0531/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A entidade demandada, Conselho Superior do Ministério Público, invocou, na respectiva contestação, a irrecorribilidade do acto administrativo cuja legalidade foi posta em causa na presente acção, ou seja, o acto que ordenou a instauração de processo disciplinar em relação ao Autor. Por despacho da Relatora, proferido a fls. 58 e segs, foi julgada improcedente a referida questão prévia. Inconformado com o despacho referenciado em 1.2, veio o Conselho Superior do Ministério Público reclamar para a conferência, a fim de sobre a aludida questão recair acórdão. Vejamos se lhe assiste razão. 2.1. O despacho reclamado é do seguinte teor: «Sustenta a entidade demandada que, o acto de instauração do processo disciplinar não é contenciosamente recorrível, pelo que, na ausência desse pressuposto, deve ser rejeitada a acção, nos termos do art.º 89.º, n.º 1 alínea c) do CPTA. Alega para tanto e, em síntese, que, os interesse ou direitos atingidos pela instauração de um processo disciplinar não são legalmente protegidos, pelo que o visado apenas poderá impugnar a decisão final do procedimento disciplinar que venha a concluir pela prática de infracção e pela aplicação de uma pena correspondente. Esta posição não é de aceitar. Na verdade, como bem se ponderou no acórdão deste STA, de 14.6.07, proferido no p.º 362/07 (providência cautelar respeitante à presente acção), no regime da LPTA, apenas em casos raríssimos a lesividade foi encarada como condição suficiente de impugnabilidade. Por via de regra a definitividade foi tida e usada como elemento delimitador de uma indistinta noção constitucional de lesividade. Todavia, essa concepção foi claramente refutada pelo novo CPTA, sendo “claramente inadmissível à luz do regime jurídico actual”. O art.º 51.º, n.º 1 do CPTA permite que se impugnem os actos preparatórios ou de trâmite com efeitos externos, susceptíveis de lesarem “direitos ou interesses legalmente protegidos”. A este último propósito, escreve-se no aresto citado: “Ora, é inequivocamente deste último género o interesse do ora requerente em não sofrer um processo disciplinar inquinado, “ab initio”, de uma ilegalidade fatal – o que nos devolve ao ponto onde iniciamos o tratamento desta “quaestio juris”. E, da certeza de que o requerente tem aquele interesse legalmente protegido, segue-se que o acto de trâmite cujos efeitos ele quer suspender e que acometerá no processo principal se nos apresenta como um acto impugnável – pelo que não é manifesto que, por falta de lesividade do acto, careça irremediavelmente de um pressuposto processual” . Concorda-se, inteiramente, com esta ponderação, não sendo de aceitar a posição da entidade demandada que aceita “sem reserva ou resistência” que o acto em causa “ produza os efeitos lesivos referidos no acórdão em questão nos interesses ou direitos do Autor e que tenha potencialidade lesiva para a produção de outros (na imagem e reputação profissionais, na situação profissional e económico-financeira se a instauração do processo implicar a suspensão do exercício de funções com a inerente perda, no mínimo, do vencimento de exercício, etc)” e, do mesmo passo, sustenta que os interesses ou direitos atingidos não são legalmente protegidos. É de tal forma claro que o são, num Estado de direito, como é o nosso, que o douto acórdão citado nem sequer sentiu necessidade de mais explicitações. Basta, porém, nomeadamente, a leitura dos artos 26.º, n.º 1, 266.º, nº 1 e 2 da C.R.P. e art.º 70.º do C. Civil, para não se justificarem quaisquer dúvidas a esse respeito. Improcede, pois, a questão prévia suscitada pela entidade demandada.» 2.2. A entidade reclamante, no seu requerimento de fls. 72 e segs, assenta a sua divergência em relação ao despacho em análise, sinteticamente, nos seguintes argumentos: A inimpugnabilidade do acto que constitui o objecto da presente acção não assenta na natureza procedimental de tal acto, mas “na desprotecção legal dos eventuais direitos e interesses do autor (referidos no douto Acórdão citado no despacho aqui em apreço e no art.º 4 da Contestação do CSMP, para onde se remete) cuja lesão se admite” O Autor, ou qualquer outro destinatário de um acto que determine a instauração de um processo disciplinar ou até de um processo crime, não goza de qualquer direito – legalmente protegido – a não ser instaurado contra si um tal processo. O único direito legalmente protegido (pelos artigos 191.º a 204.º do E.M.P. e 269.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, respectivamente) é o direito à instauração de um processo disciplinar ou criminal (ainda que ferido de ilegalidade), que lhe garanta todos os meios para exercer a sua defesa, sem limitações ou compressões, para demonstrar a sua inocência ou a exclusão da sua responsabilidade e obter o respectivo arquivamento. Independentemente das circunstâncias que determinem a instauração de processo disciplinar (denúncia, constatação direito, suspeite, etc), a entidade com competência para exercer a acção disciplinar decide se há lugar ou não a processo disciplinar. Se entender que há, manda instaurá-lo, assim dando cumprimento à lei: artigos 46.º, 47.º, 50.º todos do ED e 12.º alínea f), 27.º alínea a) e 214.º todos do EMP. O único meio legal para ser exercido o processo disciplinar (para apreciar se os factos imputados a determinado funcionário constituem ou não infracção disciplinar e para encontrar a pena disciplinar correspondente e a sua justa medida ou para determinar o seu arquivamento) é o processo disciplinar. A potencialidade de causar prejuízos e lesar interesses e direitos do autor – que o CSMP não contesta – não basta para se considerar impugnável a decisão de instaurar procedimento: é necessário que essa lesão, efectiva ou potencial, atinja direitos e interesses do Autor que gozem de protecção legal, o que não ocorre na situação em causa. Não tem, todavia, razão a entidade demandada. Efectivamente: 2.3. Como resulta da motivação do reclamante que se vem de expor, há uma contradição de ordem intrínseca na respectiva argumentação. Na verdade, não é compreensível que se admita a existência de lesão de direitos e interesses do Recorrente e, ao mesmo tempo, se negue que tais direitos e interesses sejam legalmente protegidos. É que, a lesão de um direito ou interesse pressupõe, antes do mais, (para se poder falar em lesão , em termos jurídicos, e é dessa, obviamente, que se trata), o reconhecimento do direito ou interesse pela ordem jurídica. Sem esse reconhecimento não é possível falar de lesão na esfera jurídica do interessado. A razão pela qual a jurisprudência administrativa, antes do C.P.T.A., não admitia a recorribilidade contenciosa deste tipo de actos, em princípio (como os acórdãos do STA, sobre a matéria, nesse período temporal, têm o cuidado de ressalvar), prende-se com a circunstância de a definitividade ser tida e usada como elemento delimitador de “uma indistinta noção constitucional de lesividade”, conforme se refere no acórdão deste STA, de 14.6.07, rec. 362/07, citado no despacho reclamado. O problema residia, pois, e apenas, na lesividade e não, como pretende a entidade reclamante – convencida, afirma, da existência de aptidão lesiva – na “desprotecção legal” dos direitos e interesses afectados pela instauração de um processo disciplinar. Um outro equívoco transparece na argumentação da entidade demandada. A falta de distinção entre o facto de “o acto que determina a instauração do procedimento disciplinar ser praticado no cumprimento da lei” “e ser o único meio para se efectivar o poder disciplinar em nome do interesse público que lhe subjaz” , – o que, evidentemente, não se põe em causa –, e a possibilidade de o mesmo lesar direitos ou interesses legalmente protegidos do recorrente. Efectivamente, qualquer acto administrativo é, por definição legal, praticado ao abrigo de normas de direito público; e, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, tem por objectivo a prossecução de um determinado interesse público. Tal não é incompatível com a possibilidade de o acto administrativo (mesmo que seja o único abstractamente adequado a prosseguir um determinado fim público, como é o caso do acto que ordena a instauração do processo disciplinar) afectar direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado. Por isso mesmo (como não poderia deixar de ser, num Estado de direito democrático), os actos administrativos gozam da garantia constitucional de poderem ser impugnados perante os Tribunais (art.º 268.º da CRP). Só o resultado final do processo revelará se ele foi ou não praticado com ilegalidades pois, o juízo sobre a aptidão lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos, que garante o direito ao recurso contencioso, não é um juízo sobre a legalidade ou não do acto. Resta dizer que, não são legítimas quaisquer dúvidas – tendo, além do mais, em conta a categoria da entidade demandada –, sobre a protecção constitucional e legal do direito à imagem, ao bom nome e reputações profissionais, ao exercício da profissão, etc, que, a entidade reclamante admite, como vimos, poderem ser lesados com a instauração do processo disciplinar. Os artos 26.º da CRP e 70.º do Código Civil reconhecem, inequivocamente, a existência de tais direitos, que se incluem na designação juscivilista de “direitos de personalidade” (v. sobre esta matéria Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, 4ª edição revista, pág. 207 e segs, CRP anotada, Gomes Canotilho e Vital Moreira, 4ª edição revista, vol. I, pág. 458 e segs). A Constituição (v. anotação ao art.º 26.º na obra citada) consagra-os como direitos fundamentais e, o Código Civil garante a tutela jurídica da lesão ou ameaça de lesão dos mesmos. Face ao exposto, impõe-se concluir pela improcedência da reclamação do CS Mº Público. 3. Nestes termos, acordam em indeferir a reclamação de fls. 72.º e segs, confirmando o despacho reclamado. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em: 2 unidades de conta. Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.