0238/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A ratificação-sanação é um acto secundário que actua sob um acto primário visando suprir a incompetência do seu autor ou outros vícios não atinentes ao conteúdo do acto, ou seja, as invalidades formais e procedimentais quando estas sejam superáveis nesse momento post acto.

II- Sendo a ratificação um acto secundário que tem lugar após a decisão final do procedimento que conduziu ao acto primário, e localizando-se a audiência prévia, como fase procedimental que é, a montante do acto primário (ratificado), a sanação da falta de audiência prévia pressupõe que se volte à fase procedimental o que só poderia acontecer se a Administração, em vez da ratificação, optasse pela revogação do acto inválido e, em substituição do mesmo ordenasse o cumprimento da formalidade em falta.

III- Não foi, porém, o que aconteceu no caso dos autos já que a entidade recorrida não revogou o acto impugnado, optando pela sua ratificação, que não substituindo o acto primário, constitui, antes, um novo acto que incide sob aquele, expurgando-o do vício formal que sofria e o tornava inválido, actuando a jusante do procedimento.

IV- É de concluir, pois, que o acto ratificativo não é susceptível de padecer do vício de forma por falta da audiência prevista no artigo 100, do CPA.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

O Instituto Politécnico de Viana do Castelo, identificado nos autos, recorre, ao abrigo do artigo 150, do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte que, negando provimento ao recurso que havia interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, julgando parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada por A…, identificado nos autos, anulou o Despacho IPVC-P-02/2003 que ratificara o anterior despacho de IPVC-P-19/2002, contenciosamente impugnado por falta de fundamentação.

I. O recorrente formula as seguintes conclusões:

a. O Acórdão recorrido na parte em que considera que o que o despacho recorrido viola o art.° 100° do CPA, por falta de audiência do recorrido não faz a correcta interpretação das normas legais atinentes.

b. O Recorrido interpôs recurso contencioso de anulação do despacho IPVC-P-19/2002 que o exercia do cargo que exercia, apenas com base em falta de fundamentação;

c. Naqueles autos apenas podiam ser conhecidos os vícios arguidos, salvo os de conhecimento superveniente e ou oficioso;

d. Tendo o referido recurso contencioso de anulação do despacho IPVC-P19/2002 versado exclusivamente sobre o vício de falta de fundamentação, a recorrente pelo despacho IPVC-P-02/2003 ratificou e sanou apenas o vício de forma aí alegado e objecto desse processo, o que motivou, de resto, a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

e. O recorrido, quando é notificado do despacho inicial (ratificado) – IPVC-P-19/2002 — para efeito de anulação, pode e deve, invocar todos os vícios de que enferma.

f. Se o acto administrativo objecto dos presente autos era anulável por insuficiente ou totalmente não fundamentado, ou proferido sem a audição prévia dos interessados, assistia ao recorrido o direito de impugnar o despacho IPVC-P-19/2002 invocando todos os vícios de que o mesmo padecia, desde que respeitasse os prazos legalmente previstos;

g. O recorrente, dentro do prazo legal, apenas invocou o vício de falta de fundamentação;

h. Proferido o despacho IPVC-P-02/2003, que ratificou e sanou a ilegalidade invocada, é intentada a presente acção administrativa especial com fundamento na falta de audição prévia do despacho ratificativo.

i. O Recorrido não interpôs novo recurso contencioso de anulação do acto viciado, por violação do artigo 100º do CPA pelo simples facto de não estar em prazo para o fazer.

j. A solução preconizada pelo douto acórdão recorrido admite erradamente, que nesta acção administrativa especial, se conheça de uma anulabilidade — falta de audição prévia - invocada extemporaneamente.

k. O momento inicial da contagem do prazo para a invocação das anulabilidades — na presente situação da ratificação/sanação — é o da notificação da prática do acto viciado, ou seja, do despacho IPVC-P-19/2002, pois esse é o acto que não estava fundamentado nem respeitou o artigo 100° do CPA, e não o despacho IPVC-P-19/2003, meramente ratificativo daquele.

1. O Acórdão recorrido, erradamente, aceita ou que o a violação do direito de audição prévia se verifica em relação ao acto administrativo ratificativo - IPVC-P-02/2003 - e não ao acto ratificado - IPVC-P-19/2002, ou então que a invocação de um vício próprio e exclusivo deste possa ser também invocado em relação àquele, independentemente dos prazos estabelecidos na lei para a impugnação de actos anuláveis.

m. É em relação ao despacho IPVC-P-19/2002, que se coloca a violação do artigo 100º do CPA, e não ao IPVC-P-19/2003, pelo que o recorrido, confrontado com acto inicial, independentemente de o mesmo estar ou não fundamentado, tinha obrigação de invocar violação do direito de audição, e consequentemente dele recorrer contenciosamente, também por este motivo.

n. Se no momento em que o despacho IPVC-P-19/2002 é proferido se constata que não

está fundamentado, e além disso, não respeitou o direito de audição prévia, facilmente se conclui só a este acto podem ser assacados aqueles vícios, e portanto objecto de impugnação.

Sem prescindir,

o. A recorrente, pelo despacho IPVC-P-02/2003, e na sequencia do peticionado pelo recorrido nos referidos autos vem suprir a falta de fundamentação do despacho inicial;

p. O Recorrido, confrontado com acto inicial, tinha obrigação de saber, e de invocar, a violação do direito de audição, e consequentemente dele recorrer contenciosamente, também por este motivo;

q. O acto secundário, que ratifica o acto primário, também ele pode ser inexistente, nulo ou anulável, mas apenas quanto aos vícios próprios do acto secundário,

r. O princípio da audiência prévia previsto no art° 100º do CPA é uma figura geral dos actos primário e não dos procedimentos secundários;

s. O cumprimento ou não do artigo 100º do CPA reporta-se sempre ao despacho IPVC-P-19/2002 e não ao despacho IPVC-P-2003;

t. Não se pode admitir é que um acto secundário venha suprir um vício que não foi invocado quanto ao acto primário;

u. O acto ratificativo cumpre plenamente a sua função ao expurgar o acto ratificado do vício de que enfermava, ou seja a falta de fundamentação, único vício alegado pelo recorrido.

O recorrido particular contra alegou, louvando-se no acerto da decisões judiciais recorridas, concluindo pela a improcedência do recurso.

II. O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos :

“1- Por despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior, datado de 10 de Agosto de 2001, publicado no Diário da República, II série, n° 214, de 14 de Setembro de 2001, o Autor foi nomeado Director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença, tendo tomado posse do cargo em 27 de Setembro de 2001 - Cfr. fls. 76 do PA;

2- Em reunião do Conselho Cientifico da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença, datada de 10 de Dezembro de 2001, o Autor foi eleito, por unanimidade, Presidente do respectivo Conselho Científico — Cfr. fls. 55 a 57 do P.A.;

3- Por despacho do Presidente do Instituto Politécnico de Viana do Castelo, datado de 10 de Janeiro de 2002, publicado no Diário da República, II série, nº 22, de 26 de Janeiro de 2002, o Autor foi autorizado a exercer funções docentes em regime de acumulação, a 20%, como equiparado a professor coordenador, na ESCE de Valença — Cfr. fls. 62 a 64 do P.A.;

4- Pelo Despacho — IPVC-P-19/2002 -, datado de 18 de Julho de 2002, publicado no Diário da República, II série, n° 181, de 7 de Agosto de 2002 (despacho n° 17573/2002 série), o Presidente do Instituto Politécnico de Viana do Castelo, exonerou o Autor do cargo de Director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença — Cfr. fls. 58 e 60 do P.A. -, que para aqui se extrai na parte em que interessa, como a seguir segue:

“Despacho—IPVC-P-19/2002. No uso das competências que me foram delegadas nos termos da alínea h) do n.° 2 do despacho n.° 13 862/2002 (2.ª série), do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 139, de 19 de Junho de 2002, exonero a partir da presente data o director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença, Doutor A… (…)”

5- Por ofício n°. 3572, datado de 18 de Julho de 2002, do Vice-Presidente do Instituto Politécnico de Viana do Castelo, o Autor foi notificado do teor do Despacho referido no número anterior - Cfr. fls. 59 do P.A.;

6- O Autor, por carta registada com aviso de recepção, datada de 7 de Agosto de 2002, sob o assunto Exoneração das funções de Director da ESCE, dirigida ao Presidente do Instituto Politécnico de Viana do Castelo - Cfr. fls. 52 a 54 do P.A.-, refere a final, o que a seguir segue:

“Resta-me esperar que V. Ex°. tome as providências necessárias para que, no final deste mês, me sejam liquidados todos os montantes a que tenho direito, nomeadamente os correspondentes a (…)

7- Na sequência da carta referida no número anterior o Réu remeteu ao Autor a carta que consta a fls. 51 do P.A.;

8- A propósito da sua exoneração do cargo de Director da ESCE de Valença, o Autor remeteu, com data de 11 de Outubro de 2002, ao Ministro da Ciência e do Ensino Superior, a carta que se encontra a fls. 19 a 22 do P.A.;

9- Pelo Despacho — IPVC-P-02/2003 -, datado de 13 de Janeiro de 2003, publicado no Diário da República. II série, n° 20, de 24 de Janeiro de 2003, o Presidente do Instituto Politécnico de Viana do Castelo veio aduzir o fundamento para a exoneração do Autor do cargo de Director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença Cfr. 3 a 4, e 6 a 7 do P.A. -, que para aqui se extrai na parte em que interessa, como a seguir segue:

“(…) No uso das competências delegadas, nos termos da alínea b) do n.° 2 do despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior publicado, no Diário da República, 2.ª série, n.° 139, de 19 de Junho de 2002, sob o n.° 1386/2002, ratifica-se o despacho IPVC-P-19/2002, de 18 de Julho, pelo qual se exonera das funções de director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença o Doutor A…, e aduz-se-lhe o fundamento necessário, que, por mero lapso, dele não consta, conforme o disposto no artigo 137.º do Código do Procedimento Administrativo.

O Doutor A… tinha, em princípio, um currículo apropriado às funções para que foi nomeado. No entanto, a forma como foi desenvolvendo a sua actividade directiva demonstrou, logo de início, proporcionar mal-estar e não ser facilitadora do diálogo e do bom relacionamento entre a direcção e a comunidade escolar. Enquanto director da ESCE, manteve sempre uma relação de permanente e infundado conflito com a totalidade do corpo docente da Escola e com a grande maioria dos alunos, motivado, designadamente, pelo facto de não demonstrar qualquer abertura para com eles colaborar nas normais actividades da instituição, bem como pela não implementação de órgãos de gestão e de funcionamento da ESCE, previstos na lei, como o conselho pedagógico, e por todos solicitada.

Além desta sua conduta, que o levou à incompatibilização total com docentes e discentes, os quais, por sucessivas vezes e formas diversas, manifestaram o seu profundo descontentamento com a situação até se indisponibilizarem para continuar a colaborar com um director com esta postura, o Doutor A... revelou, ainda, manifesta incapacidade para inserir e integrar a actividade da ESCE no tecido social, político e económico do próprio meio e com ele estabelecer o relacionamento imprescindível à prossecução dos objectivos da Escola.

Com rigorosos respeito pela autonomia da ESCE, fomos acompanhando a situação sem nos coibirmos de, sempre que tal entendemos oportuno, lembrar às partes a necessidade e urgência de se instituir um clima de cooperação, sem o qual a Escola se veria impedida de cumprir a sua missão.

Os factos, no entanto, demonstraram que esta nossa mensagem não foi assumida. O ano lectivo terminou com, por um lado, o director a propor a substituição integral do corpo docente, professores, alguns dos quais estavam desde a primeira hora no desenvolvimento do projecto da qual a ESCE nasceu, par outro, a totalidade dos docentes e discentes e alguns colaboradores administrativos reclamando a demissão do director.

Assim, e por estas razões, foi dispensado o director do exercício de funções, prosseguindo-se o trabalho de estabilização da Escola com a nomeação de uma nova direcção, de modo que a ESCE se encontre com a missão que socialmente lhe está entregue - a de formar bons técnicos na área das Ciências Empresariais. [...]”

10- Por oficio n° 5797, datado de 31 de Dezembro de 2003, do Administrador do Instituto Politécnico de Viana do Castelo, o Autor foi notificado do teor do Despacho IPVC-P-02/2003, datado de 13 de Janeiro de 2003, bem como da fotocópia da sua publicação em Diário da República - Cfr. fls. 46 a 48 dos autos;

11- Dão-se aqui por enunciadas as exposições escritas efectuadas por docentes e discentes da ESCE de Valença — Cfr. fls. 10 a 17 do P.A. -, de funcionárias — Cfr. fls.49 e 50 dos autos -, bem como do Autor, a propósito das exposições daqueles — Cfr. fls. 53 a 63 dos autos;

12- Dão-se aqui por enunciadas as informações prestadas pelo Réu ao Autor, no que toca às prestações por ele reclamadas, por entender que são devidas — Cfr. fls. 76 e 77 dos autos;

13- No dia 18 de Setembro de 2002, o Autor intentou contra o Presidente do Instituto IPVC um recurso contencioso de anulação do seu despacho IPVC-P19/2002, de 18 de Julho de 2002, ao qual imputava vício de forma por falta de fundamentação, que correu termos sob o Proc° nº 794/2002, no TAF do Porto (junto aos autos);

14- No âmbito da contestação oferecida pelo recorrido, aqui Réu, em 30 de Janeiro de 2004, o mesmo juntou a esse Proc°. o seu Despacho - IPVC-P-02/2003 de 13 de Janeiro de 2003, acima enunciado (junto aos autos);

15- Nos autos que correram termos no TAF do Porto, o Autor formulou um requerimento, a fls. 102, em 6 de Fevereiro de 2002, informando que vai intentar acção administrativa especial para que, subsidiariamente seja declarado nulo o despacho fundamentador sucessivo junto aos autos pelo recorrido, aqui Réu (junto ao autos);

16- A fls. 134 daquele Proc°. foi proferida decisão, que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, a qual foi notificada às partes em 27 de Maio de 2004, tendo o aqui ora Autor intentado recurso — a fls. 138 a 143 desses autos -, o qual não foi admitido, por extemporaneidade — Cfr. fls 146 desses autos.

17- A última remuneração do Autor, ao serviço do Réu, por conta do exercício das funções de Director da ESCE de Valença, ocorreu no mês de Agosto de 2002 -Cfr. fls. 237 e 238 dos autos;

18- O regime de instalação da ESCE terminou em 15 de Outubro de 2004 com a comunicação à Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior, da conclusão do processo de formação de todos os órgãos legalmente exigidos. Cfr. fls. 239 dos autos;

19- O cargo de Director da ESCE de Valença deixou de estar previsto, na sequência da homologação dos seus Estatutos, pelo Despacho n° 16638/2004, publicado na 2.ª série do DR n° 191, de 14 de Agosto, tendo sido instituído um Conselho Directivo - Cfr. estatutos juntos aos autos;

20- O resultado da eleição para o Conselho Directivo da ESCE de Valença foi homologado por despacho datado de 11 de Outubro de 2004 do Presidente do Instituto PVC - Cfr. fls. 240 e 241 dos autos;

21- B… foi eleita Presidente do Conselho Directivo da ESCE de Valença, tendo tomado posse no dia 15 de Outubro de 2004 - cfr. fls. 242 dos autos;

22- A petição inicial que motivou o presente processo deu entrada neste Tribunal no dia 19 de Março de 2004 — facto assente por consulta ao SITAF.

III. Vem interposta a presente revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte confirmativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, julgando procedente a acção administrativa especial interposta pelo aqui recorrido, anulou por falta de audiência prévia o despacho do recorrente IPVC-P-02/2003, de 13 de Janeiro de 2003, que ratificou o seu anterior de despacho IPVC-P-19/2002, de 18 de Julho de 2002, que, por sua vez, havia exonerado o recorrido do cargo de Director da Escola Superior de Ciências Empresariais de Valença, aduzindo-lhe a fundamentação em falta.

No caso em apreço, interposto pelo aqui recorrido recurso contencioso do despacho IPVC-P-19/2002, de 18 de Julho de 2002 (Proc.º n.º 794/2002, do TAF de Braga), no qual era imputado o vício de falta de fundamentação, a entidade aqui recorrente, em 13 de Janeiro de 2003, dentro do prazo da resposta, proferiu e juntou àqueles autos o despacho ratificativo IPVC-P-02/2003, no qual aduziu a fundamentação em falta no despacho contenciosamente recorrido, o que teve como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide – cfr. pontos 9, 13 e 16, da matéria de facto.

Em 19 de Março de 2004, o recorrido fez dar entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga a petição da acção administrativa especial que deu origem ao Proc.º n.º 304/04.3BEBRG, pedindo, além do mais, a anulação do despacho IPVC-P-02/2003, 13 de Janeiro de 2003, imputando-lhe os vícios de falta de fundamentação de falta de audiência prévia.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, considerando que o A. não tinha sido ouvido previamente à prolação de qualquer um dos despachos - IPVC-P-19/2002

e IPVC-P-02/2003 - julgou procedente a acção anulando o despacho impugnado por vício de forma por violação do disposto no artigo 100, n.º 1, do CPA.

Inconformada, a entidade recorrida interpôs recurso de tal decisão para o Tribunal Central Administrativo do Norte, que, por acórdão de 17-11-2008, confirmou a sentença recorrida, com o seguinte discurso fundamentador:

“No caso, o acto impugnado ratificou o despacho IPVC-P-19/2002. O que significa que o acto secundário — o acto ratificativo — é o acto principal e único que pode ser impugnado. Aliás, no recurso contencioso interposto do acto primário ratificado pelo acto ora impugnado a instância foi julgado extinta, por inutilidade superveniente da lide (cfr. fls 134 do PA).

Pelo acto impugnado o recorrente procedeu à sanação do vício de forma por falta de fundamentação, praticando um acto fundamentado.

O que não significa que apesar da ratificação o acto seja válido, isto é, que a recorrente tenha praticado o acto sanando todas as ilegalidades. Apesar de ratificado — o acto impugnado — pode não ter sido expurgado de todas invalidades, nomeadamente formais.

E, sendo a ratificação um acto da vontade da Administração, isto é, pode a Administração ratificar um acto administrativo que considere viciado independentemente do vicio ou vícios serem arguidos pelos interessados, o facto de no recurso interposto do acto primário não ter sido invocado determinado vício, como por exemplo a falta de audiência prévia, não preclude o direito de no recurso interposto do acto ratificado seja arguido o vício que existia ab initio.

Assim, no caso em apreço, porque o acto ratificado — o acto impugnado — não expurgou todos os vícios do acto primário, podia como foi, ser anulado, designadamente, por violação do disposto no art.100° do CPA.”

A recorrente, tal como defendeu em ambas as instâncias, reconhecendo que não foi realizada a audiência prévia do interessado, sustenta que ocorreu erro de julgamento já que, em seu entender, para além de tal normativo não ter aplicação aos actos secundários, como é o caso do acto administrativo aqui em causa, o vicio de preterição da audiência prévia inquina o acto primário (despacho de 19/2002, de 18-07) e não o acto ratificativo (despacho 13 de Janeiro de 2003), impugnado na acção cuja decisão é aqui recorrida, sendo certo que, no recurso contencioso que oportunamente o recorrido interpôs do acto primário, apesar de não poder ignorar a sua existência, o aí recorrente não imputou tal vício ao despacho que contenciosamente impugnou.

A questão a decidir consiste, tal como se equaciona no acórdão interlocutório que admitiu o presente recurso (fls. 532 a 534), em saber se ratificado um acto, objecto de recurso contencioso, é ou não legalmente possível impugnar o acto ratificativo com base em vícios do acto ratificado geradores de mera anulabilidade, que, se por um lado não foram arguidos no recurso contencioso interposto do acto primário, não foram por ele (acto secundário) supridos.

É pacífico na doutrina e na jurisprudência que a ratificação-sanação é um acto secundário que actua sob um acto primário visando suprir a incompetência do seu autor ou outros “vícios não atinentes ao conteúdo do acto, ou seja, as invalidades formais e procedimentais quando estas sejam superáveis (nesse momento post acto)”, sanando o vício ou vícios decorrentes de tais ilegalidades (- Mário Esteves de Oliveira e Outros, CPA Comentado, vol. II, pág. 174 ).; é igualmente pacífico que a ratificação sanação tem como consequência fazer desaparecer da ordem jurídica o acto ratificado e conduz a extinção da instância aberta na sequência de recurso contencioso interposto de tal acto – ver todos, os Acs. de 11-12-2003, Rec. 1320/03; de 13.02.2003, Rec. 46.237; de 01.03.2001, Rec. 46.565; de 18.10.2000, Rec. 44.817; de 15.06.2000, Rec. 45.493; e de 15.04.98, Rec. 39.804, este último com larga citação de jurisprudência e doutrina.

É esta a situação dos autos.

Temos, pois, um acto em vigor: o despacho ratificativo IPVC-P-02/2003, de 13-01-2003; este acto, que constitui uma decisão não precedida de instrução não visando ou provocando qualquer alteração ao conteúdo do acto sobre que incide, não definindo ou redefinindo a situação jurídica do interessado, nada inovando na ordem jurídica, limitando-se a integrar o acto ratificado com fundamentação que lhe faltava, suprindo tal omissão, pelo que não é susceptível de padecer do vicio de violação do direito de audiência prévia já que se não verificam os pressupostos do artigo 100, do CPA- neste sentido ver acórdão de 21-06-2001, Proc. n.º 41000.

Na verdade, sendo a ratificação é um acto secundário que tem lugar após a decisão final do procedimento que conduziu ao acto primário, e localizando-se a audiência prévia, como fase procedimental que é, a montante do acto primário (ratificado), a sanação da falta de audiência prévia pressupõe que se volte à fase procedimental o que só poderá acontecer revogando o acto ratificado - acto final de encerramento do procedimento (cfr. artigo 106, do CPA).

Como se escreve no citado acórdão de 21-06-2001, a propósito de situação similar, seria necessário “um acto que fizesse retroceder o procedimento administrativo até à ocasião em que a formalidade fora omitida, sendo a omissão suprível através da realização efectiva da audiência. E isso poderia ser conseguido na ocasião da resposta ao recurso contencioso interposto do acto que veio a ser ratificado: bastaria que as autoridades recorridas tivessem revogado o acto, acrescentando a esse efeito destrutivo a vertente construtiva que, … , simplesmente consistisse na ordem de cumprimento do omitido art. 100º do CPA”.

Porém, no caso dos autos, tal não aconteceu, pois, a entidade recorrida não revogou o acto impugnado, optando pela sua ratificação que, como vimos, não substitui o acto primário constituindo, antes, um novo acto que incide sob aquele, acrescentando-lhe a fundamentação que carecia e expurgando-o, assim, do vício formal que sofria e o tornava inválido, actuando a jusante do procedimento.

Nestes termos, sendo o acto impugnado o acto de ratificação, localizado a jusante do acto final do procedimento que culminou com o acto ratificado, é manifesto que não padece do vicio procedimental de falta de audiência prévia que o recorrido lhe imputa e, consequentemente, o acórdão recorrido ao reconhecer a existência do mesmo e, por essa razão, o eleger como único motivo de anulação daquele acto, fez incorrecta interpretação e aplicação do artigo 100º, do CPA, pelo que se não pode manter.

IV. Face ao exposto, acordam em conceder provimento à revista, revogando o acórdão recorrido e julgando improcedente a acção administrativa especial intentada pelo aqui recorrido.

Custas pelo recorrido em ambas as instâncias

Lisboa, 26 de Maio de 2010. – José António de Freitas Carvalho (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido pelas razões constantes do voto que junto).

VOTO DE VENCIDO

1. Como é sabido a ratificação/sanação é o acto pelo qual o órgão competente decide sanar um acto ferido por vícios de natureza formal substituindo-o por um novo acto, desta vez expurgado das suas ilegalidades. O que significa que a mesma tem lugar quando a Administração - confrontada com ilegalidade de um acto mas pretendendo manter o seu sentido decisório - pratica um novo acto com a mesma decisão mas sem o vício invalidante do acto anterior (Vd., por todos, Acórdãos do Pleno de 21/3/00 (rec. 29.722) e da Secção de (rec. 1170/03) e na doutrina Marcelo Caetano, “Manual”, 10ª ed., pag. 556 a 560, F. Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pg. 413 a 416 e E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 663 a 666.).

Todavia, e porque o acto de ratificação/sanação determina não só a remoção da ordem jurídica do acto ratificado mas também a perda de objecto do recurso que contra ele fora interposto, a prática daquele acto conduz a um julgamento de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide nos termos do art.° 287°, al. e) do CPC. O que quer dizer que se o seu destinatário continuar inconformado com o novo acto e o quiser impugnar terá de propor uma nova acção pedindo a sua anulação.

E é aqui que surge a questão suscitada nestes autos, que é a de saber se a impugnação do novo acto terá de se ater aos vícios que já haviam sido imputados ao acto ratificado ou se é permitido invocar novos vícios.

2. In casu, o acto ratificado foi atacado porque lhe faltava fundamentação e foi o reconhecimento de que este vício se verificava que levou a Administração proferir o novo acto – o acto aqui impugnado - desta vez fundamentado. O qual também veio a ser judicialmente impugnado com a alegação de que não tinha sido cumprido o disposto no art.° 100.° do CPA.

O Acórdão que fez vencimento considerou que tal vício tinha ocorrido a montante do acto ratificado, isto é, a montante do acto final do procedimento e que, sendo assim, e sendo que o acto de ratificação se tinha apropriado desse procedimento não se podia atacar o novo acto imputando-lhe um vício que inquinava o acto ratificado. Dito de forma diferente, já não era possível invocar o desrespeito daquela formalidade uma vez que essa invocação pressupunha o regresso à fase procedimental, regressão que era impossível em virtude do acto de ratificação estar localizado a jusante do acto final do procedimento. E daí que tivesse concedido provimento à revista.

Não posso acompanhar esta decisão.

3. Com efeito, e pese embora o acto de ratificação não ser um acto inteiramente novo, uma vez que se apropria do procedimento e do sentido decisório do acto ratificado, certo é que se trata de um acto que tem autonomia relativamente ao acto primário e, se assim é, nada impede que o mesmo possa ser atacado não só com fundamento em vícios que lhe são próprios como também em vícios que ainda que localizados no procedimento não deixam de ter reflexos directos nele, como é o caso do incumprimento do disposto no art.° 100.º do CPA, sobretudo quando, como é o caso, o novo acto, ao contrário do acto ratificado, foi fundamentado.

Com efeito, se a observância da referida formalidade se destina a possibilitar que o interessado possa influenciar a formação da vontade da Administração permitindo-lhe questionar não só a bondade da decisão projectada mas também os seus fundamentos, não faz sentido negar-lhe essa possibilidade e, dessa forma, impedi-lo de se defender de uma decisão ilegal e ofensiva dos seus direitos Vd., entre muitos outros, Acórdãos de 23/09/2004 (rec. 1607/02) e de 11/10/2007 (rec. 274/07).

. Tanto mais quanto é certo que essa fundamentação pode ter posto a descoberto vícios que até então eram imperceptíveis.

Negaria, assim, provimento a este recurso de revista.

Lisboa, 26 de Maio de 2010.

Alberto Acácio de Sá Costa Reis.