785/2014 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 785/2014 Processo n.º 959/14 2ª Secção Relator: Conselheiro Pedro Machete Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1. A., reclamante nos presentes autos em que é reclamado o Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública, requereu a suspensão de eficácia do ato administrativo que determinou a sua suspensão de funções com fundamento no artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro. Por sentença de 25 de março de 2014, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra indeferiu o pedido de adoção da referida providência cautelar (fls. 27 e ss.). Inconformado, interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, invocando, designadamente, a inconstitucionalidade do referido preceito (fls. 48 e ss.). Por acórdão de 10 de julho de 2014, este Tribunal negou provimento ao recurso tendo decidido, no que ora importa, o seguinte: «Com efeito, face a esses argumentos, avançados pelo recorrido [concretamente: razões invocadas no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 439/87 para a não inconstitucionalidade do art. 6º n.º 1, do anterior Estatuto Disciplinar da Função Pública, o qual tem um conteúdo equivalente ao art. 38º, do Regulamento Disciplinar da PSP; este art. 38º não vive isoladamente no ordenamento jurídico português, tendo paralelo no art. 8º, do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo DL 196/94, de 21 de Julho], só através designadamente de uma laboriosa indagação em termos de direito se pode apurar se a ação principal procede, o que é suficiente para se concluir que a sua procedência não é palmar, nem evidente, antes exigindo uma cuidada análise. De todo o modo, sempre se acrescentará, quanto à invocação de que o art. 38º, do Regulamento Disciplinar da PSP, viola o princípio da igualdade de tratamento, na medida em que o atual Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores da Administração Pública não tem dispositivo equivalente ao art. 6º, do anterior Estatuto, o seguinte: a PSP é uma força se segurança, com funções de investigação criminal, pelo que não é manifesto, e muito menos evidente, que as características específicas deste corpo – concretamente do respetivo pessoal com funções policiais, no qual se inclui o ora recorrente - não constituem fundamento material bastante para uma diferenciação de regimes relativamente aos trabalhadores públicos em geral (características específicas que, aliás, conduziram à exclusão de tal corpo do âmbito de aplicação da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas – cfr. o respetivo art. 2º n.º 2 -, a qual foi aprovada pela Lei 35/2014, de 20/6, e entrará em breve em vigor). Assim sendo, a decisão ora sindicada não enferma de erro de julgamento quando considerou que não se verificava o requisito previsto na al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA – neste sentido, Ac. deste TCA de 6.2.2014, proc. n.º 10745/13 [“Ora, no caso presente, como acertadamente concluiu a Senhora Juíza “ a quo ”, a evidência do bem fundado da pretensão do requerente não era de todo manifesta, porquanto não decorria do ato suspendendo ou da respetiva fundamentação uma ilegalidade manifesta ou patente. Com efeito, na medida em que a norma aplicada para determinar a suspensão de funções do requerente e a inerente perda de um sexto do vencimento base até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória – artigo 38º, nº 1 do ED/PSP – é uma norma absolutamente vinculativa para a Administração, que por conseguinte não admite alternativa, não era possível afirmar desde logo que tal aplicação era manifestamente ilegal e, com base nesse juízo manifesto, conceder a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.”]. Como decorre do supra exposto, a providência requerida também pode ser decretada se se verificarem as condições acima enunciadas sob o ponto 2), alíneas a) a c) [“Periculum in mora”, “fumus non malus iuris” e ponderação de todos os interesses, respetivamente], tendo a decisão recorrida concluído no sentido da não verificação nomeadamente do requisito relativo ao periculum in mora . O recorrente entende que se verifica tal requisito. Vejamos do acerto da decisão recorrida nesta parte. É, desde logo, condição de procedência da providência requerida a existência de fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação [“Periculum in mora” – ponto 2), al. a)]. No caso vertente alega o recorrente, a este propósito, que o ato suspendendo lhe causa prejuízos de difícil reparação, já que o impossibilitará de prover ao seu sustento e às despesas do seu agregado familiar, tendo ainda de suportar danos psicológicos. Constitui jurisprudência pacífica, no que à privação dos rendimentos do trabalho diz respeito, de que, apesar de ser facilmente quantificável o prejuízo pecuniário resultante dessa privação, o mesmo é de reputar de irreparável, ou, pelo menos, de difícil reparação, se essa privação puser em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares, ou mesmo se determinar um drástico abaixamento do nível de vida do requerente e seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social – neste sentido, entre outros, Ac. do STA de 28.1.2009, proc. nº 01030/08, Ac. deste TCA de 8.9.2011, proc. n.º 7893/11, e Ac. do TCA Norte de 27.1.2012, proc. n.º 00736/11.0 BEBRG-A.» (fls. 84-85) Na sequência desta decisão, interpôs recurso de constitucionalidade da mesma (fls. 96 e ss.). Notificado para vir completar o seu requerimento de recurso (fl. 115), apresentou a seguinte resposta: «I- Quanto às normas cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretende que o Tribunal aprecie O âmbito do presente recurso é o da sindicância da constitucionalidade da norma contida no artº 38º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de fevereiro, aplicada e interpretada no sentido de que a suficiente indiciação da prática, por parte de um agente da PSP, de factos qualificados com o crime punível com a pena de prisão superior a 3 anos, determina, só por si, a suspensão de funções e a perda de um sexto de vencimento até decisão final absolutória ainda que não transitada em julgado ou até à decisão final condenatória - por ser de aplicação imediata e totalmente vinculativa pela lei - tal como é interpretada pela Entidade Recorrida e que veio ser sufragada pelas decisões judiciais proferidas pelos Tribunais chamados a conhecer esta questão (adiante identificados). II - Quanto à norma ou princípio Constitucional ou legal que se considera violado Entende o ora Rte. que a interpretação dada pela Entidade Recorrida, com a dimensão normativa extraída do artº 38º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro de que a suspensão das funções do Rte., enquanto agente da PSP, pelo facto de ter sido pronunciado pela prática de crimes puníveis com prisão superior a 3 anos, ainda que não julgado quer em sede penal quer em sede disciplinar, não carece de qualquer juízo valorativo e/ou discricionário por parte da Administração Pública, por ser de aplicação imediata e totalmente vinculativa aos agentes da PSP, viola princípios constitucionais previstos na nossa Lei Fundamental. Com efeito, entende o ora Rte. que tal interpretação, que veio a ser apoiada por este Alto Tribunal nos presentes autos e pela Tribunal de 1ª Instância nos autos nº 61/14.5 BENT da 3ª U.O. do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, viola os seguintes princípios Constitucionais: a)- da presunção da inocência, previsto no seu artº 32º, nº 1 e 2 da CRP; b)- da igualdade de tratamento, garantido pelo artº 13º da CRP; c)- da adequação e proporcionalidade, ínsito no artº 18º, nº 2da CRP; d)- do direito ao trabalho efetivo, previsto no artº 58º da CRP, e ainda se mostra ilegal por manifesta violação do disposto nos artºs. 2º e 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do artº 22º do DL 53/99, de 20 de Novembro. São estas, pois, as normas que se mostram violadas, conformem aliás é expendido ao longo do requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional, que aqui se reproduz na íntegra. Quanto à peça processual em que Suscitou a questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade Relativamente a esta questão, já o Rte. no âmbito do pedido de suspensão de eficácia do ato administrativo, a que respeita o processo nº 61/14.5 BENT da 3ª U.O. do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra invocou a inconstitucionalidade do artº 38º do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, tendo pedido que fosse recusada a sua aplicação por se mostrar contrária aos princípios Constitucionais atrás relacionados, tendo, contudo, sido proferida decisão que apenas apreciou a questão relacionada com a presunção de inocência do arguido, afirmando que “a suspensão só será constitucionalmente ilegítima quando viole o princípio da proporcionalidade”. Não apreciou, a nosso ver, todos os demais princípios Constitucionais que se mostram violados e que nessa peça processual foram alegadas. Daí, ter sido interposto recurso para este Tribunal Central Administrativo do Sul, onde também o ora Rte., nos presentes autos, suscitou a apreciação da inconstitucionalidade da norma objeto de recurso para o Tribunal Constitucional o qual, no nosso modesto entendimento também não chegou a conhecer na totalidade a matéria suscitada como inconstitucional. Logo, tendo sido suscitadas tais questões, perante o Tribunal de 1ª Instância e de Recurso, e uma vez que se mostram esgotados todos os recursos Ordinários à disposição do Rte., cremos que se encontram verificados os pressupostos necessários para subirem os autos ao Tribunal Constitucional.» (fls. 119-121) Foi então proferido, pela Desembargadora relatora, despacho de não admissão do recurso com o seguinte teor: «Ora, o preceito invocado pelo recorrente e por si tido por inconstitucional (art. 38º, do Regulamento Disciplinar da PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20/2) não constitui fundamento normativo ou ratio decidendi do decidido no referido acórdão de 10.7.2014, pois aí se considerou que não se verificava a condição de procedência da providência cautelar prevista no art. 120º n.º 1, al. a), do CPTA, por não ser evidente a inconstitucionalidade do citado art. 38º, relegando-se o conhecimento desta inconstitucionalidade para a ação principal (cfr. fls. 691 a 695). Nestes termos, tendo o presente recurso sido interposto nos termos previstos na al. b) do n.º 1 do art. 70º, da Lei do Tribunal Constitucional e face ao estatuído no art. 76º n.º 2, parte final, desse diploma legal, não deverá o mesmo ser admitido, por ser manifestamente infundado. Pelo exposto, não se admite o recurso interposto por A. para o Tribunal Constitucional.» É deste despacho que A. vem reclamar ao abrigo do artigo 76.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (adiante referida simplesmente como “LTC”), apresentando as seguintes razões na motivação da presente reclamação: O ora Rte. intentou no TAF de Sintra providência cautelar do despacho datado de 17 de Dezembro de 2013, do Sr. Diretor Nacional da Policia de Segurança Pública, que determinou a suspensão de funções do Agente Principal do Rte. e o seu desarmamento que se manterá até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória, ao abrigo do disposto no artigo 38º, nº 1 do RD/PSP, aprovado pela Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, no âmbito do Processo disciplinar com o nº NUP nº 2011/LSB00292DIS e na sequência do despacho de pronúncia proferido nos autos criminais nº NUIPC 56/10.8SLLSB do 1º Juízo do TIC de Lisboa. Na providência que correu com o nº 61/14. 5besnt da 3ª Unidade Orgânica do TAF de Sintra, já o Rte. invocou a inconstitucionalidade do artigo 38º, nº 1 do Lei no 7/90, de 20 de Fevereiro, doravante indicado como RD/PSP, cuja aplicação e interpretação, nos termos em que é feita pela Entidade Demandada, viola os mais básicos princípios constitucionais, designadamente da legalidade, da presunção da inocência, da igualdade e não discriminação, da proporcionalidade e adequação e da proteção jurídica do direito ao trabalho, conforme melhor se alcança pela leitura do articulado e que aqui se dão como reproduzidos. Por sentença de 25-03-2014, o Tribunal de 1ª Instância indeferiu a providência cautelar, sem que o Tribunal tivesse conhecido a inconstitucionalidade aí invocada. Inconformado com a decisão, veio o Rte. A interpor recurso para o TCA Sul, invocando, novamente, a aplicação do citado dispositivo pela Entidade Demandada com manifesta violação das leis constitucionais. Veio, então, este Alto Tribunal a proferir o douto acórdão de fls...., que não deu provimento ao recurso, mantendo a decisão da 1ª Instância defendendo a tese de que não se verifica o requisito previsto na al. A)- do nº 1 do artº 120º do CPTA, não se mostrando necessário, por isso, formu1ar um juízo de inconstitucionalidade relativamente à aplicação da norma do artº 38º, nº 1 do ED/PSP. Decidiu, assim, em sentido contrário dos argumentos expendidos pelo Rte. afirmando o veredicto que a procedência da ação principal não é evidente, o que levou a não dar provimento ao pedido cautelar. Deste acórdão, datado de 10-07-2014 veio o Rte a interpor recurso para o Tribunal Constitucional por ter sido aplicada/interpretada uma norma inconstitucional. De seguida, depois de ter sido aperfeiçoado o seu requerimento de interposição veio este Alto Tribunal a não admitir a interposição de recurso, com o seguinte fundamento: “por não ser evidente a inconstitucionalidade do citado art. 38º, relegando-se o conhecimento desta inconstitucionalidade para a ação principal (cfr. fls. 691 a 695)”. Ora, salvo o devido respeito que é muito, não concordamos com tal fundamentação e, por isso, laçamos mão à presente RECLAMAÇÃO, basicamente sustentada nos seguintes argumentos. A saber: a)- Não resulta da leitura do douto acórdão, de forma clara, objetiva e percetível, que tenha sido relegada o conhecimento da inconstitucionalidade do artº 38º do ED/PSP para a ação principal; b)- O douto acórdão não chegou sequer a considerar que o conteúdo do citado artº 38º viola regras e princípios básicos constitucionais, na medida em que não encontramos em parte alguma do seu texto que tenha apreciado com detalhe o seu ponto de vista da violação do princípio da legalidade, da presunção da inocência, da igualdade e não discriminação, da proporcionalidade e adequação e da proteção jurídica do direito ao trabalho. Para além disso, c)- o douto acórdão ao ter considerado que “não é evidente” a violação das regras e princípios constitucionais, ou ainda ao consignar a ressalva nos termos em que o fez: “relegando-se o conhecimento desta inconstitucionalidade para a ação principal”, leva a admitir existirem nos autos questões de inconstitucionalidade que importa conhecer de imediato. Conhecimento esse que deve ser feito nestes autos, já que, salvo o devido respeito, o nosso regime jurídico não contém nem admite a aplicação de leis inconstitucionais, acima de outra leis, ou que possam ser apreciadas sob o ponto de vista constitucional em sede de ação principal, em prejuízo de serem infirmados os seus efeitos em qualquer providência cautelar. A nosso ver os Tribunais têm não só o direito como o dever de verificar a aplicação das leis e conhecer, se for o caso, desde que invocada, a sua inconstitucionalidade, que tem de ser apreciada — tai como acontece nos presentes autos. Já que, d)- De contrário, no contexto dos autos, a manter-se a não admissão do recurso para o Tribunal Constitucional com o fundamento de ser “manifestamente infundado” configuraria uma intolerável restrição do direito de acesso à justiça, ao arrepio dos preceitos constitucionais constantes dos artigos 20º, nº 1, 202º, nº 2 e 268º, nº 4 da CRP, por força da aplicação do disposto no nº 2 do artigo 72.” da LTC – mostrando-se, assim, todos este dispositivos violados. Termos em que, Com os fundamentos atrás expendidos deverá ser admitida a presente Reclamação e, consequentemente, ser deferida a interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, seguindo os demais termos até final.» (fls. 756-757) 4. No seu visto, o Ministério Público pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação, por considerar que só caberia recurso de constitucionalidade interposto da decisão recorrida se o mesmo tivesse por objeto uma inconstitucionalidade relacionada com o artigo 120.º, n.º 1, alínea a) , do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”) . Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. O despacho ora reclamado concluiu pela não admissibilidade do recurso interposto pelo facto de o mesmo versar preceito que não constituiu fundamento ou ratio decidendi da decisão recorrida. Com efeito, esta decisão limitou-se a considerar não se encontrar preenchida a alínea a), do n.º 1, do artigo 120.º do CPTA, enquanto condição de procedência da providência cautelar intentada, por não ser evidente a inconstitucionalidade do artigo 38.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública. Tal inconstitucionalidade, arguida durante o processo pelo ora reclamante, foi, portanto, relegada para apreciação em sede da ação impugnatória principal. Adiante-se, desde já, que é acertado o despacho ora reclamado. 6. A competência do Tribunal Constitucional, no domínio da fiscalização concreta, reconduz-se à faculdade de revisão, em via de recurso, de decisões judiciais, pelo que se compreende que a questão de constitucionalidade deva, em princípio, ter sido colocada ao tribunal a quo em termos de o vincular à sua apreciação, de acordo com as normas que regem o processo em que se enxerta o recurso de constitucionalidade. Acresce que este tipo de recurso tem um carácter instrumental em relação à decisão recorrida, pelo que, a sua admissibilidade depende da existência do interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, “é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa, “Legitimidade e Interesse no Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes , Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 947 e ss., p. 958). Assim, “o recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se reveste de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93, TC 769/93, TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99). Expressando a mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91, […]; TC 167/92)” (v. idem , ibidem , pp. 958-959). 7. A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, como sucede nos autos em apreço, o objeto do mesmo não integra a ratio decidendi da pronúncia recorrida (cfr. os artigos 79.º-C e 80.º, n.º 2, ambos da LTC). Ora, a decisão de que foi interposto o recurso de constitucionalidade limitou-se a indagar da verificação, em concreto, dos pressupostos de deferimento das providências cautelares. Assim, e em apreciação do disposto no artigo 120.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, entendeu o tribunal a quo que a procedência da ação principal não era evidente , isto é, que o citado artigo 38.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, tendo em conta os argumentos avançados pelo recorrido [e constantes do Acórdão n.º 439/87, deste Tribunal Constitucional], não é inconstitucional: «Com efeito, face a esses argumentos, avançados pelo recorrido [concretamente: razões invocadas no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 439/87 para a não inconstitucionalidade do art. 6º n.º 1, do anterior Estatuto Disciplinar da Função Pública, o qual tem um conteúdo equivalente ao art. 38º, do Regulamento Disciplinar da PSP; este art. 38º não vive isoladamente no ordenamento jurídico português, tendo paralelo no art. 8º, do Regulamento Disciplinar da Polícia Judiciária, aprovado pelo DL 196/94, de 21 de Julho], só através designadamente de uma laboriosa indagação em termos de direito se pode apurar se a ação principal procede, o que é suficiente para se concluir que a sua procedência não é palmar, nem evidente, antes exigindo uma cuidada análise.» E conclui assim a decisão recorrida: «Assim sendo, a decisão ora sindicada não enferma de erro de julgamento quando considerou que não se verificava o requisito previsto na al. a) do n.º 1 do art. 120º, do CPTA – neste sentido, Ac. deste TCA de 6.2.2014, proc. n.º 10745/13 [“Ora, no caso presente, como acertadamente concluiu a Senhora Juíza “ a quo ”, a evidência do bem fundado da pretensão do requerente não era de todo manifesta, porquanto não decorria do ato suspendendo ou da respetiva fundamentação uma ilegalidade manifesta ou patente. Com efeito, na medida em que a norma aplicada para determinar a suspensão de funções do requerente e a inerente perda de um sexto do vencimento base até à decisão final absolutória, ainda que não transitada em julgado, ou até à decisão final condenatória – artigo 38º, nº 1 do ED/PSP – é uma norma absolutamente vinculativa para a Administração, que por conseguinte não admite alternativa, não era possível afirmar desde logo que tal aplicação era manifestamente ilegal e, com base nesse juízo manifesto, conceder a providência requerida ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.”].» Nestes termos, não estamos perante decisão que tenha aplicado norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo (cfr. artigo 70.º, n.º 1, alínea b) , da LTC), uma vez que o fundamento da mesma assenta no referido artigo 120.º, n.º 1, alínea a) , do CPTA, na interpretação apontada (e não no artigo 38.º, n.º 1, do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública). Conclui-se, por conseguinte, pela improcedência da presente reclamação. III. Decisão Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma) , sem prejuízo do benefício de apoio judiciário. Lisboa, 12 de novembro de 2014 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro