0750/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 8º do DR n.º 15/94, de 6/7, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) era a entidade gestora dos programas quadro relativos a acções de formação profissional realizados no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio.

II- Nessa qualidade, competia ao IEFP, nos termos do art. 12º, als. f) e g) do indicado diploma legal, aprovar as acções de formação, fazer o respectivo controlo contabilístico e financeiro e decidir, nos termos do art. 34º, n.º 2, do mesmo diploma, a redução do financiamento concedido.

III- Nos termos do art. 33º, n.º 3, do DR n.º 15/96, de 23/11, o IEFP manteve essa competência relativamente a acções aprovadas na vigência do referido DR n.º 15/94.

IV- A competência para se proceder à redução do financiamento aprovado, que foi atribuída aos gestores de programa designados ao abrigo do DR 15/96, apenas respeita aos financiamentos admitidos após a entrada em vigor deste último diploma legal.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Secretário de Estado do Trabalho, invocando poderes entretanto delegados, interpôs recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, de fls. 164 e ss., que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido pelo Instituto de Electromecânica e Energia (IEE) de um despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade – o acto de 8/2/02, em que esta autoridade negara provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão do Gestor do Programa Pessoa que aprovara o pedido de pagamento do saldo final no âmbito de um programa de formação profissional financiado pelo Fundo Social Europeu – declarou nulo, por incompetência absoluta, aquele mesmo despacho.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, oferecendo as conclusões seguintes:

1- O despacho ministerial de 8/2/02 do, à data, Ministro do Trabalho e da Solidariedade, foi validamente assumido.

2- O despacho controvertido negou provimento a recurso hierárquico interposto pelo Instituto de Electromecânica e Energia, IEE, da decisão n.º 1.346, de 5/9/2000, assumida pelo Gestor do POFPE/Pessoa.

3- Após a nomeação deste órgão gestionário, com efeitos reportados a 1/2/97, passou a competir-lhe a gestão técnica, administrativa e financeira no âmbito da mencionada intervenção operacional.

4- A aprovação do saldo final é, nos termos regulamentares (ponto 16 do regulamento próprio, aprovado por despacho ministerial de 17/12/96), uma das componentes da gestão.

5- E porque o POFPE/Pessoa é um programa na perspectiva de intervenção operacional, não na de programa-quadro, não foi violado o n.º 3 do art. 33º do DR n.º 15/96, de 23/11.

6- Na verdade, os direitos e obrigações que se mantêm nas entidades gestoras ao abrigo do mesmo preceito são os decorrentes de programas-quadro.

7- É entre essas que figura o Instituto do Emprego e Formação Profissional.

8- Não tem, pois, razão de ser a invocação de nulidade baseada na al. b) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

9- Isto porque a contestada decisão do Gestor foi assumida no âmbito das atribuições do ministério da tutela.

10- Com efeito, o Gestor do POFPE/Pessoa, como encarregado de missão, desempenhava as suas funções junto do membro do Governo com responsabilidade predominante no volume de investimentos, ao tempo, o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, hoje, o Ministro da Segurança Social e do Trabalho.

O recorrido IEE contra-alegou, defendendo a bondade do acórdão recorrido e pugnando, assim, pela sua manutenção.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto «sub judicio», que aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC (cfr. os artigos 726º e 749º do mesmo diploma).

Passemos ao direito.

A questão básica enfrentada pelo acórdão «sub censura» consistiu em determinar a quem competia a aprovação, ocorrida em 5/9/2000, do pedido de pagamento do saldo final de um programa de formação profissional submetido ao II Quadro Comunitário de Apoio – se ao IEFP, que era a entidade gestora à luz do diploma (o DR n.º 15/94, de 6/7) vigente ao tempo da apresentação, admissão e aprovação da candidatura, se ao Gestor do Programa Pessoa que, na sequência do diploma revogatório e substitutivo do anterior (o DR n.º 15/96, de 23/11), ficara incumbido de se pronunciar sobre os saldos finais desse género de acções. Ora, o aresto recorrido entendeu que a competência para emitir a referida aprovação continuava a caber ao IEFP; e, por isso, a Subsecção considerou que o acto de 5/9/2000 era nulo, por falta de atribuições do referido Gestor, e que essa nulidade se comunicava ao despacho contenciosamente impugnado, em que o ora recorrente, decidindo um recurso hierárquico, mantivera na ordem jurídica o acto do mesmo Gestor.

O aqui recorrente insurge-se contra o assim decidido por considerar que a competência para a aprovação do saldo cabia realmente ao Gestor do Programa Pessoa, «ex vi» do DR n.º 15/96, e que Ministro decidiu o aludido recurso hierárquico no estrito âmbito das suas atribuições.

O acórdão recorrido ateve-se a uma vasta corrente jurisprudencial consolidada nas Subsecções e, entretanto, adoptada por este Pleno – cfr., a título ilustrativo, os arestos de 3/6/04, da 1.ª Subsecção, de 25/11/03, da 2.ª Subsecção, e de 14/1/04, da 3.ª Subsecção, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 623/02, 48.328 e 48.015, e ainda os acórdãos do Pleno da Secção de 28/10/04 e de 16/12/04, proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 47.869 e 48.328. E, porque não vemos razões para nos desviarmos da linha decisória que, sem tergiversações, vem sendo seguida, desde já adiantaremos que o presente recurso jurisdicional está votado ao insucesso, como mais detalhadamente veremos «infra».

Já dissemos que a candidatura à acção de formação profissional a que estes autos respeitam foi apresentada, admitida e aprovada na vigência do DR n.º 15/94, de 6/7. É incontroverso que, nos termos do art. 8º desse diploma, a gestão do programa em que tal acção se inseria era da competência do IEFP, pelo que a esta entidade incumbia, para além de outras tarefas – em que se incluíam aprovar as acções de formação e fazer o respectivo controlo contabilístico-financeiro (cfr. as alíneas f) e g) do art. 12º) – decidir os pedidos de pagamento dos saldos finais, reduzindo porventura o financiamento concedido (cfr. os arts. 24º e 34º, n.º 2, do DR n.º 15/94).

Com a publicação do DR n.º 15/96, de 23/11, a competência para apreciar tais pedidos veio a ser atribuída, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa, não havendo dúvidas de que as coisas assim se passariam «in futurum». Mas o que nos autos se discute e agora importa discernir é se tal atribuição de competência ao dito Gestor também abrangeu as acções de formação aprovadas e desenvolvidas na vigência do DR pretérito.

A solução dessa dúvida encontra-se na norma de direito transitório constante do art. 33º do DR n.º 15/96, cujo n.º 3 veio dispor que «as entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia». Ora, deste preceito clara e imediatamente decorre que o IEFP, se porventura interveio na acção de formação dos autos como entidade gestora de um programa quadro, terá mantido, depois da publicação do DR n.º 15/96, a competência de que antes dispunha para se pronunciar sobre o saldo final da mesma acção.

Para evitar que se conclua pela manutenção dessa competência, o aqui recorrente distingue entre a gestão genérica de um programa quadro e a gestão, individualizada e concreta, de um seu subprograma; e afirma que o prosseguimento da competência do IEFP no primeiro caso não briga com a competência particular que o Gestor do Programa Pessoa passara a deter relativamente à acção singular que ora está em causa. Mas esta alegação não colhe, como já se disse nos acórdãos deste Pleno, «supra» referidos. Com efeito, consta desses arestos o seguinte:

«O DR 15/94, depois de definir no art. 2º, n.º 1, al. a), a entidade gestora como “entidade responsável pela gestão de um programa quadro”, define este último, na alínea d) do mesmo número 1, como “a subvenção global concedida pelo Ministério do emprego e da Segurança Social, por período superior a um ano, para a gestão e a execução das medidas que visem prosseguir objectivos gerais de política de formação, definidos a nível nacional, regional ou sectorial”. E, no n.º 2 do mesmo art. 2º, estabelece que, “para efeitos do disposto no presente diploma, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) é equiparado a entidade gestora do programa quadro”.

Ora, nos termos do art. 12º do DR 15/94, enquanto responsáveis pela gestão de um programa quadro, as entidades gestoras deviam, além do mais, “f) aprovar acções de formação...” e “g) fazer o acompanhamento técnico-pedagógico das acções, bem como efectuar o respectivo controlo contabilístico-financeiro”.

Assim, torna-se claro que as obrigações das entidades gestoras, decorrentes da execução dos programas quadro aprovados no âmbito do DR 15/94 e salvaguardadas pelo citado n.º 3 do art. 33º do DR 15/96, correspondem a actuações relativas a acções concretas e não apenas, como sugere a entidade recorrente na sua alegação, a intervenções ao nível da gestão de um programa quadro, sem interferência no desenvolvimento das acções de formação nele integradas.

Ainda neste sentido, cabe referir que não seria razoável admitir que, como pretende o recorrente, coubesse a uma entidade (Gestor do Programa Pessoa) tomar todas as decisões referentes às acções, ainda que revogatórias ou modificativas de decisões anteriores tomadas por outra entidade (IEFP), continuando esta a ser responsável pelos programas, nos quais o resultado final daquelas acções se iria reflectir.»

As anteriores considerações, a que inteiramente aderimos, evidenciam ainda que o problema em análise não se resolve mediante o estatuído no art. 33º, n.º 1, do DR 15/96, pois este preceito – que faz subsistir a competência das entidades gestoras previstas no DR n.º 15/94 «enquanto não forem nomeados» os gestores a que alude o DR n.º 15/96 – reporta-se apenas às acções de formação que foram admitidas após a entrada em vigor desse diploma, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa. Aliás, foi assim que este Pleno expressamente decidiu nos dois acórdãos citados.

Nesta conformidade, e assente o reconhecimento de que o IEFP, «ex vi» do art. 33º, n.º 3, do DR n.º 15/96, manteve na vigência deste diploma a sua anterior competência para se pronunciar sobre o saldo final da acção de formação a que os autos se reportam, o recurso jurisdicional aproxima-se imediatamente de um fatal insucesso. Na verdade, e a propósito deste decisivo assunto, disse-se nos referidos arestos do Pleno o seguinte:

«O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotado de personalidade jurídica e autonomia financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.

Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.

Ora, o Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão “ad hoc” da Administração directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os acórdãos do Pleno de 15/10/2002, 19/2/2003 e 4/6/2003, proferidos nos recursos ns.º 45.917, 45.749 e 48.235, respectivamente), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta, o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (art. 133º, n.º 2, alínea b), do CPA).»

Reiteramos aqui esta jurisprudência, donde resulta que, como o aresto «sub judicio» asseverara, o acto contenciosamente recorrido é nulo na medida em que, alheando-se das atribuições conferidas a uma diferente pessoa colectiva de direito público, decidiu manter na ordem jurídica um acto primário que sofria de nulidade, por falta de atribuições do seu autor. Pois a competência que ao Gestor do Programa Pessoa era conferida pelo art. 6º, n.º 4, al. b), do DR n.º 15/96 apenas valia para as candidaturas admitidas após a entrada em vigor desse diploma, por força da reserva estabelecida no transcrito art. 33º, n.º 3, do mesmo DR n.º 15/96.

Consequentemente, improcedem todas as conclusões úteis da alegação de recurso, nenhuma censura merecendo o aresto «sub judicio».

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Maio de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Angelina Domingues – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Costa Reis – Rui Botelho – Adérito Santos.