2200/09.9BELRS - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O artigo 3º do RCE consagra uma presunção de que a titularidade do direito de construção é daquele em nome de quem seja emitida a licença de construção, sendo tal presunção ilidível.

II- Tendo, entre o momento em que foi requerida a licença de construção e o momento em que foi emitido o alvará de construção, sido transmitido o direito de propriedade do lote em causa e deixado a Recorrente de ser, por via dessa transmissão, titular do direito de construção, a mesma não é sujeito passivo da CE, ainda que o alvará tenha sido emitido em seu nome, dado ter sido ilidida a presunção prevista no artigo 3º do RCE.

Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Subsecção Comum da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul

I- RELATÓRIO

A L… CONSTRUÇÕES, S.A. (doravante Recorrente) veio recorrer da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa a 20.09.2021, que julgou improcedente, por não provada, a impugnação judicial por si intentada, contra a “decisão sobre a reclamação graciosa da liquidação de contribuição especial no montante de €59.259,27, incluindo juros compensatórios de €6.831,42, emitida pelo Serviço de Finanças de Lisboa 11, relativa ao prédio urbano designado por Lote n.° …, sito na Rua G… e inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 3…, da Freguesia do Lumiar”.

Nas alegações de recurso apresentadas, a Recorrente formulou, a final, as seguintes conclusões:

“A. Discute-se nos presentes autos a legalidade da liquidação de contribuição especial no valor de € 59.259,27, incluindo juros compensatórios de € 6.831,42, relativa ao prédio urbano designado por Lote 47, melhor identificado nos autos, emitida nos termos do disposto no Decreto-Lei n.° 43/98, de 3.03, que aprovou o Regulamento da Contribuição Especial (RCE).

B. O presente recurso vai circunscrito às seguintes causa de ilegalidade da contribuição especial impugnada, todas julgadas improcedentes pela M.ma Juiz a quo:

1. Ilegitimidade da ora impugnante (artigos 33° a 67° da p.i.)

2. Falta de vistoria ao lote 47 (artigos 80° a 85° da p.i.)

3. Falta de notificação da avaliação e da respetiva audiência prévia (artigos 86° a 95° da p.i.)

4. Erro na determinação da matéria coletável (artigos 121° a 132° da p.i.)

A Ilegitimidade da ora impugnante

C. Estabelece a lei entende que o ato administrativo que remove o limite imposto ao ius aedificandi só produz efeitos jurídicos após a emissão de um documento que servirá de título de licença: o alvará.

D. O alvará assume, assim, a natureza jurídica de ato integrativo da eficácia do ato de licenciamento que torna possível a execução da operação urbanística licenciada.

E. Ora, nos termos do n.° 1 do art. 2º do RCE, constitui a base de incidência da contribuição especial impugnada a “... diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de Janeiro de 1994, corrigido por aplicação dos coeficientes de desvalorização da moeda constantes da portaria a que se refere o art. 43° do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, correspondendo para o efeito, à data da aquisição a data de 1 de Janeiro de 1994 e à de realização a data da emissão do alvará de licença de construção ou de obra.”

F. Para efeitos de determinar o momento da “realização” do acréscimo do valor do prédio ou terreno que foi valorizado pelos investimentos públicos, a lei atende à data da emissão do alvará, por ser esse o momento em que o titular do direito de construir o pode tornar efetivo.

G. Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional n° 604/2005, de 2/11 «o facto gerador do tributo é o acto jurídico de licenciamento da edificação - rectius no momento em que é emitido o título correspondente - que é aquele em que o acréscimo de valor do prédio ou terreno passa de potencial a actual, e não o requerimento da licença de construção, bastando ponderar que, se o licenciamento for requerido mas vier a ser indeferido, ninguém sustentará que o tributo seja devido».

H. A determinação do momento em que se gera o facto tributário tem capital interesse no caso dos autos, pois quando o alvará foi emitido em nome da recorrente, ela já não era titular do direito de construir a obra licenciada pois já tinha transmitido o prédio.

I. Nos presentes autos ficou provado que à data em que foi emitido o alvará de construção (cfr. I. do probatório), a ora recorrente já tinha vendido o lote em causa à sociedade M… Imobiliária, Lda (cfr. H. do probatório).

J. Assim, quando o acréscimo de valor se “realizou”, consumado com a emissão do alvará de licença de construção, tal como se dita no artigo 3º do RCE, já o requerente do licenciamento não era titular do direito de construir: o alvará de licença de construção foi emitido em 21 de Abril de 2005 e em 11 de Abril de 2005 o direito de construir foi transmitido para terceiro, posto que lote 47 foi então vendido pela recorrente à sociedade M… Imobiliária.

K. O facto de o alvará ter sido indevidamente emitido em nome da recorrente e não da sociedade M… Imobiliária, Lda, não toma a recorrente responsável pelo contribuição especial, pois no momento da emissão do alvará já não era titular do direito de construir.

L. O artigo 3º do RCE assenta na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da dita valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respetivo alvará da licença de construção.

M. Mas essa presunção é afastada quando se demonstra que o alvará foi emitido em nome de quem efetivamente já não tinha o direito de construir, tal como sucedeu no caso dos presentes autos.

N. Assim entendeu o douto Acórdão do STA de 30 de Janeiro de 2013, proferido no âmbito do processo n.° 0804/12, cuja doutrina a jurisprudência deste TCA tem vindo sistematicamente a acolher.

O. Assim, vejam-se, a título meramente exemplificativo, os Acórdão deste TCA de 14 de janeiro de 2020, processo n.° 1167/09.8BELRS; de 06 de fevereiro de 2020, processo n.° 1164/09.3BELRS; de 07 de maio de 2020, processo n.° 1141/09.4BELRS; e de 14 de Outubro de 2021, processo n.° 1166/09.0BELRS.

P. Todos decidiram de modo reiterado e uniforme sobre a questão a dirimir que “Tendo, entre o momento em que foi requerida a licença de construção e o momento em que foi emitido o alvará de construção, sido transmitido o direito de propriedade do lote em causa e deixado o Recorrido de ser, por via dessa transmissão, titular do direito de construção, o mesmo não é sujeito passivo da CE, ainda que o alvará tenha sido emitido em seu nome, dado ter sido ilidida a presunção prevista no art. ° 3.° do RCE ” (negrito nosso).

Q. Pelo que, em suma, a douta sentença em crise ao concluir pela irrelevância da circunstância de a ora recorrente ter transmitido a propriedade do terreno antes da emissão da licença de construção, violou a norma de incidência prevista no artigo 3.° do RCE, devendo por isso ser anulada e substituída por acórdão de V.Exas que declare a ilegalidade da contribuição especial.

As outras causas

R. Ainda que assim não se entendesse, no que não se concede, sempre se dirá que houve omissão da formalidade essencial prevista no artigo 4.° n.° 3 do RCE, atendendo a que o lote 47 foi avaliado pela Comissão de Avaliação sem precedência de vistoria, não podendo manter-se a douta decisão recorrida que assim não entendeu.

S. Tendo a recorrente alegado que «até ao fim do dia 1 de Setembro de 2008, a Comissão de Avaliação não se deslocou ao lote 47» (cf. artigo 22° da p.i.), e não tendo a AT, “com a certeza e segurança jurídica requeridas”, feito prova do contrário, deveria a M.ma Juiz a quo ter dado como provado o facto vertido no artigo 22° da p.i., e por essa via julgado verificada a omissão da formalidade essencial prevista no artigo 4.° n.° 3 do RCE, com a consequente procedência do pedido.

T. Quer porque, como vimos, o ónus da prova dos factos constitutivos dos direitos da administração tributária dita que é à administração tributária, e não ao contribuinte, que cabe demonstrar a verificação das formalidades essenciais que se inserem no procedimento de liquidação,

U. Quer, também, porque resultando dúvida sobre a verificação do cumprimento de uma formalidade essencial, essa dúvida resolver-se-á necessariamente a favor da pretensão do contribuinte, conduzindo à anulação do ato impugnado nos termos do artigo 100.° do CPPT,

V. Quer, finalmente, porque não podia a M.ma Juiz a quo, de um primeiro passo, indeferir a prova que se destinava à demonstração de que o lote 47 foi avaliado pela Comissão de Avaliação sem precedência de vistoria e, de um segundo passo, julgar improcedente o pedido justamente com o argumento de que “não foi feita prova, com a certeza e segurança jurídica requeridas, de que a Administração Tributária não procedeu à vistoria ou inspecção directa ao local prévia à avaliação. ”

W. Acresce que houve igualmente preterição da formalidade essencial do procedimento de liquidação prevista no artigo 60° n.° 1 alínea a) da LGT, atendendo a que a ora recorrente não foi notificada do termo de avaliação do lote 47 e para sobre este exercer a respetiva audiência prévia, não podendo manter-se a douta decisão recorrida que assim não entendeu.

X. Finalmente, a avaliação com base na qual foi emitida a contribuição especial impugnada é ilegal, por proceder de erro manifesto sobre a sua grandeza, conforme resulta desde logo claro e inequívoco do simples confronto entre as letras L e T do probatório, não podendo manter-se a douta decisão recorrida que assim não entendeu.

Y. Não há razão juridicamente atendível alguma para aceitar que o resultado da avaliação do lote 47 para efeitos da contribuição especial impugnada, em 2004, se tenha fixado em mais € 630.000,00 daquele que pela própria administração tributária foi atribuído logo no ano seguinte.

Z. Perscrutados os artigos 38° e seguintes do CIMI, rapidamente se verifica que todos os «critérios marcadamente mais subjectivos», na impressiva expressão da sentença recorrida, a que o artigo 6.° do RCE manda atender na avaliação do prédio, estão integralmente consagrados no quadro legal que determina os atos de avaliação predial nos termos do Código do IMI - que, além dos mais, é lei posterior que, enquanto tal, sempre derrogaria o artigo 6.° do RCE.

AA. Não se entende, pois, nem é admissível, que a Comissão de Avaliação tenha ignorado o valor patrimonial tributário atribuído ao lote 47 pela própria administração tributária já em 2005, que foi de€ 1.698.300,00.

BB. Tal só pode significar uma de duas coisas: ou houve erro da Comissão de Avaliação na avaliação do lote 47 ou o lote 47 desvalorizou com o pedido de licenciamento da construção.

CC. Em ambos os casos a liquidação impugnada sempre seria ilegal: no primeiro, por erro manifesto sobre a sua grandeza determinante da ilegalidade do tributo consequente; no segundo, por confessada desvalorização do lote com o pedido de licenciamento da construção, contrária à ratio da contribuição especial, que é a valorização excecional dos prédios com os investimentos públicos efetuados.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ao presente recurso ser dado integral provimento, e consequentemente revogada a sentença recorrida, e proferido acórdão deste Tribunal Central Administrativo que em substituição do Tribunal a quo julgue a impugnação totalmente procedente, com a consequente anulação integral do ato de liquidação sindicado, tudo com o mais da lei.”

A Recorrida Fazenda Pública, notificada para o efeito, não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público neste Tribunal Central Administrativo Sul, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais (artigo 657º, n. º2 do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 281º, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)), cumpre apreciar e decidir.

Delimitação do objeto do recurso

Em ordem ao consignado no artigo 639º do CPC e em consonância com o disposto no artigo 282º do CPPT, as conclusões das alegações do recurso definem o respetivo objeto e consequentemente delimitam a área de intervenção do Tribunal ad quem, ressalvando-se as questões de conhecimento oficioso.

Assim, ponderando o teor das conclusões de recurso cumpre aferir se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento da matéria de facto e de direito ao considerar que:

- A contribuição especial é devida pela Recorrente, enquanto titular do direito de construir cujo nome foi emitido no alvará de licença de construção ou de obra, nos termos do disposto no artigo 3º do Regulamento de Contribuição Especial (RCE), não tendo dado relevância à circunstância de a ora Recorrente ter transmitido a propriedade do terreno antes da emissão da licença de construção.

- Não resulta provado dos autos, com a certeza e segurança jurídica requeridas, de que a Administração Tributária não procedeu à vistoria prévia à avaliação do Lote 47, nos termos do disposto no artigo 4, n.º 3º do RCE.

- Não foi preterido o direito de audição do termo de avaliação do lote 47, porquanto a Recorrente foi notificada para integrar a comissão de avaliação e para o exercício do direito de audição prévia antes da emissão da liquidação impugnada.

- Não houve erro na determinação da matéria coletável.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1- De facto

“A. Em 13 de Setembro de 1995, foi deferido, pela Câmara Municipal de Lisboa, o pedido de licenciamento da operação de loteamento urbano denominada “Q…” (cf. doc. n.° 2, junto com a p. i. a fls. 38 e 39, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

B. Em 17 de Julho de 1996, a Q… Imobiliários, S. A., adquiriu a I… o “prédio rústico denominado C…, com trezentos sessenta e oito mil metros quadrados, no sítio dos A…, freguesia de Lumiar, concelho de Lisboa, descrito na Sétima Conservatória do Registo Predial de Lisboa sob o número … a folhas cento oitenta verso do livro … — d… e inscrito na matriz ainda como parte do artigo 2…. com o valor patrimonial de 970.856$00. (...) O preço da transmissão já recebido é de OITENTA MILHÕES DE ESCUDOS” (cf. doc. n.° 4, junto com a p. i. a fls. 42 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

C. Em 31 de Julho de 1996, a Q… Imobiliários, S. A., requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa o licenciamento das obras de urbanização correspondentes à operação de loteamento urbano referida na letra A supra (cf. doc. n.° 2, junto com a p. i. a fls. 38 e 39);

D. Em 11 de Dezembro de 2000, foi emitido o Alvará n.° 7/2000, com o seguinte teor essencial (cf. doc. n.° 3, junto com a p. i. a fls. 40 e 41, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

E. Em 10 de Julho de 2003, a Imobiliária M…, S. A., adquiriu a Q… Imobiliários, S. A., entre outros, “Por EM MILHÃO OITOCENTOS E NOVENTA E QUATRO MIL TREZENTOS E TRINTA E QUATRO EUROS E SESSENTA E CINCO CÊNTMOS, o lote de terreno para construção com mil novecentos e trinta e seis metros quadrados, designado por LOTE QUARENTA E SETE, descrito no Registo sob o número … e inscrito na matriz sob o artigo 3…, com o valor patrimonial de 1.337.167,03 €” (cf. doc. n.° 5, junto com a p. i. a fls. 46 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

F. Em 14 de Novembro de 2003, a Impugnante adquiriu a Imobiliária M…, S. A., o lote de terreno para construção referido na letra anterior (acordo das partes - cf. artigos 1° da p. i. e 12.° da contestação);

G. Em 22 de Janeiro de 2004, a Impugnante requereu à Câmara Municipal de Lisboa a emissão do alvará de licença de construção (acordo das partes - cf. artigos 8.° da p. i. e 16.° da contestação);

H. Em 11 de Abril de 2005, a Impugnante vendeu o Lote em questão a M… Imobiliária, S. A. (cf. doc. n.° 6, junto com a p. i. a fls. 51 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

I. Em 21 de Abril de 2005, foi emitido, em nome da Impugnante, o Alvará de obras de construção n.° 45/CE/2005 (cf. doc. n.° 7, junto com a p. i. a fls. 56 e 57, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

J. O Alvará referido na letra anterior foi levantado por M… Imobiliária, S. A. (cf. doc. n.° 8, junto com a p. i. a fl. 58, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

K. Em 1 de Julho de 2005, o mesmo Alvará foi averbado em nome de M… Imobiliária, S. A. (cf. doc. n.° 9, junto com a p. i. a fl. 59, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

L. Em 8 de Outubro de 2005, a Administração Tributária avaliou o Lote em questão, ao abrigo do CIMI, em € 1.698.300,00 (cf. doc. n.° 10, junto com a p. i. a fls. 60 e 61, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

M. Por Oficio de 26 de Fevereiro de 2008, a Impugnante foi notificada nos seguintes termos essenciais (cf. doc. n.° 11, junto com a p. i. a 11. 62, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

N. Em 10 de Abril de 2008, a Impugnante requereu o arquivamento do procedimento de liquidação da Contribuição Especial (cf. doc. n.° 12, junto com a p. i. a fl. 63, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

O. Em 22 e 23 de Abril de 2008, foi prestada informação e proferido despacho pelo Serviço de Finanças com o seguinte teor essencial (cf. fl. 86 do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

(...)

P. Em 27 de Maio de 2008, a Impugnante requereu que lhe fosse fixado prazo para exercer o seu direito de audição prévia relativamente ao “projecto de decisão que indeferiu o pedido de arquivamento do procedimento” (cf. fl. 89 do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

Q. Em 1 e 8 de Julho de 2008, foi prestada informação e proferido despacho pelo Serviço de Finanças com o seguinte teor essencial (cf. fl. 90 do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

R. Por Oficio de 12 de Agosto de 2008, a Impugnante foi notificada nos seguintes termos essenciais (cf. doc. n 0 13, junto com a p. i. a fl. 64, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

S. A Impugnante não compareceu na reunião da Comissão de Avaliação, tendo sido nomeado o Engenheiro M… (cf. doc. n 0 14, junto com a p. i. a fl. 65. cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

T. Em 1 de Setembro de 2008, reuniu-se a Comissão de Avaliação, tendo sido elaborado “Termo de Avaliação” com o seguinte teor essencial (cf. fls. 95 e segs. do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

«Imagem em texto no original»

U. Dá-se por integralmente reproduzido o teor dos Anexos I e II ao Termo de Avaliação referido na letra anterior, intitulados “Planta de localização” e “Levantamento fotográfico do local e envolvente ambiental”, respectivamente (cf. fls. 95 e segs. do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

V. Em 1 de Setembro de 2008, a Impugnante interpôs recurso hierárquico do despacho que indeferiu o pedido de audiência prévia referido na letra P supra (cf. fls. 103 e segs. do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

W. Por Oficio de 2 de Setembro de 2008, a Impugnante foi notificada nos seguintes termos essenciais (cf. doc. n.° 15, junto com a p. i. a fls. 66 e 67, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

(…)

«Imagem em texto no original»

X. Em 30 de Setembro de 2008, a Impugnante exerceu o direito de audição prévia, nos seguintes termos essenciais (cf. doc. n ° 16, junto com a p. i. a fls. 68 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

Y. Em 10 de Outubro de 2008, foi prestada infomiação e proferido despacho pelo Serviço de Finanças com o seguinte teor essencial (cf. doc. n.º 17, junto com a p.i. a fl 72, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

(…)

Z. Por Ofício de 17 de Outubro de 2008, a Impugnante foi notificada nos seguintes termos essenciais (cf. doc. 1, junto com a p. i. a fls. 36 e 37, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«Imagem em texto no original»

(…)

AA. Em 27 de Março de 2009, a Impugnante apresentou reclamação graciosa (cf. doc. n.° 18, junto a fls. 73 e 74, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e fls. 2 e segs. do procedimento de reclamação graciosa constante do PAT apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

BB. A p. i. da presente impugnação judicial foi enviada a juízo via correio postal registado em 10 de Novembro de 2009 (cf. carimbo aposto no respectivo envelope, a fl. 75, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

CC. Em 29 de Dezembro de 2016, foi a contribuição especial liquidada paga ao abrigo do Decreto Lei n.° 67/2016, de 3 de Novembro (cf. Ofício de 7 de Fevereiro de 2020, a fl. 178 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).”

Motivação

“A decisão da matéria de facto teve por base a posição processual assumida pelas partes nos articulados, os documentos constantes dos autos e do PAT apenso, atenta a fé que merecem e o facto de não terem sido impugnados e a consulta no SITAF, tal como referido em cada letra do probatório.

Não foi feita prova, com a certeza e segurança jurídica requeridas, de que (o anúncio d)a proximidade da CRIL e da CREL não valorizou substancialmente o Lote em causa, uma vez que se trata de alegação conclusiva incapaz de contrariar a (susceptibilidade de) valorização do imóvel, dada a sua localização. Trata-se, as melhores acessibilidades resultantes da CRIL e da CREL, de uma realidade irrefutável.

Não foi, ainda, feita prova, com a certeza e segurança jurídica requeridas, de que a Administração Tributária não procedeu à vistoria ou inspecção directa ao local, prévia à avaliação. Tal facto é contraditório com o conteúdo do documento referido nas letras T e U do probatório, que menciona ter sido feita “inspecção directa” e que contém um Anexo II intitulado “Levantamento fotográfico do local e envolvente ambiental”.

II.2- De direito

In casu, a Recorrente não se conforma com a decisão proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial por si apresentada, contra o indeferimento tácito da reclamação graciosa da liquidação de contribuição especial relativa ao prédio urbano designado por Lote n.º …, sito na Rua G… e inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 3…, da Freguesia do Lumiar.

Na sua petição de impugnação, a Impugnante, alegou em síntese que o ato de liquidação é ilegal por:

- Ilegitimidade da Impugnante;

- Falta de previsão orçamental da contribuição especial;

- Falta de vistoria ao lote 47;

- Falta de notificação da avaliação e da respetiva audiência prévia;

- Violação do dever de fundamentação; e

- Erro na determinação da matéria coletável.

O Tribunal recorrido julgou improcedente a impugnação judicial, no entendimento de que a referida liquidação não padecia dos vícios que a Impugnante, ora Recorrente, lhe imputava.

A Impugnante não se conforma com o decidido.

Vejamos de que lado está a razão.

Da ilegitimidade da Impugnante

Defendeu a Impugnante na sua petição de impugnação que “não é sujeito passivo da contribuição especial aqui reclamada, criada pelo Decreto-Lei n.° 43/98, de 3 Março, que aprovou o Regulamento da Contribuição Especial (RCE)”; “seja porque o lote 47, enquanto propriedade da ora impugnante, não se valorizou substancialmente em resultado da construção da CRIL”; “seja porque a ora impugnante jamais foi titular do direito de realizar obras no lote 47 a que se refere o alvará de loteamento e de licença de obra n.° 7/2000, de 11 de Dezembro de 2000, nem jamais foi titular do direito de construção a que se refere o alvará de licença de construção n.° 45/CE/2005, de 21 de Abril de 2005” (cf. artigos 33.º a 35.º da p. i.).

O Tribunal a quo entendeu que a contribuição é, pois, devida, de acordo com o disposto no artigo 3º do RCE, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 43/98, de 3 de março, pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitida a licença de construção ou de obra.

Tendo concluído a decisão recorrida, que “Irreleva, por isso, a circunstância do recorrente ter transmitido a propriedade do terreno antes da emissão da licença de construção, uma vez, nos termos legais, o nexo de incidência subjectiva da contribuição especial prevista no respectivo regulamento, conforme já mencionado, apenas se consubstancia no titular do direito de construir em cujo nome seja emitido o alvará de licença de construção”, julgando a impugnação improcedente quanto a este fundamento.

A Recorrente, defende nas suas alegações e conclusões de recurso, que, a lei entende que o ato administrativo que remove o limite imposto ao ius aedificandi só produz efeitos jurídicos após a emissão de um documento que servirá de título de licença: o alvará.

Pelo que, entende “O alvará assume, assim, a natureza jurídica de ato integrativo da eficácia do ato de licenciamento que torna possível a execução da operação urbanística licenciada”.

Mais defende, a Recorrente, que, para efeitos de determinar o momento da “realização” do acréscimo do valor do prédio ou terreno que foi valorizado pelos investimentos públicos, a lei atende à data da emissão do alvará, por ser esse o momento em que o titular do direito de construir o pode tornar efetivo.

Mais aduz a Recorrente, que, nos presentes autos ficou provado que à data em que foi emitido o alvará de construção (cfr. I. do probatório), a ora recorrente já tinha vendido o lote em causa à sociedade M… Imobiliária, Lda (cfr. H. do probatório).

Assim, considera a Recorrente, que, quando o acréscimo de valor se “realizou”, consumado com a emissão do alvará de licença de construção, tal como se dita no artigo 3º do RCE, já o requerente do licenciamento não era titular do direito de construir: o alvará de licença de construção foi emitido em 21 de Abril de 2005 e em 11 de Abril de 2005 o direito de construir foi transmitido para terceiro, posto que lote 47 foi então vendido pela recorrente à sociedade M… Imobiliária.

Mais refere a Recorrente, que, o artigo 3º do RCE assenta na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da dita valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respetivo alvará da licença de construção. Mas essa presunção é afastada quando se demonstra que o alvará foi emitido em nome de quem efetivamente já não tinha o direito de construir, tal como sucedeu no caso dos presentes autos.

Pelo que, defende a Recorrente, a sentença em crise ao concluir pela irrelevância da circunstância de a ora Recorrente ter transmitido a propriedade do terreno antes da emissão da licença de construção, violou a norma de incidência prevista no artigo 3° do RCE, devendo por isso ser anulada e substituída por acórdão que declare a ilegalidade da contribuição especial.

Vejamos então.

De relevar, ab initio, que a Recorrente não procedeu à impugnação da matéria de facto em ordem ao consignado no artigo 640º do CPC, nada requerendo em termos de aditamento ou supressão do competente acervo probatório, razão pela qual a mesma se encontra devidamente estabilizada.

Atentemos, então, antes de mais, no quadro normativo que releva para o caso dos autos, estabelecendo os devidos considerandos de direito atinentes ao efeito.

A contribuição especial a que se reportam os presentes autos foi criada pelo DecretoLei n.º 43/98, de 3 de Março e, como se deixou expresso no preâmbulo deste diploma, está relacionada com “os investimentos efectuados ou a efectuar para a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP e respectivos acessos e da travessia ferroviária do Tejo, troços ferroviários complementares, bem como as extensões do metropolitano de Lisboa e a concretização de sistemas ferroviários ligeiros, vêm valorizar, substancialmente, os prédios rústicos e os terrenos para construção envolventes”.

Sendo essa valorização que justifica a criação de uma contribuição especial nas zonas beneficiadas com os respectivos empreendimentos.

Dispõe o RCE, na parte que ora releva:

“CAPÍTULO I – Incidência

Artigo 1.º

1- A contribuição especial incide sobre o aumento de valor dos prédios rústicos, resultante da possibilidade da sua utilização como terrenos para construção urbana, situados na área das seguintes freguesias: (...)

2- A contribuição especial incide ainda sobre o aumento de valor dos terrenos para construção e das áreas resultantes da demolição de prédios urbanos já existentes situados nas áreas referidas no número anterior.

(…).

Artigo 2.º

1- Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de Janeiro de 1994, corrigido por aplicação dos coeficientes de desvalorização da moeda constantes da portaria a que se refere o artigo 43.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, correspondendo, para o efeito, à data de aquisição a data de 1 de Janeiro de 1994 e à de realização a data da emissão do alvará de licença de construção ou de obra.

2- Os valores que servem para determinar a diferença são determinados por avaliação nos termos do presente Regulamento.

Artigo 3.

A contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitido o alvará de licença de construção ou de obra.

CAPÍTULO II - Determinação da matéria colectável

Artigo 4.º

1- A avaliação referida no n.º 2 do artigo 2.º ficará a cargo de uma comissão constituída pelo contribuinte ou seu representante e por dois peritos nomeados pela Direcção-Geral dos Impostos de entre os incluídos nas listas distritais.

2- (...)

3- A avaliação será efectuada com precedência de vistoria, devendo as decisões ser devidamente fundamentadas.

(…)

Artigo 6.º

1- Na determinação dos valores, a comissão terá em consideração a natureza e o destino económico do prédio.

2- Para efeitos do número anterior, atender-se-á:

a) À localização, ao ambiente envolvente e ao desenvolvimento urbanístico da zona;

b) Às infra-estruturas existentes;

c) À caracterização física e topográfica;

d) Aos índices de ocupação e volumetria;

e) Às características agrárias, aos tipos de cultura e à disponibilidade de águas;

f) Ao valor das construções rurais e dependências agrícolas;

g) A quaisquer outros elementos susceptíveis de influírem no valor dos prédios”.

Do acervo fático dos autos, resulta que:

- Em 10 de Julho de 2003, a Imobiliária M…, S. A., adquiriu a Q… Imobiliários, S. A., entre outros, “Por UM MILHÃO OITOCENTOS E NOVENTA E QUATRO MIL TREZENTOS E TRINTA E QUATRO EUROS E SESSENTA E CINCO CÊNTIMOS, o lote de terreno para construção com mil novecentos e trinta e seis metros quadrados, designado por LOTE Q…, descrito no Registo sob o número … e inscrito na matriz sob o artigo 3…, com o valor patrimonial de 1.337.167,03 €” [alínea E. dos factos provados];

- Em 14 de Novembro de 2003, a Impugnante adquiriu a Imobiliária M…, S. A., o lote de terreno para construção referido na letra anterior [alínea F. dos factos provados];

- Em 22 de Janeiro de 2004, a Impugnante requereu à Câmara Municipal de Lisboa a emissão do alvará de licença de construção [alínea G. dos factos provados];

- Em 11 de Abril de 2005, a Impugnante vendeu o Lote em questão a M… Imobiliária, S. A. [alínea H. dos factos provados];

- Em 21 de Abril de 2005, foi emitido, em nome da Impugnante, o Alvará de obras de construção n.º 45/CE/2005 [alínea I. dos factos provados];

- O Alvará referido na letra anterior foi levantado por M… Imobiliária, S. A. [alínea J. dos factos provados];

- Em 1 de Julho de 2005, o mesmo Alvará foi averbado em nome de M… Imobiliária, S. A. [alínea K. dos factos provados];

- Em 8 de Outubro de 2005, a Administração Tributária avaliou o Lote em questão, ao abrigo do CIMI, em € 1.698.300,00 [alínea L. dos factos provados];

- Por Ofício de 26 de fevereiro de 2008, a Impugnante foi notificada nos seguintes termos essenciais [alínea M. dos factos provados] e,

- Em 27 de Maio de 2008, a Impugnante requereu que lhe fosse fixado prazo para exercer o seu direito de audição prévia relativamente ao “projecto de decisão que indeferiu o pedido de arquivamento do procedimento” [alínea P. dos factos provados].

A propósito da questão em apreciação, chama-se à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30.01.2013 (Processo: 0804/12).

No mencionado aresto escreveu-se:

“Na confrontação do artigo 2º com o 3º parece haver dois momentos relevantes para a determinação do tributo: o do requerimento da licença de construção e o da emissão do respectivo alvará. O primeiro serve de ponto de referência para o cálculo do valor do prédio e o segundo constitui o momento em que se considera „realizado‟ o acréscimo desse valor.

(…) [P]ara efeitos de determinar o momento da “realização” do acréscimo do valor do prédio ou terreno que foi valorizado pelos investimentos públicos, a lei atende à data da emissão do alvará, por ser esse o momento em que o titular do direito de construir o pode tornar efectivo. Como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional nº 604/2005, de 2/11 «o facto gerador do tributo é o acto jurídico de licenciamento da edificação – rectius no momento em que é emitido o título correspondente – que é aquele em que o acréscimo de valor do prédio ou terreno passa de potencial a actual, e não o requerimento da licença de construção, bastando ponderar que, se o licenciamento for requerido mas vier a ser indeferido, ninguém sustentará que o tributo seja devido».

O facto de na determinação da matéria colectável o artigo 2º do diploma atender ao valor actual dos prédios à data "em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra", não significa que esse seja o momento da realização do acréscimo tributável. Como também se refere no referido acórdão, «não é a apresentação do requerimento de licenciamento da operação urbanística que constitui o facto gerador da obrigação de imposto. Estamos aí perante uma norma que opera em benefício do sujeito passivo, congelando esse aumento de valor em momento anterior ao da ocorrência do facto essencial, com que a mais valia eclode (a emissão do alvará), assim neutralizando os efeitos da maior ou menor duração do procedimento de licenciamento que, em princípio, é imputável à Administração ou decorre de circunstâncias aleatórias que o sujeito passivo não domina»”.

E, no que respeita à densificação do conceito de titularidade do direito de construir, refere-se no referido Acórdão (cuja doutrina, apesar de a situação fática subjacente ser respeitante a superficiário, é transponível in casu):

A determinação do momento em que se gera o facto tributário tem grande interesse no caso dos autos, pois quando o alvará foi emitido em nome da recorrente, ela já não era titular do direito de construir a obra licenciada. (…)

Sendo a contribuição devida pelos “titulares do direito de construir”, o facto revelador da capacidade contributiva que constitui o pressuposto e causa da contribuição especial, naturalmente que só quem pode exercer esse direito vê repercutir na sua esfera jurídica o aumento de valor do prédio. A incidência objectiva, consubstanciada no aumento do valor do prédio, resulta da possibilidade do mesmo ser utilizado para construção urbana. Mas, só quem tem o direito de construir pode ser sujeito passivo da contribuição especial. Isto significa que o facto tributário considerado (…) é (…) a titularidade do direito de construir, em sentido estrito, que consiste na faculdade de se materializar o aproveitamento urbanístico correspondente e que é consolidado ou adquirido com a emissão da licença titulada por alvará.

(…) Ora, no caso dos autos, quando o acréscimo de valor se “realizou”, consumado com a emissão do alvará de licença de construção, tal como se dita no artigo 3º do RCE, já o requerente do licenciamento não era titular do direito de construir: o alvará foi emitido em Março de 2008 e em Dezembro de 2007 o direito de construir foi transmitido para terceiro. Se este tivesse cumprido o disposto no nº 9 do artigo 9º do RJEU, averbando no prazo de 15 dias a substituição do titular do direito de construir, naturalmente que o alvará teria sido emitido em seu nome”.

“Assim, e sistematizando, o conceito de titular de direito de construção para efeitos do art.º 3.º do RCE é distinto, designadamente, do de proprietário (e de titular do direito de construção) à data da apresentação do requerimento de licença de construção, podendo haver alterações subjectivas entre um momento e outro.

É ainda de sublinhar que consta do já mencionado art.º 3.º do regulamento em causa uma presunção de que a titularidade do direito de construção é daquele em nome de quem seja emitida a licença de construção. Não obstante, tal presunção é ilidível.” [Acórdão do TCA Sul proferido no processo n.º1166/09.0BELRS de 14.10.2021].

Chama-se novamente à colação o já mencionado Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, onde se refere:

“O artigo 3º do RCE assenta na presunção legal de que o beneficiário do direito de construir e da dita valorização do terreno é aquele em nome de quem foi emitido o respectivo alvará da licença de construção. Mas essa presunção é afastada quando se demonstra que o alvará foi emitido em nome de quem efectivamente já não tinha o direito de construir. Nesta situação, a valorização do terreno que a contribuição especial visou tributar não se repercute na esfera jurídica em nome de quem foi emitido o alvará, mas sim em nome do (…) titular do direito de construção”.

Aplicando estes conceitos ao caso dos autos, resulta, desde logo, que, tendo a Recorrente requerido em 22 de janeiro de 2004 à Câmara Municipal de Lisboa a emissão do alvará de licença de construção [alínea G. dos factos provados], em 11 de abril de 2005, a Impugnante vendeu o Lote em questão a M… Imobiliária, S. A [alínea H. dos factos provados].

Ou seja, a Recorrente transmitiu a um terceiro o direito de construção ínsito à propriedade do lote.

Não obstante, o alvará de obras de construção n.º 45/CE/2005, foi, apesar de tal transmissão, emitido em nome da Recorrente [alínea I. dos factos provados], já em 21.05.2005.

O Alvará referido na letra anterior foi levantado por M… Imobiliária, S. A [alínea J. dos factos provados] e em 1 de julho de 2005, o mesmo Alvará foi averbado em nome de M… Imobiliária, S. A. [alínea K. dos factos provados].

Quase três anos mais tarde, a Recorrente foi notificada pela Administração tributária (AT), para que procedesse à entrega da declaração modelo 1 da CE, tendo nessa sequência a Recorrente reagido e explanado as razões por que, na sua perspetiva, não teria de proceder a tal apresentação [alínea M. dos factos provados].

Ora, tendo em consideração esse acervo probatório, para apreciação do erro sobre os pressupostos de facto e de direito da liquidação em causa, há que atentar na titularidade em concreto do direito de construir à data da emissão do alvará de construção.

Assim, e voltando ao caso dos autos, considerando que em 11 de abril de 2005, a Impugnante vendeu o Lote em questão a M… Imobiliária, S. A. resulta que a Recorrente deixou de ser o titular do direito de construção, não obstante o alvará de construção ter sido emitido em seu nome.

Como tal, o pedido de licenciamento foi efetuado pela Recorrente, em janeiro de 2004, numa altura em que era titular do direito de construção ínsito ao seu direito de propriedade. Não obstante, com a transmissão que viria a efetuar em 11 de abril de 2005, deixou de ter tal titularidade. Logo, mostra-se ilidida a presunção decorrente do mencionado facto de o alvará ter sido emitido em nome da Recorrente.

Não sendo a Recorrente titular do direito de construção, no momento da emissão do alvará de loteamento, não se encontra verificado o elemento subjetivo constante do artigo 3º do Regulamento.

Como tal não se verifica o pressuposto subjetivo do facto tributário em termos de titularidade do direito de construção, o que inquina a liquidação em crise de vício de lei por erro nos pressupostos.

Assim, terá de proceder o recurso quanto a este argumento, o que implica a desnecessidade de apreciação dos restantes fundamentos.

Pelo que, a sentença que assim não decidiu padece de erro de julgamento, devendo, por isso, ser revogada.

III. DECISÃO

Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO, SUBSECÇÃO COMUM, deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

- Conceder provimento ao recurso;

- Revogar a sentença recorrida;

-Julgar procedente a Impugnação judicial e anular a liquidação de contribuição especial relativa ao prédio urbano designado por Lote n.° …, sito na Rua G… e inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 3…, da Freguesia do Lumiar, com as legais consequências.

Custas pela Recorrida.

Registe e notifique.

Lisboa, 30 de outubro de 2025.

[Maria da Luz Cardoso]

[Ângela Cerdeira]

[Tiago Brandão de Pinho]