente, a integrar os quadros da JFSE desde 1979, ou desde outra data.

Em suma, face à causa de pedir e aos pedidos formulados na PI, à posição adoptada pelo A. e Recorrente no requerimento de resposta às excepções e neste recurso, e à matéria de facto trazida aos autos, não resta ao Tribunal, senão, apreciar do pedido impugnatório e designadamente da legalidade do acto da JFSE, de 26.06.2006, tal como resulta do facto F. Mas para tanto, haverá, primeiramente, que aferir da natureza de tal acto como verdadeiro acto administrativo, ou antes, como um mero acto opinativo, que nessa medida é aqui inimpugnável.

A decisão sindicada é fundamentada da seguinte forma, na parte em que releva: «o CPTA veio estabelecer, no corpo do n° 1 do art. 51°, o critério da eficácia externa enquanto requisito de impugnabilidade dos actos administrativos, i.é., da susceptibilidade de os efeitos do acto se projectarem na esfera jurídica de qualquer pessoa jurídica, pública ou privada'.

Da matéria dos autos resulta que o conteúdo do ofício mencionado na alínea F) dos factos assentes, cuja anulação constitui o pedido formulado nos presentes autos a título principal, foi remetido ao Autor no âmbito de um processo de negociação entre a Junta de Freguesia Demandada e o Sindicato Autor com vista à regularização da situação profissional de duas associadas do Autor, iniciado em 2001 (cfr. alínea A) dos factos assentes e teor do ofício reproduzido na alínea E) dos factos). Resulta, aliás, da troca de ofícios entre Autor e Entidade Demandada que foi sendo discutida a solução legal a aplicar à situação das referidas funcionárias, tendo as entidades em litígio chegado a remeter uma à outra pareceres jurídicos sobre a matéria (cfr. alíneas D) e E) dos factos assentes).

Não obstante, pese embora tenha estado sempre subjacente à conduta do Autor e da própria Entidade Demandada uma pretensão respeitante à regularização da situação profissional das associadas do Autor, não resulta da matéria dos autos, designadamente, do ofício remetido pelo Autor à Entidade Demandada que veio a dar origem ao conteúdo do ofício da alínea F) dos factos assentes, a formulação de uma concreta pretensão susceptível de originar a prática de um acto administrativo, por parte da Demandada, a respeito a situação das suas associadas. Na verdade, o que nos mostra a matéria provada e alegada é que ambas as entidades envolvidas discutiram a questão e o enquadramento jurídico a dar à mesma, discutindo uma possível solução com vista à regularização daquelas situações profissionais. Não foi dirigida uma concreta pretensão, concretamente fundamentada em normas de direito público e concretamente formulada (designadamente ao nível dos efeitos concretamente pretendidos, ao nível da carreira na qual se pretendia a integração e dos efeitos respectivos), de forma a colocar a Administração perante a prática de um verdadeiro acto decisório que visasse produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta de cada uma das associadas do Autor.

Discutiu-se, em abstracto, a melhor solução para resolver o problema concreto de cada uma daquelas associadas; não se formularam pretensões concretas nem o conteúdo do ofício da alínea F) dos factos integra um acto decisório a respeito daquelas situações. Na verdade, a esfera jurídica das associadas que o Autor representa não sofreu quaisquer alterações face à posição assumida no referido ofício da alínea F), na medida em que o mesmo não encerra qualquer decisão a respeito da referida situação profissional.

(…)

Concluindo, em face do que vimos expondo, que o conteúdo do ofício da alínea F) dos factos assentes mais não configura que o entendimento da Demandada a respeito das normas jurídicas aplicáveis à situação profissional das associadas do Autor, não contendo qualquer conteúdo decisório ou inovador que se projecte nas esferas jurídicas das mesmas, deve proceder a excepção suscitada pela Entidade Demandada, na contestação, no sentido da natureza opinativa do acto e sua consequente inimpugnabilidade.

A inimpugnabilidade dos actos constitui uma excepção dilatória insuprível cuja verificação obsta ao prosseguimento do processo (art. 89°/1 /c) do CPTA. ».

Esta fundamentação e sentido decisório estão correctos, pelo que hão-de se manter.

Conforme decorre dos factos provados, o STAL encetou com a JFSE um processo negocial com vista a regularizar a situação de duas das suas associadas, que haviam iniciado e mantido funções naquela Junta de freguesia de forma ilegal. No seguimento dessa negociação, a JFSE enviou ao STAL o oficio de 26.06.2006, que conforme decorre do seu teor, é um mero acto opinativo, é a indicação do historial do vínculo jurídico-laboral das associadas do A., a indicação dos regimes jurídicos que lhe são ou foram aplicáveis e de que não «parece aceitável» à JFSE a proposta do STAL, de conferir ao abrigo da lei aplicável a qualidade de funcionário público àquelas representadas, porque as mesmas não foram contratadas com concurso prévio.

Interpretado o indicado acto em função dos seus termos e das circunstâncias que o rodearam, será o mesmo opinativo.

Com o acto sindicado, a JFSE não pretendeu tomar uma decisão na situação concreta da associada do A. e Recorrente. Igualmente, aquele ofício não lesa directamente os direitos da associada, que mantém a sua situação, tal como se apresentava antes da emissão do ofício. À JFSE não «parece aceitável» a proposta do STAL, de entender a situação da sua associada como equivalente à de um «funcionário público», e para chegar a essa opinião, discorreu acerca da situação jurídico-fáctica que a envolvia. Nada mais. Através do teor do ofício, a JFSE não diz que a associada da A. não tem direito a uma qualquer pretensão, concretamente identificada, que haja sido formulada por ela ou pelo STAL e que houvesse sido agora indeferida. Não declara a JFSE uma nova definição da situação, de forma unilateral e autoritária. Da prolação do indicado oficio, nada resulta de novo para a associada do A., que apenas vê mantida a discussão acerca da sua situação jurídica.

Dispositivo

Pelo exposto, acordam em:

- em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida;

- sem custas, por isenção do Recorrente, que no entanto fica responsável pelos encargos a que deu origem o processo, em ambas as instâncias, por a sua pretensão ter ficado totalmente vencida (cf. artigo 4º, n.º1, alínea f) e n.º 6 do RCJ).

Lisboa, 11 de Abril de 2013.

(Sofia David)

(Carlos Araújo)

(Teresa de Sousa)