02785/07 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O PDM ao ter feito remissão quanto aos termos das cedências para a legislação em vigor, não fixou áreas de cedência, e, não as tendo definido ou fixado, eram aplicáveis as regras constantes da Portaria 1182/92 de 22/12, nada regulamentando o PDM sobre tais matérias;

II- Assim, é a própria Portaria que prevê as situações em que são aplicáveis os seus parâmetros, na falta de definição em PMOT, independentemente de este fazer ou não apelo à legislação em vigor, e não o PDM;

III- Visto que a consequência jurídica resultante de uma eventual violação da própria lei é, em regra, a anulabilidade (art. 135º do CPA) e não a nulidade (art. 133º do mesmo diploma), não definindo a lei como forma de invalidade a nulidade, o acto em causa é meramente anulável e não nulo, tendo que ser impugnado no prazo de um ano, nos termos do disposto no art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA.

Recorrente: Ministério Público

Recorrido: Município …………….. e Outros

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da sentença do TAF de Leiria que julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, na acção administrativa especial, para declaração de nulidade da deliberação de 10 de Junho de 1998, da Câmara Municipal de Abrantes que deferiu o licenciamento da operação de loteamento de parte de um prédio rústico, do qual é proprietário o contra-interessado particular Luís ……………, sito na Calçada …………., freguesia de …………., A…………

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1- O PDM de ………… claramente toma uma posição sobre as áreas de cedência, definindo-as por remissão para a Portaria 1182/92 de 22/12 apenas por opção por uma determinada técnica legislativa, não sendo omisso nessa parte, e não se enquadrando nos Planos Directores, que não têm definição nesta matéria a que se reporta o citado art.º 15º do DL 448/91 cit; já que

2- Estabelecem o art.ºs 24º n.º 6 e 36º n.º 2 do PDM que cabe aos promotores a obrigação de proceder “às cedências previstas na lei”;

3- O PDM em questão mais não fez que remeter para a parametrização mínima estabelecida pela Portaria em questão, não podendo estabelecer um regime de cedências inferior àquele que efectuou;

4- As razões que determinam seja aplicada a sanção de nulidade a actos que violem instrumentos de ordenamento territorial, «evitar a prática do “facto consumado” que os curtos prazos de anulação dos actos anuláveis não acautela plenamente» (Ac. STA de 16/03/2006, Rec. 01305/04), tem aqui pleno cabimento, já que com o estabelecimento das aludidas cedências se pretendeu por um lado dotar a área planificada de um conjunto de espaços mínimos para zonas verdes, equipamentos e vias de construção adjacentes, bem como de pequenos espaços públicos para servir o conjunto edificado, e por outro distribuir por todos os donos dos prédios, que a zona do plano abrange, os encargos daí decorrentes;

5- As cedências que estão aqui em causa e que foram, ao que entendo consagradas no PDM, traduzem os objectivos dos Planos, tal como posteriormente explicitados nos artºs 84º r) e 141º e 142º do DL 380/99, de 22/12, com as alterações introduzidas pelo DL 53/2000, de 7/4;

6- Não se justifica uma interpretação restritiva que apenas possibilitasse a aplicação da aludida sanção se a Portaria estivesse transcrita no PDM;

7- A não existência de tais cedências, ou a sua existência em desconformidade com o estipulado pelo PDM, pese embora com remissão para a legislação em vigor, constitui uma violação deste, sancionada com nulidade, sendo esta sanção aqui justificada para que não se caia numa situação de facto consumado relativa á aludida ordenação territorial da zona em causa;

8- Foram violados os artºs 24º n.º 6 e 36º n.º 2 do PDM de………… e 56º n.º 2 do DL 448/91 de 29/11.

Em contra-alegações o Recorrido Município formula as seguintes conclusões:

- não há opção municipal relativa à ocupação dos solos ou à conformação do direito de propriedade da área por eles abrangida, mas apenas uma simples remissão para a lei no que concerne a estas matérias.

- não tendo o Município feito, a este propósito, uma opção própria, aplicar-se-ía a Lei por força da remissão do PDM para esta, mas por força da própria Lei.

- não se pode considerar que houve violação do PDM mas da própria Lei sendo a consequência jurídica, a anulabilidade.

- não há qualquer necessidade de “evitar a prática de facto consumado” num loteamento já consolidado há 6 anos.

- não há qualquer interesse público em áreas de cedência em loteamentos de pequena dimensão.

- a existir anulabilidade o direito de propor a acção caducou.

Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos com relevância para a decisão da excepção de caducidade do direito de acção:

1. O Contra-interessado Luís …………. requereu na Câmara Municipal de ………, em 16-04-1998, a operação de loteamento de parte de um prédio rústico, do qual é proprietário, sito na Calçada ………, freguesia de ………., A………… e descrito na Conservatória do Registo Predial de A…….. sob o n.º ……… e inscrito na matriz sob o artigo n.º 1 Z, da aludida Freguesia (doc. n.º 1 e 2 anexos à pi);

2. O licenciamento da operação foi deferido por deliberação de 10-07-1998 da Câmara Municipal de………. (doc. n.º 1 anexo à p.);

3. A presente acção deu entrada neste Tribunal em 16 de Março de 2006.

O Direito

A sentença recorrida julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção, na acção administrativa especial, para declaração de nulidade da deliberação de 10 de Junho de 1998, da Câmara Municipal de ………. que deferiu o licenciamento da operação de loteamento de parte de um prédio rústico, do qual é proprietário o contra-interessado particular Luís ………., sito na Calçada de ………., freguesia de .………., A……….

O Recorrente defende que a não existência de cedências, ou a sua existência em desconformidade com o estipulado pelo PDM, pese embora com remissão para a legislação em vigor, constitui uma violação deste, sancionada com nulidade, sendo esta sanção aqui justificada para que não se caia numa situação de facto consumado relativa á aludida ordenação territorial da zona em causa, tendo sido violados os arts. 24º, nº 6 e 36º, nº 2 do PDM de ……. e 56º, nº 2 do DL. nº 448/91 de 29/11.

Vejamos.

A sentença recorrida entendeu não ter ocorrido qualquer violação das normas do PDM de …….. (o que determinaria a nulidade dos actos que as desrespeitassem), mas, a verificar-se a necessidade de efectuar cedências de parcelas de terreno, a mesma teria de aferir-se face às disposições da Portaria nº 1182/92, de 22/12, ocorrendo, em caso de violação das normas deste diploma, a mera anulabilidade da deliberação impugnada.

Assim, sendo a deliberação datada de 10.06.1998, e tendo a acção dado entrada em tribunal em 16.03.2006, julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção.

Em nosso entender a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que lhe vem imputado.

O art. 24º, nº 6 do PDM de ………., ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 51/95, publicado no DR, I Série-B nº 127/95, prevê que: “Mediante a apresentação de operações de loteamento, cabe aos promotores, nos termos gerais, a realização de infra-estruturas e cedências previstas na legislação em vigor”.

O art. 36º, nº 2 do PDM refere que: “Cabe aos promotores de obras de transformação de uso do solo a realização de infra-estruturas necessárias e a obrigação de proceder às cedências previstas na Lei e ainda ao pagamento das taxas e tarifas em vigor no Município”.

A violação destes preceitos do PDM, a existir, seria geradora de nulidade do acto de licenciamento, nos termos pela do disposto no art. 56º, nº 2 do DL. nº 448/91, de 29/11, com a redacção dada pela Lei nº 26/96, de 1/8, em vigor à data do licenciamento em causa.

No entanto, com se escreve no Parecer, junto pela Entidade Recorrida, da Profª Drª Fernanda Paula Oliveira, a fls. 118 a 134 dos autos:

«Conjugando o previsto no artigo 16º com o disposto no artigo 15º do referido Decreto-Lei [448/91], conclui-se não existir, então, como também não existe agora, qualquer norma que impusesse a obrigação de cedência de certas parcelas de terreno para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.

De facto o artigo 15º exigia apenas que as operações de loteamento previssem parcelas de terrenos para aquelas finalidades, determinando ainda que o dimensionamento das mesmas seria o que estivesse definido em plano municipal de ordenamento do território ou, quando este o não previsse, o constante da Portaria n.º 1182/92, de 22 de Dezembro.

Por sua vez o artigo 16º impunha a cedência gratuita ao município dessas parcelas de terrenos, mas apenas daqueles que “de acordo com a lei ou a operação de loteamento” devessem “integrar o domínio público”, prevendo expressamente o artigo 15º, nºs 2 e 3 que os espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos pudessem ter natureza privada, constituindo, nesse caso, partes comuns dos edifícios a construir nos lotes resultantes da operação de loteamento, ficando sujeitos ao regime da propriedade horizontal.

Deste modo, a cedência de parcelas de terrenos para o domínio público municipal no âmbito de uma operação de loteamento resultaria, ou de o plano municipal em vigor para a zona o impor ou, no silêncio do plano, de tal resultar da lei ou da operação de loteamento em concreto.

(…)

Do que vem de ser dito, decorria daquele regime legal, como decorre, aliás, do actual, que a concretização de cedências de parcelas de terrenos para o domínio público municipal estaria sempre dependente do arranjo urbanístico que fosse proposto pela concreta operação de loteamento, podendo, por isso, acontecer até, que, de acordo com a mesma, não tivessem de se concretizar quaisquer cedências.» (cfr. págs. 3 e 4 do Parecer).

No caso o PDM ao ter feito remissão quanto aos termos das cedências para a legislação em vigor, não fixou áreas de cedência, e, não as tendo definido ou fixado, eram aplicáveis as regras constantes da Portaria 1182/92 de 22/12, nada regulamentando o PDM sobre tais matérias.

A Portaria nº 1182/92 regulamenta esta matéria, referindo no seu preâmbulo o seguinte:

“O Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, que define o regime jurídico das operações de loteamento e das obras de urbanização prevê que os parâmetros para o dimensionamento das parcelas de terreno destinadas a espaços verdes, (…), sejam fixados por portaria (…). Os parâmetros assim fixados serão obrigatoriamente contemplados em operações de loteamento a realizar em áreas não abrangidas por planos municipais de ordenamento do território e ainda naquelas em que o Plano Municipal de Ordenamento do Território em vigor não defina os respectivos valores”.

Estando subjacentes a esta disposição “(…) objectivos de reduzir a arbitrariedade e de balizar a discricionariedade, de salvaguardar a existência de espaços mínimos para a implantação de infra-estruturas e de equipamentos indispensáveis ao quotidiano da vida urbana, à criação, ao desenvolvimento e à manutenção de funções urbanas e ainda, de acautelar níveis mínimos de desafogo, de conforto e de fruição aos cidadãos, pela criação de espaços verdes e de utilização colectiva”.

Assim, é a própria Portaria que prevê as situações em que são aplicáveis os seus parâmetros, na falta de definição em PMOT, independentemente de este fazer ou não apelo à legislação em vigor, e não o PDM.

O PDM limita-se a remeter para a legislação em vigor e não contém qualquer opção municipal relativa ás áreas de cedência, não se verificando, assim, qualquer violação do mesmo.

Como se diz no já citado Parecer:

«(…), se bem que o PDM pudesse ter feito uma opção diferente – no sentido de exigir cedências de parcelas de terrenos para o domínio público municipal e, mesmo de parâmetros de dimensionamento diferentes dos que constam da Portaria aplicável – não o fez, remetendo, assim, para o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 448/91 que determina a obrigatoriedade de cedências quando, de acordo com a lei ou a concreta operação urbanística, as mesmas sejam necessárias, o que não sucedeu nos casos em apreço em que o município entendeu, dadas as pequenas dimensões dos loteamentos em causa, não exigir essas cedências.

Não tendo o município feito a este propósito, uma opção própria, o regime sempre seria o que nele está instituído, não por força da remissão que é operada pelo PDM para a lei, mas por força desta própria.

Ou seja, não é o PDM que manda aplicar o regime legal, mas é este que se aplica pela sua própria força; (…).

E não se tratando de uma opção municipal, mas da própria lei, não se pode falar em violação do PDM, sendo a consequência jurídica resultante da violação mesma não a nulidade, mas antes a que decorre da violação daquele regime legal.» (cfr. págs.11 e 12 do parecer).

Quanto à alegação constante da conclusão 5, não tem aqui relevância já que os diplomas na mesma indicados apenas entraram em vigor posteriormente ao acto impugnado, não sendo, portanto, aplicáveis ao caso concreto.

Assim sendo, e visto que a consequência jurídica resultante de uma eventual violação da própria lei é, em regra, a anulabilidade (art. 135º do CPA) e não a nulidade (art. 133º do mesmo diploma), não definindo a lei como forma de invalidade a nulidade, o acto em causa é meramente anulável e não nulo.

O acto anulável tem que ser impugnado no prazo de um ano, nos termos do disposto no art. 58º, nº 2, al. b) do CPTA.

Assim, uma vez que a deliberação em causa é de 10 de Junho de 1998, e a acção deu entrada em 16 de Março de 2006, caducou o direito de acção, tal como foi decidido na sentença recorrida, verificando-se a excepção de caducidade do direito de acção prevista no art. 89º, nº 1, al. h) do CPTA, que determina a absolvição da instância (cfr. art. 89º, nºs 1, corpo e 4 e art. 88º, nº 4, ambos do CPTA).

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida e absolvendo o réu e os contra-interessados da instância;

b) – sem custas.

Lisboa, 3 de Maio de 2012

Teresa de Sousa

António A. Coelho da Cunha

Fonseca da Paz