759/1995 - Tribunal Constitucional

Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I - RELATÓRIO 1. O Ministério Público propôs, no Tribunal Admi­nistrativo de Círculo de Coimbra, acção para declaração de perda de mandato, ao abrigo do dispos­to no artigo 11º da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, contra A., vereador da Câmara Municipal de --------------. Imputou-lhe a prática de factos previstos nos artigos 70º, nº 1, alínea d) e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e), da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, e artigo 9º, n.os 2, alínea a), e 3, da Lei nº 87/89, de 9 de Se­tembro, durante o período em que, em regime de substituição, ha­via exer­cido o cargo de presidente daquela câmara municipal. Tendo sido anulada pelo Supremo Tribunal de Admi­nistrativo (1ª Secção), por acórdão de 15 de Outubro de 1992, a decisão condenatória inicialmente proferida, o Tribunal Adminis­trativo de Círculo, proferiu nova sentença em 11 de Dezembro de 1992. Con­siderou que os factos apurados constituíam, senão ile­ga­lidades, pelo menos a prática continuada de irregularidades, integrando-se nas previsões dos artigos 4º, nº 2, alíneas c), d) e e) da Lei nº 29/87, de 30 de Junho; pelo que julgou a acção proceden­te, declarando a perda do mandato do réu. 2. Recorreu este para o Supremo Tribu­nal Ad­minis­trativo (1ª Secção), invocando, nomeadamente, a inconstitucionalidade das normas do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89, do artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e), da Lei nº 29/87, e dos ar­tigos 70º e 81º do Decreto-Lei nº 100/84. Mas, por acórdão de 16 de Março de 1993, o S.T.A. negou-lhe provimento ao re­curso. Inconformado, recorreu para o Tribunal Consti­tucional, nos termos do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Nas alegações aqui apresentadas considera inconstitucionais: (a) os artigos 9º, nº 3, e 14º, nº 1, da Lei nº 87/89; (b) o artigo 4º da Lei nº 29/87, e designadamente o seu nº 2, alíneas c), d) e e); (c) e os artigos 70º e 81º do Decreto-Lei nº 100/84. Por seu lado, o Ministério Público considera que o objecto do recurso se restringe à apreciação da constitucionalidade das normas constantes dos artigos 70º, nº 1, alínea d), e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e), da Lei nº 29/87, e artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89; mas que essas normas não são inconstitucionais. Corridos os vistos, cumpre decidir. II - FUNDAMENTOS 3. O recurso é interposto com fundamento no arti­go 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, isto é, para apreciação de norma aplicada pelo tribunal recorrido e cuja inconstitucio-nalidade tenha sido suscitada pelo recorrente durante o processo. Ora, o artigo 14º, nº 1, da Lei nº 87/89 não foi aplicado pelo tribunal recorrido, e nem sequer o recorrente sus­citou a questão da inconstitucionlidade desta norma durante o processo: apenas o fez depois de proferida a decisão do S.T.A., nas alegações de recurso que apresentou no Tribunal Constitucio­nal. Assim, esta questão não pode ser aqui examinada. Por outro lado, e no que se refere ao artigo 70ºdo Decreto-Lei nº 100/84, somente cabe apreciar a constitucionalidade da alínea d) do nº 1, não tendo sido segura­mente aplicadas as demais normas deste artigo, que se referem a situações totalmente diversas das que o tribunal apurou. 4. É, pois, objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade das seguintes normas: a) dos artigos 81º, nº 2, e 70º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março. b) do artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e) da Lei nº 29/87, de 30 de Junho; c) e do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro. 5. É o seguinte o teor das referidas disposições: Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março: Artigo 70º (Perda do mandato) 1 - Perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que: ... d) Se encontrem abrangidos pelo dis­posto no nº 2 do artigo 81º; ... Artigo 81º (Impedimentos) 1 - ... 2 - Pode ser declarada a perda do mandato, mediante a prévia instauração de inquérito, ao membro do órgão das autarquias lo­cais que tome parte ou tenha interesse em contrato por esse órgão celebrado, que não seja de adesão, quando se verifique causa de impedimento nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 370/83, de 6 de Outubro, sem prejuízo das demais sanções previs­tas nesse di­ploma ou em legislação especial. Lei nº 29/87, de 30 de Junho: Artigo 4º (Deveres) No exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento dos seguintes princípios: 1) ... 2) Em matéria de prossecução do in­teresse público: ... c) Não patrocinar interesses par­ticulares, próprios ou de ter­ceiros, de qualquer natureza, quer no exercício das suas funções, quer invocando a qualidade de membro de órgão autárquico; d) Não intervir em processo ad­ministrativo, acto ou contrato de direito público ou privado, nem par­ticipar na apresentação, discussão ou votação de assuntos em que tenha interesse ou intervenção, por si ou como representante ou gestor de negócios de outra pessoa, ou em que tenha interesse ou intervenção em idênticas qualidades o seu cônjuge, parente ou afim em linha rec­ta ou até ao 2º grau da linha colateral, bem como qualquer pessoa com quem viva em economia comum; e) Não celebrar com a autarquia qualquer contrato, salvo de adesão; ... Lei nº 87/89, de 9 de Setembro Artigo 9º (Perda de mandato) ... 3 - Constitui ainda causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, por inspecção, inquérito ou sindicância, de prática por acção ou omissão, de ilegalidade gra­ve ou de prática con­tinuada de irregularidades, em man­dato imediatamente ao anterior exer­cido em qualquer órgão de qualquer autarquia. ... 6. O recorrente considera inconstitucionais estas normas, tal como em seu entender foram aplicadas pelo S.T.A., pelos seguintes motivos (suprimiu-se a numeração dos parágrafos): Ao recorrente foi declarada a perda do seu man­dato, como vereador da Câmara Municipal do Município de ------------------, por factos ocorridos no mandato de 1986 a 1989. Estes factos consistiram apenas em o recorrente, como Presidente da Câmara em substituição, ter adquiri­do bens e serviços inferiores a esc. 40.000$00 por factura, ou produto e serviço, a uma sociedade comercial por quotas "B.", na qual participava com menos de 11% do capital social e era ge­rente sem poderes. Não se provou, nem sequer se alegou qualquer prejuízo para o Município ou intenção de beneficiar ou favorecer a sociedade em causa, em detrimento de outros. A falta de qualificação subjec­tiva dos factos, torna a interpretação dada aos comandos le­gais que fundamentaram a decisão de perda de mandato e referidos no art. 17º da p.i., vazia de conteúdo. E, consequentemente, aqueles comandos assim in­terpretados têm de ofender o nº 2 do artº 18º e nº 1 do artº 50º da C.R. [Constituição]. Os factos alegados e dados por provados dizem respeito a direitos, liberdades e garantias, e situam-se em datas anteriores à entrada em vigor da Lei nº 87/89 de 9/9, ou seja, em 14/9/89. Logo, o nº 3 do artº 9º e nº 1 do artº 14º daque­la Lei, na medida em que permitiram a perda do manda­to e a inelegibilidade do recorrente em consequência daqueles factos, têm de se considerar inconstitucionais por violarem o nº 3 do artº 18º da C.R. E o mesmo se diga do artº 4º da Lei nº 29/87 de 30/6 e arts. 70º e 81º do Dec. Lei nº 100/84. Mesmo que assim não se enten­desse, como atrás se referiu, as normas do artº 71º e artº 81º do Dec.Lei nº 100/84 e as als. c), d) e e) do nº 2 do artº 4º da Lei nº 29/87 de 30/6, tinham de se considerar inconstitucionais por não existir norma constitucional expressa que desse respaldo a tais comandos. Assim, estas normas violaram os comandos do nº 2 do artº 18º e nº 1 do artº 50º ambas da C.R. E o nº 3 do artº 9º da Lei nº 87/89, na medida em que veio agravar por desqualificação dos actos do recorrente, tem também de se consi­derar inconstitucional por violar o nº 3 do artº 18º e nº 1 do artº 29º ambos da C.R. 7. A Lei nº 29/87 aprovou o Estatuto dos Eleitos Locais, isto é, o estatuto dos membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e freguesias (v. o respectivo artigo 1º, nº 2). O disposto no artigo 4º, nº 2), alíneas c), d) e e), vin­cula o eleito local ao cumprimento de determinados princípios «em matéria de prossecução do interesse público», destinados a salva­guardar a transparência da sua intervenção. Segundo o recorrente, estas normas violam o dis­posto no artigo 18º, nº 2, e 50º, nº 1, da Constituição, não ha­vendo disposição constitucional expressa que lhes dê cobertura. Não tem, porém, razão. É certo que, de acordo com o artigo 18º, nº 2, da Lei Fun­damental, «a lei só pode restringir os direitos, liberda­des e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, de­vendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos». Mas é a própria Constituição que, estabelecendo no artigo 243º a tutela administrativa sobre as autarquias lo­cais - isto é, a verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos (tutela de legalidade) -, pressupõe a sujeição destes a determinados princípios e regras jurídicas, quando no exercício das suas funções. O artigo 4º da Lei nº 29/87 desenvolve, nas suas diversas alíneas, os deveres que neste âmbito recaem sobre os eleitos locais em matéria de prossecução do interesse público, nada havendo a censurar-lhe, do ponto de vista das limitações impostas pelo artigo 18º, nº 2, da Constituição. Com tais deveres visa-se, conforme já foi referido, asse­gurar que, na sua actuação, os eleitos locais não se tornem objecto de suspeitas sobre a respectiva isenção e dedicação ao interesse público. A limitação que a lei estabelece aqui à sua actuação contém-se, pois, dentro dos parâmetros de necessidade previstos nessa disposição constitucional. E, por outro lado, tais deveres, em si mesmos considerados, em nada restrin­gem o direito de acesso dos eleitos locais, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos respectivos, pelo que aquela disposição também não viola o arti­go 50º, nº 1, da Constituição. 8. Igualmente em nada eram infringidos tais co­mandos cons­titucionais pelos artigos 70º, nº 1, alínea d), e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84 (normas estas entretanto revogadas pelo artigo 17º da Lei nº 87/89). No que se refere aos deveres impostos ao eleito local por aquele artigo 81º, nº 2, e de cuja infracção resultava a per­da de mandato, cabe notar que a tais deveres se aplica in­teira­mente o raciocínio já exposto para o artigo 4º da Lei nº 29/87. As limitações que a lei ali impunha à actuação do titular do órgão em causa também se continham nos parâmetros de necessidade previstos no artigo 18º, nº 2, da Constituição. E tais limitações também em nada violavam o direito de acesso aos cargos públicos correspondentes, não violando, pois o artigo 50º, nº 1, da Constituição. 9. E quanto à perda de mandato prevista no artigo 70º, nº 1, alínea d), do Decreto-Lei nº 100/84, como consequência da infracção ao disposto no artigo 81º, nº 2, do mesmo diploma, também não se verificava aí qualquer violação das apontadas nor­mas constitucionais. O direito de acesso a cargos públicos proíbe, desde logo, discriminações entre os cidadãos que reúnam­ as condições necessárias para o exercício de certos car­gos. Tal di­reito pode, contudo, sofrer restrições nos casos expressamente pre­vistos na Constituição (artigo 18º, nº 2, da C.R.P.). E, efectivamente, a Lei Fundamental permite a perda do mandato dos eleitos locais ao permitir expressamente a própria dissolução dos órgãos autárquicos resultantes de eleição directa. Quanto a isto, dispõe o artigo 243º, nº 3, na redacção introduzida pela revisão constitucional de 1982 (vigente à data da aprovação do Decreto-Lei nº 100/84): A dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição di­recta só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves. Ao estabelecer a sanção de perda de mandato para o membro de órgão das autarquias locais que desrespeite os deve­res que lhe são especialmente impostos em matéria de prossecução do interesse público, o legislador vem, também aqui, defender a isenção e o desinteresse pessoal que devem caracterizar a actuação dos eleitos locais, quando no exercício das suas funções, e portanto a confiança pública de que estes devem des­frutar. Assim, a gravidade que é legalmente atribuída às infracções em causa (ainda que, por um lado, não tenham nature­za penal, e que, por outro lado, não justifiquem a dissolução do órgão autárquico), atendendo à necessidade de preservar essa confiança pública, impõe que se considere adequada a medida de perda de mandato do eleito, sanção que não parece irrazoável nem desproporcionada. Portanto, a norma que prevê tal sanção, não vio­la o direito de acesso aos cargos públicos, consagrado no artigo 50º, nº 1, da Constituição. 10. Na sequência da revisão constitucional de 1989, a Lei nº 87/89 estabeleceu o novo regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais e das associações de municípios, tendo revogado, no seu artigo 17º, o artigo 70º e o artigo 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, acima transcritos. Conforme estabelecido nesta lei, a declaração de perda de manda­to, por ilegalidade grave ou prática continuada de irregularidades cabe agora aos tribunais adminis­trativos de círculo (artigo 10º, nº 1); as acções respectivas podem ser propostas a todo o tempo, mas o Ministério Público tem o dever de as propor no prazo máximo de dez dias depois de serem conhecidos os factos que lhes servem de fundamento. O artigo 9º, nº 3, desta Lei, dispõe justamente sobre a perda de mandato dos eleitos autárquicos relativamente aos quais se venha a verificar (por inspecção, inquérito ou sindicância) a prática, por acção ou omissão, de ilegalidade gra­ve, ou a prática continuada de irregularidades, em mandato autárquico imediatamente anterior. Segundo o recorrente, esta norma viola a Constituição a dois níveis: (a) por um lado, e por falta de qualificação sub­jectiva dos factos que fundamentam a perda de mandato, viola os artigos 18º, nº 2, e 50º, nº 1, da Constituição; (b) por outro lado, e por permitir a perda de mandato com fundamento em factos anteriores à sua entrada em vi­gor, viola os artigos 18º, nº 3, e 29º, nº 1, da Constituição. Quanto ao primeiro fundamento invocado pelo re­corrente, cabe reafirmar a doutrina já adoptada por este Tribu­nal a propósito da norma do artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84, no Acórdão nº 330/94, Diário da República, II Série, de 30 de Agosto de 1994. Tal como ali se afirmou em relação àquela norma, também aqui a declaração de per­da de mandato com base no disposto no artº 9º, nº 3, da Lei nº 87/89 não se basta com um mero juízo objectivo sobre a ocorrência de uma "ilegalidade grave" ou uma "prática continuada de irregularidades", antes pressupondo, necessariamen­te, um juízo autónomo tendente a avaliar, em cada situação con­creta, se as ilegalidades ou irregulari­dades verificadas em inspecção, inquérito ou sindicância são de natureza a justificar uma tal decisão e, além do mais, porque se trata da aplicação de uma sanção, se a actuação do membro eleito do órgão autárquico foi culposa. É o concurso deste juízo autónomo destinado a pos­sibi­litar a avaliação do grau de culpa do membro do órgão autárquico que legitima a afirmação de que a sanção da perda de mandato não é excessiva e desproporcionada. Mas terá esta norma do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89 sido interpretada, no caso vertente, com respeito deste parâmetro da necessária apreciação da culpa do recorrente? O acórdão recorrido, ao confirmar a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, adopta o sentido com que tal norma aí foi aplicada. E essa sentença, embora não examine detalhadamente esta questão, contém elementos que permi­tem inferir, sem margem para dúvidas, a interpretação que o tri­bunal deu àquela norma. Nomeadamente, têm-se ali em conta as circunstâncias que permitiam apreciar essa culpa: no ponto 7.4, considerou--se que não se mostrava que a intenção do recorrente tivesse sido a de evitar um prejuízo para a autarquia, e bem assim que o réu poderia ter evitado a prática dos actos que lhe foram imputa­dos, delegando a competência para os mesmos noutro vereador da Câmara; e concluiu-se que «não se constata qualquer relevância nos referidos factos que justifiquem a conduta do R., de modo a poder ser considerada isenta e não determinante da perda de man­dato». Assim, embora não tivesse indicado expressamente que aplicava a norma em causa tendo por referência a necessidade de apreciação da culpa, dúvida não há de que o tribunal teve em conta este ele­mento. Não pode, pois, dizer-se que aquela norma foi apli­cada com um sentido inconstitucional no que se refere a este as­pecto, quer pelo tri­bunal de primeira instância, quer pelo Supre­mo Tribunal Adminis­trativo. 11. Mas terá tal norma sofrido uma aplicação re­troac­tiva, tendo sido aplicada a factos anteriores à sua entrada em vigor, e resultará daí uma violação do artigo 29º, nº 1, ou do artigo 18º, nº 3, da Constituição ? O Supremo Tribunal Administrativo examinou esta questão, e concluiu negativamente: segundo aquele tribunal, não houve aplicação retroactiva da lei, nada obstando «a que na aplicação desta se tenham em conta situações de irregularidades praticadas em mandatos anteriores, sendo certo que não é essa lei que define quais sejam as irregularidades. No caso dos autos, tal lei foi aplicada aos efeitos dos actos anteriores, mas só poste­riormente conhecidos em inquérito legalmente ordenado». Portanto, o S.T.A. considerou que os factos em causa já constituíam irregula­ridades segundo o disposto em legislação vigente ao tempo da sua prática, ou seja, no já citado artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e) da Lei nº 29/87. Assim, aliás, havia também decidido a primeira instância: efectiva­mente, o re­corrente exerceu as funções de Presidente da Câmara substi­tuto em dois períodos diferentes, a partir de 26 de Setem­bro de 1987, sendo certo que tal lei tem data de 30 de Junho. E tais factos já eram considerados fundamento de perda de mandato no artigo 70º, nº 1, alínea e), do Decreto-Lei nº 100/84. É que, como observa a este respeito o Ministério Público, «quanto à caracterização do tipo de acções ou omissões susceptíveis de constituir causa de perda de mandato, não há uma diferença juridicamente relevante entre a Lei nº 87/89 e o Decreto-Lei nº 100/84: este, no artigo 70º, nº 1, alínea e), fala em ilegalidade grave e em prática delituosa continuada, aquela, no artigo 9º, nºs 1, alínea c). e 3, refere-se a ilegali­dade grave e a prática continuada de irregularidades; a preferência por irregularidades relativamente a delitos terá fi­cado a dever-se ao facto de aquele termo ser mais conforme com o direito administrativo, evitando a tentação de atribuir ao termo delito uma conotação de natureza predominantemente penal que, não obstante a sua polissemia, reconhecidamente contém, sobretudo quando não teria sido essa a intenção do legislador do Decreto-Lei nº 100/84 - na economia deste diploma a noção de delito está ligada à gestão autárquica e equivale a faltas ou irregularidades praticadas no seu exercício». Mas é preciso que nos entendamos quanto ao man­dato de que estava a lei a tratar naquele artigo 70º e que se perdia em consequência daqueles factos. Tratava-se ali somente da perda do mandato exercido à data dos referidos factos, ou também da perda do novo mandato para que o interessado viesse a ser seguidamente eleito ? A este respeito, o Ministério Público observa o seguinte, referindo-se aos factos em que o tribunal se baseou para declarar a perda do mandato: Estes, realmente, ocorreram antes da entrada em vigor da Lei nº 87/89: todavia, a relevância jurídica que o nº 3 do artigo 9º lhes atribui não reveste carácter inovatório, não se podendo, por is­so, falar em retroactividade da restrição. A perda de mandato enquanto afastamento definitivo do exercício de um cargo é naturalmente posterior ao início de funções e ao acto que conduziu à assunção do cargo. Pode, porém, acontecer que a perda do man­dato, apesar de ser posterior ao início do exercício do cargo, se filie na prática de factos que o precederam. No direito eleitoral português introduz-se essa possibilidade com o Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março: enquanto o Decreto-lei nº 701-B/76 estabelecia no artigo 7º, alínea a), que perdiam o mandato «os que, após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis», o Decreto-Lei nº 100/84 veio estabelecer no artigo 70º, nº 1, alínea a), que perdiam o man­dato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que, «após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos ele­mentos supervenientes e reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada, previamente à eleição». O já citado Parecer nº 19/87 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, ao explicitar esta sucessão de regimes, acentua que, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, «perdem o mandato não só os mem­bros eleitos dos órgãos autárquicos que, após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis, mas também aqueles em relação aos quais já se verificava, em momento prévio à eleição, uma situação de inelegibilidade que, todavia, só posteriormente vem a ser conhecida»; e acrescenta-se que, por razões de natureza teleológica e sistemática, o disposto nesta alínea a) constituiria um princípio de or­dem geral neste domínio, aplicável também às situações previstas na alínea e); donde, «a relevância so­bre mandatos posteriores, determi­nando a sua perda, de irregularida­des praticadas em mandatos anterio­res e só naqueles conhecidas (verificadas)». Assim, a Lei nº 87/89, a par da revogação expressa do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, vem explicitar, no nº 3 do seu artigo 9º, um regime que, por via interpretativa, já antes resultava da articulação das alíneas a) e e) do nº 1 do revogado artigo 70º - o regime da relevância sobre mandatos posteriores de irregularidades pra­ticadas em mandatos anteriores e só naqueles conhecidas. E fê-lo res­tringindo mesmo o campo de aplicação de tal regime: enquanto, de acordo com as alíneas c) e d) do nº 1 do artigo 70º do Decreto-Lei nº 100/84, rele-vavam em mandatos posteriores as irregularidades praticadas em qual­quer dos mandatos anteriores, de acordo com o nº 3 do artigo 9º da Lei nº 87/89, relevam apenas as pra­ticadas no mandato imediatamente anterior. A norma do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89 não teria, pois natureza inovatória. A perda do mandato já estaria prevista no artigo 70º, nº 1, alínea e), da Lei nº 100/84, vigente à data dos factos. Portanto, seria descabido falar em retroactividade e em violação do artigo 18º, nº 3, da Constituição. Será assim? O citado parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República opera, pois, uma interpretação extensiva do disposto na alínea e) do nº 1 do artigo 70º daquele Decreto-Lei nº 100/84. Essa interpretação extensiva seria justificada por razões de natureza teleológica e sistemática: o disposto na alínea a) constituiria um princípio de ordem geral neste domínio, aplicável também às situações previstas na alínea e). Segundo aquela alínea a), perdem o mandato os membros eleitos dos órgãos autárquicos que, «após a eleição, sejam colocados em situação que os torne inelegíveis ou relativamente aos quais se tornem conhecidos elementos supervenientes reveladores de uma situação de inelegibilidade já existente, mas não detectada, previamente à eleição». O que se pretende com esta norma é que uma situação de inelegibilidade, que já existia à data da eleição, mas que só posteriormente vem a ser detectada, tenha por consequência a perda de um mandato que - precisamente por causa dessa inelegibilidade - não deveria ter chegado a ser conferido. Com esta norma pretende-se, portanto, corrigir a atribuição indevida desse mandato. Há uma relação de necessidade lógica entre a inelegibilidade e a perda do mandato: se a pessoa em causa, afinal, era inelegível, seria absurdo que mantivesse o mandato. Mas se assim é, não se poderá extrair daqui um princípio geral aplicável a uma situação completamente diferente, como a que ora nos ocupa. Na verdade, na presente situação, o legislador não está confrontado com a necessidade lógica de fazer respeitar na prática uma inelegibilidade que previamente definiu. Está, sim, confrontado com a necessidade político-legislativa de adoptar medidas para garantir a confiança pública de que devem gozar os autarcas eleitos. E tanto assim, que podia conseguir essa finalidade com outro tipo de medidas, sancionatórias ou não. Se era absurdo que um membro inelegível, mas eleito, conservasse o mandato, já não é absurdo - pode é ser mais ou menos inconveniente do ponto de vista político - que o legislador admita que quem perdeu o mandato por virtude de um exercício irregular do mesmo possa candidatar-se nas eleições seguintes. Assim, mesmo entendendo-se - como se entendeu maioritariamente no Acórdão nº 25/92 (in Diário da República, II Série, de 11 de Junho de 1992) - que o legislador é livre de tomar aqui a opção que considere mais adequada, consoante a maior ou menor gravidade da irregularidade cometida, não incorre ele em qualquer incoerência se permitir a recandidatura. Portanto, não há razão de natureza teleológica e sistemática para aplicar à situação da alínea e) o princípio que decorre da alínea a) do nº 1 do artigo em causa. No fundo, a interpretação extensiva da alínea e) cria um novo fundamento de perda de mandato, que a lei claramente não havia estabelecido neste decreto-lei e que só mais tarde veio a ter assento legal, no artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89. Ainda que tais factos constituíssem quer irregu­laridades continuadas, quer prática delituosa continuada, não havia norma que, em consequência deles, estabelecesse a perda do mandato seguinte para o qual o autor dessas irregularidades vies­se a ser eleito. Ao aplicar tal medida por factos praticados antes da entrada em vigor desta lei, o S.T.A. procedeu a uma interpretação do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89, segundo a qual a norma dele constante seria retroactivamente aplicável. Tal norma, assim interpretada e aplicada, não viola propriamente o artigo 29º, nº 1, da Constituição, na medida em que a sanção em causa não tem natureza criminal: de facto esta disposição é expressa ao dizer que «ninguém pode ser sentenciado criminalmente senão em virtude de lei anterior que declare punível a acção ou omissão [...]». Mas, independentemente da questão de saber se têm razão os autores que vêm aí o afloramento de um princípio geral de proibição da retroactividade, aplicável a todo o direito sancionatório, e não só ao direito criminal (v., a este propósito, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I vol., pág 208), dúvida não há que pelo menos no que se refere às leis restritivas de direitos, li­berdades e garantias, a Constituição proíbe expressamente essa retroactividade. Com efeito, diz-se no artigo 18º, nº 3, da Constituição que «as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo, nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais». Há consequentemente aqui uma norma restritiva de direitos, liberdades e garantias (o artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89), de carácter retroactivo, em violação do preceituado no artigo 18º, nº 3, da Constituição. Assim sendo, tal norma, enquanto aplicada retroactivamente - e apenas nessa medida - há-de ser julgada inconstitucional. III - DECISÃO 12. Assim e face ao exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 70º, nº 1, alínea d), e 81º, nº 2, do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, e do artigo 4º, nº 2, alíneas c), d) e e), da Lei nº 29/87, de 30 de Junho; b) Julgar inconstitucional - por violação do artigo 18º, nº 3, da Constituição - a norma do artigo 9º, nº 3, da Lei nº 87/89, de 9 de Setembro, enquanto interpreta­da no sen­tido de que a perda de mandato aí prevista pode ser de­clarada com fundamento em factos praticados antes da data da en­trada em vigor dessa lei; c) E, consequentemente, conceder, nesta parte, pro­vimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada, tendo em conta o anterior juízo de inconstitucionalidade. Lisboa, 20 de Dezembro de 1995 Luís Nunes de Almeida Messias Bento Guilherme da Fonseca José de Sousa e Brito Bravo Serra Fernando Alves Correia José Manuel Cardoso da Costa