761/1995 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 761/95 Procº nº 435/95. 2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA . I 1 . Por apenso a uns autos de execução instaurados pelo hospital A. contra a companhia de seguros B. , veio esta última deduzir embargos, tendo o Juiz do Tribunal Judicial da comarca de -------------, no processo a estes respeitantes, proferido, em 2 de Maio de 1995, sentença por intermédio da qual julgou extinta a execução. Para alcançar uma tal decisão foi recusada a aplicação do disposto nos artigos 2º, nº 2, alínea a), e 4º do Decreto-Lei nº 194/92, de 8 de Setembro, por ofensa do que se consagra no nº 1 do artigo 205º da Constituição, em síntese com base num raciocínio segundo o qual o legislador, ao conferir força executiva às certidões de dívida emanadas das instituições e serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde, e ao definir os terceiros responsáveis pelo pagamento dos tratamentos aos sinistrados por acidentes de viação, estava a conferir a um órgão administrativo funções materialmente jurisdicionais, e isso porque, na sua perspectiva, no caso daqueles acidentes, " a definição do ou dos responsáveis é uma tarefa jurisdicional da exclusiva competência dos tribunais ", aos quais cabe exclusivamente não apenas a última, mas a primeira palavra, acrescendo que, " mesmo que assente que existe a obrigação de indemnização, a medida da responsabilidade é uma se esta se fundar na 'culpa' e já será outra se o seu fundamento for o 'risco' ". Do assim decidido recorreu para o Tribunal Constitucional unicamente o hospital A. , não o tendo feito o Ministério Público não obstante o que se consagra no nº 3 do artigo 280º da Constituição e no nº 3 do artº 72º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Aquele Hospital concluiu a alegação que produziu solicitando que fosse dado provimento ao recurso, vindo, por outro lado, a companhia de seguros B. a rematar a sua alegação formulando as seguintes conclusões: " 1ª O Mmo. Juiz 'a quo' decidiu correctamente ao considerar materialmente inconstitucionais os artigos 2º, nº 2, al. a) e artº 4º do Dec- -Lei nº 194/92 por violação do disposto no artº 205º da C.R.P.. 2ª A determinação do terceiro responsável em caso de acidente de viação é uma tarefa exclusivamente juridicional, a qual o legislador não poderia ter delegado nos administradores das instituições de saúde. 3ª O legislador ao atribuís força de título executivo às certidões de dívida hospitalares, criou um regime de excepção violador dos princípios gerais de direito e do princípio da igualdade consagrado no artº 13º da C.R.P.. 4ª As certidões de dívida hospitalares com força de título executivo vieram prejudicar gravemente os direitos de defesa das seguradoras, pois criaram uma situação de inversão do ónus da prova. 5ª Apesar das seguradoras poderem socorrer-se dos embargos de executado, tal meio de defesa nem sempre é possível devido à falta e conhecimento dos factos geradores da responsabilidade por parte das mesmas - falta de participação do segurado. 6ª A circusntância das certidões hospitalares com força de título executivo, leva também à situação aberrante de poder vir a ser executa- da pessoa diferente de quem afinal vier a ser condenado noutro processo como autor da lesão. 7ª Pelo exposto deve este Venerando Tribunal declarar a inconstitucionalidade dos artº 2º, nº 2, al. a) e artº 4º do Dec-Lei nº 194/92 de 8/9, por violarem o disposto no artº 205º da C.R.P., os princípios gerais de direito da responsabilidade civil extra-contratual e também o princípio da igualdade previsto no artº 13º da C.R.P. " Tendo em conta que neste Tribunal pendem inúmeros processos cujo objecto se traduz na apreciação da compatibilidade ou incompatibilidade com a Constituição das normas ora sub iudicio , o que vale por dizer que a problemática em causa é já do conhecimento dos respectivos juízes, foram, neste autos, dispensa- dos os «vistos». Cumpre, por isso, decidir. II 1 . A Lei nº 48/90, de 24 de Agosto - Lei de Bases da Saúde -, veio a estabelecer, na alínea b) do nº 2 da Base XXXIII, que os serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde podiam cobrar receitas, a inscrever nos seus orçamentos próprios, de entre estas se compreendendo "[o] pagamento de cuidados por parte de terceiros responsáveis, legal ou contratualmente, nomeadamente subsistemas de saúde ou entidades seguradoras ". Com vista a regular a cobrança de dívidas às instituições e serviços públicos integrados no S.N.S., e ponderando que tais dívidas estão sujeitas a regime de prescrição presuntiva cujos respectivos prazos são muitos curtos e que a propositura de uma acção declarativa com o fim de tornar, por via de uma sentença, inequívoca a existência do crédito dessas instituições e serviços, era uma via morosa que, em face daquele regime de prescrição, poderia acarretar na prática a não efectiva cobrança dos créditos, editou o Governo em 8 de Setembro de 1992 o Decreto-Lei nº 194/92, diploma que, inter alia , veio a dispôr: Artigo 1º. Âmbito de aplicação O presente diploma regula a cobrança de dívidas às instituições e serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde . Artigo 2º. Exequibilidade das certidões de dívida 1 - As certidões de dívida a qualquer das entidades a que se refere o artigo anterior, por serviços ou tratamentos prestados, são títulos executivos. 2- São condições de exequibilidade do título: A identificação do assistido e dos terceiros legal ou contratualmente responsáveis, se os houver, nos termos do presente diploma; A menção precisa e individualizada dos serviços prestados; A indicação da quantia exequenda, calculada nos termos do presente diploma; A assinatura do presidente do órgão de administração da entidade credora ou de quem legitimamente o substitua; A autenticação do título de dívida com a aposição do selo branco em uso na instituição credora. Artigo 4.º Dívidas resultantes de tratamentos a si- nistrados por acidentes de viação 1- Em caso de dívidas resultantes de assistência ou tratamentos prestados a sinistrados em acidentes de viação, a execução corre solidariamente contra o transportador e a respectiva entidade seguradora, se seguro houver. 2 - Se o sinistrado não circular em qualquer veículo, a execução corre contra a entidade seguradora do veículo ou veículos que tenham intervido no sinistro, salvo se ocorrer qualquer das causas de exclusão da responsabilidade a que se refere o artigo 505.º do Código Civil. 2 . Segundo o despacho recorrido, as normas constantes dos transcritos artigos 2º, nº 2, alínea a), e 4º enfermariam de vício de desconformidade com a Lei Fundamental, visto que violariam o disposto no artigo 205º deste último diploma. Impõe-se, por isso, em primeira linha, analisar se normação criadora de um título executivo de índole administrativa ou, mais latamente, se a criação de um título executivo não decorrente de sentença judicial, é algo que vai ferir o princípio da «reserva de juiz» ínsito na Constituição. 2.2 . Como é sabido, a dação de exequibilidade a um título não resulta unicamente da circunstância de ele provir de uma sentença judicial (cfr. Eurico Lopes Cardoso, Manual da Acção Executiva , 1964, 32 e segs., Castro Mendes, Manual de Processo Civil , 1963, 74 e segs., Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil , 1976, 58 e segs., e Anselmo de Castro, A Acção Executiva Singular, Comum e Especial , 1977, 14 e segs.). Necessário é que a especial força detida pelo título e que serve de base ao processo executivo, lhe seja conferida pela lei e que ele obedeça a determinados requisitos (cfr. artigos 46º e segs. do Código de Processo Civil). No caso sujeito à apreciação deste Tribunal, e já que dúvidas não há em como pela prestação de serviços prestados pelas instituições e serviços públicos integrados no Serviço Nacional de Saúde estas e estes se constituíram em credoras dos montantes correspondentes a tais serviços, não se poderá, de todo, dizer que não consta de lei (em sentido material) a conferência de exequibilidade às certidões que atestam a efectivação daqueles montantes, a isto sendo de aditar que nenhuma norma constitucional s divisa da qual resulte que se insere na competência reservada da Assembleia da República a enunciação e tipificação dos títulos executivos. Isto posto, haverá que equacionar se, de uma banda, a certificação da dívida pela entidade administrativa representa a prossecução de uma actividade que visa, quer a definição do responsável, quer a composição de um conflito entre credor e devedor e, de outra, se ficam patentemente diminuídos os direitos de defesa do que, no título, figura como devedor. Quanto ao primeiro aspecto, a resposta é obviamente negativa. Efectivamente, já por diversas vezes que este Tribunal se debruçou sobre aquilo por que se deva considerar a «função jurisdicional» (cfr., por entre muitos, os Acórdãos números 104/85 - in Acórdãos do Tribunal Constitucional , 5º Vol., 633 a 643 - 182/90 - publicado na 2ª Série do Diário da República de 11 de Setembro de 1990 - 443/91 - idem, idem, de 2 de Abril de 1992 - e 396/95 - idem, idem, de 15 de Novembro de 1995), tornando-se fastidioso estar-se aqui, de modo exaustivo, a enunciar o que em tais arestos, com desenvolvimento, foi dito a esse respeito. Bastará, em síntese, definir que, para o Tribunal, e tal como se escreveu no mencionado Acórdão nº 182/90, a função jurisdicional consubstancia-se " numa composição de conflitos de interesses, lavada a cabo por um órgão independente e imparcial, de harmonia com a lei ou com critérios por ela definidos, tendo como fim específico a realização do Direito e da Justiça ". Perante estas características da função jurisdicional, claro é que os poderes conferidos pelas disposições conjugadas dos artigos 2º, números 1 e 2, alínea a), 4º e 6º nelas se não integram. Na verdade, a emissão da certidão levada a cabo por uma entidade pertencente à Administração e que lhe vai conferir a característica de título executivo mais não é que uma simples operação de certificação de um crédito detido por essa mesma entidade em razão da actividade que dispendeu em benefício de outrem, não representando, por isso, qualquer forma de composição de litígio ou de definição dos direitos de determinado credor. 3.2. Tocantemente ao segundo ponto (recorde-se: saber se os direitos de defesa daquele que, no título, figura como devedor, ficam patentemente diminuídos), também a resposta é de índole negativa. É que, ainda que no título se mencione quem é ou deva ser considerado " terceiro legal ou contratualmente responsável " pela satisfação do crédito certificado, daí não resulta minimamente que fique irremediavelmente definido esse responsável, e isso pela simples razão perante a qual o mencionado (responsável) poderá dispôr de todos os meios de defesa ao seu alcance - embargos de executado - que lhe seriam facultados caso se estivesse perante um processo declaratório visando a sua condenação (cfr. artº 815º do Código de Processo Civil). A norma ínsita no artº 2º do D.L. nº 194/92 representa, desta arte, apenas a atribuição de uma especial fé a uma declaração de crédito (e correspondente débito), sem minimamente pôr em causa a possibilidade de questionar, quer a obrigação exequenda (aí se compreendendo o respectivo montante), quer o responsável pelo seu cumprimento, caso se poste, nestes campos, um verdadeiro litígio. Sequentemente, haverá que concluir que um tal normativo não só não intenta dirimir qualquer conflito (e, por isso, se não divisa ofensa do nº 1 do artigo 205º da Constituição), como ainda não preclude os meios de defesa dos executados (pelo que, desta sorte, não se verifica ferimento do artigo 20º, nº 1, da Lei Fundamental) que apenas, para os exercitarem, haverão de seguir um formalismo processual diferente (os embargos de executado) daquele que, normalmente, é usado (a contestação na acção declaratória). Termos em que se não mostram violados os princípios decorrente daquelas normas constitucionais. 4 . Alega a companhia de seguros B. que os normativos sub specie vêm estabelecer uma dispariedade de tratamento referentemente às seguradoras, por isso que as mesmas só se poderão defender mediante a dedução de embargos. É por demais evidente que uma tal argumentação não pode proceder. Efectivamente, em todos os casos em que o credor munido de título dotado de parata executio instaure directamente execução, a defesa dos executados é somente alcançável mediante embargos, não se divisando qualquer diferenciação entre os meios de defesa postos à disposição das seguradoras que figuram como executadas no título ora em apreço, e aqueloutros que são conferidos àqueles que, como devedores, constam de outras espécies de títulos executivos. A diversidade – tão-somente em relação a meios processuais e não quanto à substância da validade de defesa - deparada relativamente a quem é demandado em acções declarativas e em acções executivas tem justificação bastante pela incorporação do crédito no próprio título, razão pela qual tal diversidade não constitui arbitrária desigualdade. E, por isso, não se mostra afrontado o artigo 13º da Constituição. Aliás, nem sequer se vê como é que - deduzidos que venham a ser pelas seguradoras, em autos de execução instaurados com base nos preceitos em análise, cabidos embargos, nos quais se venha a alegar, verbi gratia , a inexistência de factualidade de onde decorra a responsabilidade civil extra-contratual do segurado - se pode dizer que, nestes, as regras sobre o ónus da prova que impendem sobre os lesado e lesante ( in casu a instituição ou serviço de saúde e o condutor e ou proprietário do veículo interveniente no acidente) se vão postar de jeito diferente relativamente a uma acção declarativa. 4 . Uma última nota se efectuará. Consiste ela em salientar que, embora sendo verdade que, recebidos os embargos, a suspensão da execução só tem lugar se o executado prestar caução (cfr. nº 1 do artº 818º do Código de Processo Civil), nem por isso, relativamente ao exequente, se desenhará uma posição desigualitária, já que, na hipótese de a execução embargada prosseguir, o mesmo só poderá obter pagamento se prestar caução (nº 1 do artº 819º do mesmo corpo de leis). Por outro lado, tendo em atenção o montante, no caso, da quantia exequenda, nunca a exigência de caução - como condição de suspensão da execução - se pode vislumbrar como algo que, acentuada ou patentemente, vai dificultar a defesa, em termos tais que conduzissem a um visionamento de negação do direito de acesso à justiça. E, seja como fôr, ainda que diversa perspectiva fosse acolhida quanto ao particular de que nos ocupamos - o da exigência de caução como forma de suspensão da execução embargada - então há-de convir-se que a eventual deferenciação resultaria, não das normas que constituem objecto do presente recurso, mas sim daquela que tal exigência prescreve (o citado nº 1 do artº 818º). III Em face do exposto, concedendo-se provimento ao recurso, determina-se a revogação da decisão impugnada, a fim de a mesma ser reformada em consonância com o ora decidido quanto à questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 20 de Dezembro de 1995 Bravo Serra Fernando Alves Correia José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Guilherme da Fonseca Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa