39/2017 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 39/2017 Processo n.º 336/15 Plenário Relatora: Conselheira Catarina Sarmento e Castro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional, I – Relatório 1. Um Grupo de vinte e nove deputados à Assembleia da República eleitos pelo Partido Socialista, veio requerer, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.º 1, e na alínea f) do n.º 2, do artigo 281.º, da Constituição da República Portuguesa, e do n.º 1, dos artigos 51.º e 62.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novem­bro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante LTC), a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade «do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, ou, subsidiariamente, do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro». Para impugnar a validade constitucional dos diplomas legais e, subsidiariamente, dos preceitos acima indicados, os requerentes consideram violada a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, prevista nas alíneas q) e v), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição, e o princípio «de proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais», que extraem do n.º 2, do artigo 235.º e do n.º 1, do artigo 237.º da Constituição. 2. A inconstitucionalidade é invocada pelos requerentes com base nos seguintes fundamentos: «I - Introdução e enquadramento histórico A concessão atribuída à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. Por contratos celebrados em 10 de abril de 1888, 5 de junho de 1897, 16 de agosto de 1898, 7 de julho de 1899 e 17 de março de 1900, o serviço público de transportes coletivos de superfície na cidade de Lisboa foi dado de exploração à Companhia Caminhos de Ferro de Lisboa, S.A.R.L. (adiante “Carris”), em regime de concessão atribuída pelo município, representado pela Câmara Municipal de Lisboa (adiante “CML”), e à Lisbon Electric Tramways, Ltd. (adiante “LET, Ltd.”) que, por sua vez, transferiu tal direito para a Carris. Em 1973, a CML decidiu revogar, por acordo com a LET, Ltd., o contrato com esta celebrado em 7 de julho de 1898 e, na qualidade de concedente, proceder à novação da concessão e dos contratos de 10 de abril de 1888, 5 de junho de 1897, 16 de agosto de 1898 e 17 de março de 1900 celebrados com a Carris. Em consequência, celebrou em dezembro de 1973 com esta empresa um contrato de concessão, que foi ao tempo autorizado pelo Governo, nos termos da lei então aplicável, que substituiu, por novação, os contratos anteriormente com ela celebrados. A concessão foi atribuída por 50 anos, renováveis por sucessivos períodos de 10 anos, em regime de exclusivo, com exceção da exploração das carreiras de transporte de passageiros que ultrapassassem os limites administrativos da cidade de Lisboa e das atividades acessórias referidas no n.º 4 da Base I do segundo anexo ao Decreto-Lei n.º 688/73, de 21 de dezembro (alterado, de forma que não é relevante para o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade, pelos Decretos-Lei n.º 300/75, de 20 de junho, e 485/88, de 30 de dezembro). Este percurso histórico encontra-se resumidamente referido no preâmbulo e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-lei n.º 688/73, de 21 de dezembro. O Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho, reconhecendo a relação de concessão exclusiva entre a CML e a Carris, para além de transferir para o Estado a titularidade das ações da Carris detidas pelo município, dispôs que “O Estado assumirá todas as situações jurídicas que a Câmara Municipal de Lisboa detinha em relação à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.R.L.” em 4 de julho de 1975, regra que operou, portanto, a transferência da posição jurídica de concedente da CML para o Estado. Essa relação contratual concessória não foi modificada com as primeiras alterações que foi sofrendo o regime das autarquias locais, sucessivamente introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 701-A/76, de 29 de setembro, que procedeu a uma primeira alteração do regime das suas competências, pela Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, que aprovou o regime das autarquias locais, revogando as disposições ainda vigentes do Código Administrativo, e pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de março, que reviu aquele regime. Com efeito, nenhum daqueles diplomas atribuiu aos municípios quaisquer competências ou atribuições em matéria de transportes públicos de passageiros. Do mesmo modo, a Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, que estabeleceu o regime do acesso da iniciativa económica privada a determinadas atividades económicas, não modificou aquela realidade concessória; de facto, se é certo que o art.º 1º, n.º 1, alínea c), se refere aos “transportes ferroviários explorados em regime de serviço público” – admitindo, o que parece aliás ser pelo menos controverso, que o metropolitano pode ser incluído nesta categoria –, para proibir a sua exploração por empresas privadas, salvo em regime de concessão, não é menos certo que o n.º 5 previu expressamente que tais contratos de concessão poderiam ser outorgados, na qualidade de concedente, pelo Estado, por municípios ou por associações de municípios, mantendo pois a legitimidade concessória do Estado no contrato de 1973. Vale a pena recordar, aliás, que a redação de 1997 se mantém hoje em vigor, ainda que renumerada, mesmo depois de a Lei em causa ter sido alterada pela Lei n.º 17/2012, de 26 de abril, e pela Lei n.º 35/2013, de 11 de junho. A Lei n.º 10/90, de 17 de março, que aprovou a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (adiante “LBTT”), dispôs, no art.º 20.º, n.º 1, que “os transportes regulares urbanos são um serviço público, explorado pelos municípios respetivos, através de empresas municipais, ou mediante contrato de concessão ou de prestação de serviços por eles outorgados [...]”, estatuindo no n.º 3 que o estabelecimento e exploração de tais transportes se deveria subordinar às regras gerais de diploma a publicar. A noção de “transporte urbano”, usada nesta disposição legal, consta do art.º 3.º, n.º 4, alínea b), subalínea 4), da LBTT e compreende aqueles transportes que visam satisfazer “as necessidades de deslocação em meio urbano, como tal se entendendo o que é abrangido pelos limites de uma área de transportes urbanos ou pelos de uma área urbana de uma região metropolitana de transportes”. No que se refere, porém, ao transporte de passageiros nas regiões metropolitanas de Lisboa e do Porto, a LBTT criou um regime específico (cf. respetivo Capítulo IV), atribuindo às “comissões metropolitanas de transportes”, ao invés de aos municípios, como no restante território nacional, competências exclusivas em matéria de transporte público regular de passageiros (cf. art.º 27.º, n.ºs 7 e 8, e art.º 28.º, n.º 1, alínea e), da LBTT). É assim manifesto que a LBTT visou alterar a relação concessória que se tinha consolidado em 1975, através do Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho, transferindo ope legis para as Comissões Metropolitanas de Transportes, logo que criadas e instituídas em concreto, a posição de concedente nos contratos de concessão de exploração de transportes urbanos de passageiros, entre eles os que vigoravam na área metropolitana de Lisboa – desde logo o contrato de 1973 em que a Carris assumia a posição jurídica de concessionária e em que o Estado assumira, em julho de 1975, a posição jurídica de concedente. Logo em 1991 foi criada (mas não instituída em concreto) a Área Metropolitana de Lisboa através da Lei n.º 44/91, de 2 de agosto, sem que resulte evidente do seu texto – pelo contrário – que esta nova estrutura da administração local correspondia às “comissões metropolitanas de transportes” previstas na LBTT e que, portanto, se deveria ter por transferida para a AML, logo que instituída em concreto, a posição jurídica de concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris. A alteração deste diploma em 2008, pela Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, confirmou aliás que as Áreas Metropolitanas, entre elas a de Lisboa, não exerciam, em matéria de transportes, nenhuma competência, salvo no que se refere à “articulação das atuações entre os municípios e os serviços da administração central” na área, entre outras, da “mobilidade e transportes” – cf. art.º 4.º, n.º 2, alínea f). A situação ficou porém esclarecida em 1999 com a publicação da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, referente à transferência de atribuições e competências para as autarquias locais. Com efeito, nos termos do art.º 13.º, n.º 1, alínea c), passaram a ser atribuições dos municípios as matérias de “transportes”, esclarecendo o art.º 18.º que a gestão das redes de transportes regulares locais que se desenvolvessem exclusivamente na área de um município lhe cabiam, em exclusivo. Vale a pena recordar neste passo que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, manteve em vigor, sem alteração, as transferências de competências decorrentes da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro – cf. art.º 3.º, n.º 3. A Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, publicada quatro dias mais tarde, atribuiu aliás expressamente às câmaras municipais a competência para “criar [...] e gerir [...] redes de [...] de transportes” – cf. art.º 64.º, n.º 2, alínea f). Tendo entrado em vigor no dia 18 de outubro de 1999 – cf. art.º 102.º - é claro que, a partir daquela data, se deve ter por transferida de novo para a CML a posição jurídica de concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris, do mesmo passo que se deve entender que o Estado, na sua manifestação enquanto Administração Central, ficou impossibilitado de exercer competências ou atribuições na área dos transportes urbanos regulares de passageiros que se desenvolvessem exclusivamente na área do município, uma vez que transferiu tais competências, nos termos da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, para os municípios e que, evidentemente, a noção de transferência não acomoda qualquer coexistência de competências ou atribuições concorrentes entre a Administração Local e o Estado. Em 2003, foi publicado o Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, que estatuiu que, no caso, passava a ser competência dos órgãos executivos da Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa (adiante “AMT Lx”), que criou, “Contratar, conceder ou autorizar [...] a exploração dos serviços de transportes regulares rodoviários [...] de passageiros, nos termos das disposições legais e regulamentares aplicáveis.” – cf. art.º 6.º, n.º 1, alínea j). Este diploma, entretanto revogado pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, foi alterado em 2004 pelo Decreto-Lei n.º 232/2004, de 13 de dezembro, no seu art.º 4.º, n.º 1, dispôs que “Na prossecução das suas atribuições e competências, as AMT, E.P.E., assumem a posição contratual do Estado ou de outros entidades públicas, [...] em contratos [...] aceites por pessoas jurídicas privadas”, do mesmo passo que manteve inalterada a competência da AMT Lx antes constante do art.º 6.º, n.º 1, alínea j), do texto original, agora renumerado para passar a ser o art.º 11.º, n.º 1, alínea j). Estes diplomas de 2003 e 2004 - mesmo tendo em conta que, nos termos do art.º 14.º do Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, as atribuições e competências conferidas “à administração direta e autónoma” do Estado, entre elas as constantes do Decreto-Lei n.º 688/73, de 21 de dezembro, que aprovou as Bases da Concessão de transporte urbano de passageiros de superfície, eram transferidas para as Autoridades Metropolitanas de Transportes - não podem ter tido como efeito a alteração da realidade concessória vigente desde outubro de 1999, isto é, não podem ter alterado a posição jurídica ocupada pela CML como concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris. É que, desde a revisão constitucional de 1982 – cf. Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro - que a matéria do estatuto das autarquias locais constitui matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República (clarificação introduzida com a alteração do texto da alínea h) do art.º 167.º da Constituição da República, renumerada em 1982 em alínea r) do n.º 1 do art.º 168.º) e, assim, na ausência de autorização legislativa que permitisse ao Governo alterar por Decreto-Lei o regime fixado na Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, mantinha-se nas esfera das atribuições municipais a matéria referente aos transportes urbanos regulares de passageiros. A interpretação conforme com a Constituição dos diplomas de 2003 e 2004 só pode ser, portanto, que a AMT Lx não assumiu a posição de concedente no contrato de 1973. Seja como for, a eventual inconstitucionalidade dos diplomas de 2003 e 2004 não tem hoje interesse prático, uma vez que estes foram revogados pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, que estatuiu, no art.º 4.º, que as Autoridades Metropolitanas de Transportes “têm atribuições em matéria de [...] organização, operação [...] do transporte público de passageiros”, dispondo em consequência no art.º 27.º, que “A contratualização do serviço público de transporte de passageiros por parte das AMT rege-se por diploma próprio, pelas disposições aplicáveis de direito comunitário e, subsidiariamente, pelo regime das subvenções públicas.” Uma vez que, neste caso, se tratava de Lei da Assembleia da República, não se colocando portanto problemas de competência legislativa, a disposição do art.º 4.º teve por efeito retransferir ope legis para o Estado, no caso para a AMT Lx, a posição jurídica de concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris. Nem se diga que essa transferência dependeria da publicação do diploma referido no art.º 27.º da lei: é que a sua ausência não poderia ter efeito na relação contratual pré-existente desde 1973 com a Carris. Em 2013, a Assembleia da República voltou a alterar a matéria das atribuições em questões de transporte urbano de passageiros. Com efeito, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que entrou em vigor no dia 30 de setembro de 2013, estatuiu no art.º 23.º, n.º 1, alínea c), que os municípios dispõem de atribuições em matéria de “transportes” e, no art.º 33.º, n.º 1, alínea ee), que “compete à câmara municipal [...] gerir serviços [e] redes de [...] transportes”. Como se salientou já acima, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, manteve expressamente em vigor as transferências de atribuições, nomeadamente em matéria de transportes, resultantes da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro. Assim sendo, é forçoso concluir que o diploma de 2013 teve por efeito a retransmissão ope legis da posição jurídica de concedente no contrato de concessão celebrado em 1973 pela Carris para a CML (desta vez, da AMT Lx), encerrando o ciclo de alterações contratuais que ocorreram nesta matéria desde 1975. Uma última nota deve ser feita relativamente à compatibilidade, que é integral, dos estatutos da Carris com a sucessão de alterações da entidade pública que ocupou a posição de concedente. Com efeito, dispõe o art.º 3.º daqueles estatutos, disponíveis para consulta em www.carris.transporteslisboa.pt/fotos/editor2/estatutos_carris.pdf , que a empresa, constituída no Brasil em 1872 e autorizada em Portugal pelo Decreto de 14 de novembro desse ano, tem por objeto a “exploração de concessões de transportes terrestres, já existentes ou futuras, feitas pelo Estado ou por autarquias locais, e bem assim qualquer outra atividade compreendida na indústria de transportes terrestres”. Em suma, do breve excurso histórico realizado é possível concluir com facilidade que, ao menos desde 1973: (i) a Carris é concessionária do serviço público de transporte urbano de passageiros, (ii) que nada na lei faz duvidar que o contrato de concessão ainda em vigor é o que foi assinado nesse ano, (iii) que ao menos desde 1982 a matéria das atribuições das autarquias locais faz parte da reserva relativa de competência da Assembleia da República, (iv) que esta Assembleia alterou, por várias vezes, ope legis , a posição de concedente no contrato supra referido e que, enfim, (v) desde 2013 que a Lei das Autarquias Locais atribui aos municípios – e, portanto, também ao de Lisboa – atribuições exclusivas nessa matéria, para eles transferidas, com exclusão de competência do Estado, nos termos da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro. II - Introdução e enquadramento histórico A concessão atribuída à Metropolitano de Lisboa, E.P.E. O percurso histórico da concessão atribuída à Metropolitano de Lisboa, E.P.E. (adiante “ML”) é, na substância, igual ao da concessão atribuída em 1973 à Carris, sendo por isso despiciendo repeti-lo nesta exposição. Existem, contudo, e como é natural, pequenas diferenças que devem ser evidenciadas. Em primeiro lugar, destaca-se o facto de que, por razões tecnológicas óbvias, a concessão do sistema de transporte urbano utilizando o subsolo da cidade de Lisboa só teve expressão legal no ano de 1947. Nesse ano, e através do Decreto-Lei n.º 36.620, de 24 de novembro de 1947, foi “conferido à Câmara Municipal de Lisboa o direito de fazer a concessão do exclusivo do estudo técnico e económico de um sistema de transporte coletivo fundado no aproveitamento do subsolo da cidade, bem como da instalação e exploração do respetivo serviço público” (cf. art.º 1.º), prevendo-se que a CML poderia “promover a constituição de uma ou mais sociedades comerciais” para tais fins (cf. art.º 2.º), desde que a Câmara fizesse “parte da sociedade ou sociedades cuja constituição promover” (cf. art.º 2.º, parágrafo 1.º), em cujo Conselho de Administração deveria aliás ter a maioria dos membros (cf. art.º 2.º, parágrafo 2.º). Logo em 26 de janeiro de 1948 foi constituída a Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L. (cuja escritura de constituição foi publicada no Diário do Governo n.º 26, III Série, de 2 de fevereiro de 1948) que veio a outorgar com a CML, em 1 de julho de 1949, por escritura pública, o “Contrato de Concessão de instalação e exploração de um sistema de transporte coletivo fundando no aproveitamento do subsolo da cidade de Lisboa”, publicado no Diário do Governo, III Série, de 25 de agosto de 1949, pág. 4710), contrato aliás outorgado em consequência da promessa que constava do art.º 1º do contrato celebrado inicialmente em 26 de novembro de 1948 entre as mesmas entidades, através do qual a CML atribuíra ao ML o exclusivo do estudo técnico e económico tendente à instalação daquele sistema de transporte. O contrato assim firmado em 1949 era constituído, nos termos da escritura pública acima referida, pelos “precisos termos do caderno de encargos aprovado por S. Ex.º o Ministro das Comunicações” que foi anexado, “devidamente assinado e rubricado por todos os intervenientes”, àquela escritura, de que ficou a fazer parte integrante [...] e, para todos os efeitos, regendo o presente contrato. No que interessa ao presente pedido de fiscalização da constitucionalidade, deve assinalar-se que a concessão foi atribuída por 75 anos (cf. quinto parágrafo da segunda coluna da pág. 4711 do Diário do Governo citado e art.º 6.º do Caderno de Encargos) e em regime de exclusivo (cf. art.º 1.º do Caderno de Encargos). Em 1975, e através do Decreto-Lei n.º 280-A/75, de 5 de junho, foi nacionalizada a Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L., mas, ao contrário do que sucedeu no caso da Carris, não foi transferida para o Estado a posição de Concedente. Ao invés, esclareceu-se que “a empresa nacionalizada assumiria em relação a todos os [...] contratos celebrados pelo Metropolitano de Lisboa, S.A.R.L. a posição jurídica que este detiver à data do início da eficácia da nacionalização” (cf. art.º 5.º), isto é, em 5 de julho de 1975 (cf. art.º 1., in fine), significando portanto que a Metro nacionalizada manteria a titularidade do contrato de concessão de 1949, na posição de concessionária, não se afetando a posição jurídica de concedente, que se manteve, de jure , na CML. Em 1978, através do Decreto-Lei n.º 439/78, de 30 de dezembro, foram profundamente alterados os estatutos da Metro, transformada na ocasião em empresa pública, nos termos do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de abril. Aquele diploma estabeleceu, além do mais, que a instalação e exploração de novas linhas, a abertura e encerramento de estações e as importantes alterações de serviço deveriam ser objeto de parecer prévio do município, carecendo a realização de obras na via pública de autorização deste (cf. art.º 8.º, n.ºs 1 e 2), disposições que assim alteraram algumas das disposições do contrato celebrado em 1949. Não obstante, não foi alterada a situação de jure constituída em 1949, isto é, não foi alterada a identidade da entidade concedente naquele contrato. São, por isso, aplicáveis ao contrato de 1949 celebrado com o Metro as considerações acima efetuadas a propósito da alteração de 1976 ao regime das autarquias locais; tal regime não modificou a base legal na qual assentava o direito concessório “dado” à CML em 1949. Todavia, o mesmo não se pode dizer da alteração introduzida pela Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, que estabeleceu o regime de atribuições e competências das autarquias locais, revogando as disposições do Código Administrativo em que se baseava o direito concessório da CML. Com efeito, deve entender-se que, não atribuindo competências às autarquias em matéria de transportes, incluindo transportes que aproveitassem o subsolo, a Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, transferiu ope legis para o Estado a posição de concedente no contrato de 1949, uma vez que é manifesto que as atribuições e competências das autarquias locais se devem conter no estrito espaço das leis que as consagram, no mais sendo competente exclusivo o Estado. Entre 1977 e 1999, à configuração jurídica da relação de concessão, tal como modificada pela Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, aplicam-se as notas acima feitas a propósito do percurso histórico do contrato celebrado em 1973 entre a CML e a Carris. Do mesmo modo se aplicam à relação concessória do Metro as notas feita acima a propósito do efeito que a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, teve na identidade do concedente: desde o momento da respetiva entrada em vigor que o concedente passou a ser a AMT Lx. Todavia, de forma diversa daquela que se verificou no caso da Carris, cuja relação concessória só viria ser alterada em 2013, o Governo aprovou e fez publicar em 2009 o Decreto-lei n.º 148-A/2009, de 26 de junho, que entrou em vigor em 26 de julho de 2009, e que, entre outras disposições, em parte modificativas do contrato de 1949, estatuiu a celebração futura de um contrato de concessão de serviço público entre o Estado, “diretamente ou com outra entidade pública legalmente competente” e o Metro (cf. art.º 6.º). Não obstante, tal contrato nunca veio a ser outorgado, devendo, portanto, considerar-se que se manteve em vigor, mesmo para lá de julho de 2009, o regime contratual de 1949, tal como alterado, no seu conteúdo, primeiro em 1978 e depois em 2009, e tal como alterado, em janeiro de 2009, no que se refere à titularidade da posição jurídica de concedente, passando a partir dessa data a ser a AMT Lx o concedente. A esse propósito vale a pena recordar que, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, é o próprio Estado que declara que se manteve sempre o regime concessório atribuído “por contrato de concessão aprovado por Decreto do Governo, no dia 25 de julho de 1949”, afirmação reforçada aliás no art.º 1.º, in fine , do mesmo diploma. A Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, teve, no caso do contrato celebrado com o Metro em 1949, o mesmo efeito que teve no contrato celebrado em 1973 com a Carris: transferiu a posição de concedente da AMT LX de novo para a CML, como acima já se indicou de forma detalhada, encerrando o ciclo de alterações contratuais que ocorreram nesta matéria desde 1975. Em suma, também no caso do Metro, o breve excurso histórico realizado permite concluir com facilidade que desde 1949: (i) o Metro é concessionário do serviço público de transporte urbano de passageiros aproveitando o subsolo da cidade de Lisboa, (ii) que nada na lei faz duvidar que o contrato de concessão ainda em vigor é o que foi assinado nesse ano, (iii) que ao menos desde 1982 a matéria das atribuições das autarquias locais faz parte da reserva relativa de competência da Assembleia da República, (iv) que esta Assembleia alterou, por várias vezes, ope legis , a posição de concedente no contrato supra referido e que, enfim, (v) desde 2013 que a Lei das Autarquias Locais atribui aos municípios – e, portanto, também ao de Lisboa – atribuições exclusivas nessa matéria, para eles transferidas, com exclusão de competência do Estado, nos termos da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro. III – A inconstitucionalidade material e orgânica do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro Em 2014, mais precisamente através do Decreto-lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia 6 do mesmo mês, o Governo decidiu legislar em matéria do “quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa”. O Governo esclareceu que legislava “sem prejuízo da manutenção da concessão atribuída à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S. A. (Carris, S. A.)” (cf. art.º 1.º, in fine ) e que esta empresa continuava a ser titular exclusiva da concessão que lhe tinha sido atribuída (art.º 2.º, n.º 1), pelo prazo contratado (cf. art.º 3.º), que tem por objeto “a prestação de atividades e serviços que incidem, a título principal, no transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, utilizando-se, atualmente, autocarros, carros elétricos, ascensores mecânicos e um elevador” (cf. art.º 2.º, n.º 2), sem prejuízo de outras atividades acessórias, descritas no n.º 3 do art.º 2. Sem prejuízo do que adiante se referirá quanto à inconstitucionalidade material global do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, nada, nestas disposições, viola a Constituição; estão em causa regras que se limitam a constatar o óbvio, acrescentando aqui e ali precisões que decorriam já da lei e do próprio contrato de 1973, não invadindo a matéria das atribuições e competências das autarquias locais, e, em concreto, da CML, em matéria de transporte urbano de passageiros. Nos arts. 4.º, 6.º, 7.º, 8.º e 10.º, o diploma do Governo estatui sobre o conteúdo do contrato de concessão, matéria que não é igualmente inconstitucional, posto que parece caber na competência legislativa do Estado dispor sobre o conteúdo de certos contratos, mesmo quando estes só podem ser celebrados por terceiras entidades, no caso a CML e a Carris. Afinal de contas, essas disposições apenas cometem às partes o dever de adaptarem o contrato ao novo quadro legal, em caso de eventual incompatibilidade com o novo direito. O mesmo efeito tem, aliás, o disposto no art.º 9.º do diploma do Governo; mandando aplicar ao contrato de 1973 o regime do Código dos Contratos Públicos de 2008, limita-se a estabelecer uma exceção, aliás não inovadora, à regra do art.º 16.º do diploma preambular que aprovou aquele Código (Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro) e, porventura, a cominar às partes que adaptem o respetivo conteúdo à nova lei. Da mesma forma, o art.º 11.º não se revela ser inconstitucional mas, em boa verdade, também não tem nenhum conteúdo normativo. É que, se por um lado a revogação de um diploma do Governo, de 1973, é obviamente competência do Governo do tempo presente, não é menos verdade que a revogação do diploma de 1973 e das Bases que lhes são anexas não tem nenhum efeito, nomeadamente extintivo, sobre as relações contratuais que se estabeleceram ao seu abrigo – nem sobre a relação contratual concessória estabelecida entre a CML e a Carris, nem sobre a revogação dos contratos celebrados em dezembro de 1973 com a Carris e com a LET, Ltd. que colocaram termo, por acordo, aos contratos celebrados em 10 de abril de 1888, 5 de junho de 1897, 16 de agosto de 1898, 7 de julho de 1899 e 17 de março de 1900 – e que se fundam hoje na atribuição de competências exclusivas em matéria de transportes aos municípios que decorre da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. O mesmo não acontece, porém, no que respeita ao art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro. Dispõe aquele artigo da lei que: “Artigo 5.º Poderes gerais do concedente Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: Estabelecer as tarifas mínimas e máximas pela utilização do serviço público; Sequestrar ou resgatar a concessão; Atribuir prestações económico-financeiras à concessionária; Aplicar as sanções pecuniárias ou outras previstas no contrato de concessão; Exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros, nos termos do disposto no artigo 341.º do Código dos Contratos Públicos.” Conforme resulta inequivocamente da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente do seu art.º 165.º, n.º 1, alínea q), a matéria referente ao estatuto das autarquias locais está integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Esta disposição tem sido unanimemente interpretada no sentido de que, o “estatuto das autarquias locais abrange, seguramente, [...] as suas atribuições” — cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª edição, agosto de 2010, Coimbra Editora, pág. 352, entre muitos outros. Ora, como resulta da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, às autarquias locais e, no caso, ao município de Lisboa, foram conferidas, por transferência do Estado, atribuições em matéria de transportes urbanos de passageiros e, em concreto, em matéria da gestão das redes de transportes — cf. art.º 33.º, n.º 1, alínea ee), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. Como se salientou acima, o conceito de “transferência de atribuições” (cf. Lei n.º 159/99, de 14 de setembro) que a lei usou para definir a forma como confiou às autarquias locais as competências no domínio dos transportes urbanos impede que se entenda, seja que o Estado manteve para si a titularidade exclusiva de qualquer contrato, nomeadamente de concessão ou exploração, que tenha por objeto tal matéria, seja que se entenda que o Estado manteve em relação a ela competências concorrentes com os municípios. É por isso inequívoco que, desde 2013 – nos termos atrás explicitados -, o Estado não é concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris, em virtude de lei da Assembleia da República emitida no uso da sua reserva relativa de competência legislativa. Seria certamente possível que a Assembleia da República alterasse, por sua iniciativa, o regime legal e alterasse, por essa via, a titularidade da posição jurídica de concedente no contrato de 1973, como o fez aliás várias vezes nos últimos 40 anos, e seria certamente possível que o Governo o tivesse feito por intermédio de decreto-lei autorizado nos termos de autorização legislativa que tivesse solicitado à Assembleia da República. No entanto, o Governo não solicitou à Assembleia da República qualquer autorização legislativa para modificar o estatuto das autarquias locais e, deste modo, o art.º 5.º do Decreto-lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, incorre em inconstitucionalidade orgânica, na medida em que altera as atribuições municipais, no caso, do município de Lisboa, em matéria de transportes urbanos de passageiros, ao transferir implicitamente para o Estado a posição de concedente no contrato assinado em 1973. Com efeito, não é possível interpretar o art.º 5.º do diploma em causa senão no sentido de que, através dele, o Estado quis afirmar que lhe cabia a posição de concedente no contrato de 1973, na sequência aliás do sentido inequívoco do preâmbulo do diploma — cf. o seu penúltimo parágrafo, onde é afirmado justamente que o “Estado detém a posição de concedente” no contrato em vigor com a Carris. Ora, é manifesto que tal afirmação e estatuição só podem ter fundamento na existência prévia de atribuições do Estado, mesmo que concorrenciais com outros órgãos da Administração, na matéria regulada pelo contrato em causa. No silêncio da lei, deve presumir-se que a competência para explorar e gerir, ainda que sob a forma de concessão, uma certa atividade económica ou um certo serviço público cabe ao Estado. Todavia, no caso de matérias com incidência local, é entendimento generalizado, que decorre nomeadamente do art.º 3.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, que cabem às autarquias locais, por natureza concretizada sob a forma de lei, as atribuições e competências para as quais estas se mostrem ser a forma mais adequada de desempenho da função pública em causa, afastando a ideia de que a Administração Local é uma forma de administração especial, situada dentro da administração estadual. A regra parece ser, então, a da existência de um princípio de subsidiariedade que reserva para a administração central apenas aquilo que as autarquias locais não estão em condições de prosseguir ou, ao menos, a da existência constitucional do princípio da universalidade, que pressupõe a competência geral e plena das autarquias para tudo aquilo que, de e por natureza local, não seja pela lei atribuído à Administração Central. Esses princípios constitucionalmente consagrados, inter alia , nos arts. 235.º, n.º 2, e 237.º da Constituição da República Portuguesa, significam, com interesse para o presente pedido, que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais, por violação da autonomia local adquirida, salvo em caso de manifesta necessidade e proporcionalidade. É neste quadro que a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, transferiu atribuições em matéria de transportes para a Administração Local, isto é, removeu as disposições de leis anteriores que as atribuam ao Estado, consolidando essas atribuições, em princípio de forma definitiva, na esfera de atuação dos municípios. É justamente no quadro da limitação constitucional à redução injustificada das atribuições das autarquias que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estatuiu expressamente que o seu regime não afetava as transferências de atribuições e competências consagradas na lei de 1999. Os princípios que se vêm descrevendo impedem, por natureza também, que se entenda que pode existir uma zona de competências concorrenciais ou simultâneas da administração central e das autarquias locais, que de alguma forma pudesse sustentar a posição do Estado de que é ele o concedente no contrato de 1973 celebrado com a Carris. É que, fundando-se as competências locais no princípio consagrado no art.º 3.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, de que deve ter certa atribuição ou competência o órgão da administração que esteja melhor colocado, em razão da proximidade territorial, para a desenvolver, não pode, repete-se, por natureza, coexistir a competência do órgão territorialmente apto com a de outro, territorialmente inapto. Assim é que, desde 1999, e na ausência de lei da Assembleia da República que, com fundamento na necessidade e na proporcionalidade, tenha alterado o regime de atribuições e competências em matéria de transportes, essa atribuição se deve ter por exclusivamente confiada, no caso, ao município de Lisboa. Nessa medida, a estatuição, no art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014,de 5 de dezembro, de que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris, não só significa a violação do art.º 165.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República Portuguesa, como também viola o princípio da proibição da redução das atribuições das autarquias locais sem verificação da necessidade e da proporcionalidade da redução efetuada, uma vez que o diploma é absolutamente omisso no que se refere a tal invocação, encontrando-se, nessa medida, ferido de inconstitucionalidade material. É que, como bem se compreende, a definição do Estado como concedente, ainda para mais numa relação concessória exclusiva que o diploma do Governo mantém como tal, representa, de facto, a ablação das atribuições da CML em matéria de transporte urbano de superfície, ao menos pelo período, aliás longo, em que o contrato celebrado com a Carris ainda vigorará. Ora, a validade da restrição de faculdades que materializam a autonomia das autarquias locais está dependente da validade da justificação dessa restrição e da observância do princípio da proporcionalidade. Isto é, está dependente da identificação de um fim legítimo que justifique a restrição e da existência de uma relação de proporcionalidade entre a prossecução desse fim e os efeitos jurídicos da norma restritiva da autonomia. O Tribunal Constitucional já várias vezes admitiu a aplicabilidade do princípio da proporcionalidade em situações em que a lei restringe a autonomia de que usufruem entidades autónomas: vejam-se, a título de exemplo, os acórdãos n.º 532/00 e 567/04 (sobre temática diferente da do presente caso). Na situação que os Requerentes ora suscitam perante o Tribunal é difícil identificar claramente o fim legítimo que pode justificar a restrição da autonomia das autarquias locais, designadamente do Município de Lisboa. O que dificulta ou impossibilita a aplicação do princípio da proporcionalidade, desde logo invalidando a norma em causa. Mas mesmo que se imaginasse um qualquer fim, do género “interesse financeiro do Estado”, ou “interesse financeiro da comunidade em geral”, parece evidente que a entrega do poder concessório à autarquia prosseguiria esse fim de forma tão eficiente quanto a entrega esse poder ao Estado, mas com menor afetação da autonomia local enquanto bem jurídico. Termos em que se mostra violado o sub-princípio da necessidade e, consequentemente, o princípio da proporcionalidade. Por outro lado, a identificação do Estado como concedente tem um outro efeito, que convoca nova inconstitucionalidade material das regras em apreço. De facto, como é absolutamente óbvio, não seria possível à Carris desenvolver as atividades nela concessionadas sem utilizar o domínio público, nomeadamente com paragens, abrigos para passageiros e utilização das faixas BUS, respetivamente situados nos passeios e inscritos nas próprias estradas e ruas do município. Nos termos da Constituição da República Portuguesa, as autarquias locais são titulares de bens do domínio público (cf. art.º 84.º, n.ºs 1 e 2), “designadamente, [das] estradas e caminhos municipais, [das] ruas, [das] praças, [dos] jardins, [dos] espaços verdes [...]”, conforme fixou o Parecer Homologado do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 26/2006, publicado no Diário da República, II Série, de 8 de agosto de 2006, págs. 14.317 e seguintes. Como aliás também esclareceu o referido Parecer, a noção de “estradas”, constante da alínea d) do n.º 1 do art.º 84.º da Constituição da República Portuguesa, “abrange todas as vias públicas, desde os caminhos municipais às autoestradas, incluindo as suas obras de arte (pontes, viadutos, etc.) e [...] deve ser entendido como uma universalidade, de forma a englobar também passeios, plantações, muros de sustentação, sinais de trânsito, postes de iluminação, obras de arte, túneis, e todas as coisas singulares imprescindíveis (ou, pelo menos, úteis) ao desempenho da função pública determinante da dominialidade.” Assim sendo, resulta que a Carris carece de autorização do município ou de autorização legislativa que haverá de resultar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado (cf. art.º 165.º, n.º 1, alínea v), da Constituição da República Portuguesa), para utilizar, na execução da concessão, as estradas que se integram no domínio público municipal. Na medida em que o art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, estatui, ainda que de forma inconstitucional, que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1973, inexiste, nos seus termos e por via contratual, a autorização do município para o uso pela Carris das vias municipais, nomeadamente para a colocação de paragens e abrigos e para a utilização reservada das faixas BUS. A inconstitucionalidade material que ora se invoca resulta exatamente de aquela norma dispor implicitamente, sem para tal ter o Governo sido autorizado pela Assembleia da República, sobre a utilização pelo concessionário do domínio público municipal. Uma última nota deve ser feita neste passo quanto ao alcance material do presente pedido de fiscalização abstrata da constitucionalidade. Como acima se escreveu, parece que é possível interpretar as disposições normativas do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, de forma que apenas fira de inconstitucionalidade material e orgânica o art.º 5.º, porque é apenas nesta disposição que o Governo entendeu fixar que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1973 com a Carris. Declarada inconstitucional aquela norma – ou, até, apenas a parte da norma que se refere ao Estado como concedente e removida, portanto, a inconstitucionalidade, poderiam sobreviver sem vício as restantes normas. Todavia, é inteiramente admissível a ideia de que todo o conteúdo do diploma em causa, porque se refere apenas à relação entre concedente e concessionária, assenta de forma indissociável na estatuição contida no art.º 5.º no que se refere à determinação da identidade do concedente e que, assim, a inconstitucionalidade detetada naquela regra afeta a totalidade do diploma e não apenas ela mesma. É por essa razão, admitindo que deva ser essa a construção correta da economia do diploma em apreço, que os Deputados ora signatários entendem dever suscitar a fiscalização sucessiva abstrata da constitucionalidade de todas as normas do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, para que dúvidas não subsistam. IV – A inconstitucionalidade material e orgânica do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro Através do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia 6 do mesmo mês, o Governo decidiu legislar em matéria do “quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, abrangidos pela respetiva área correspondente ao nível III da Nomenclatura para Fins Territoriais e estatísticos (NUTS).” O Governo esclareceu que legislava “sem prejuízo da manutenção da concessão atribuída ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E.” (cf. art.º 1.º, in fine) e que esta empresa continuava a ser titular exclusiva da concessão que lhe tinha sido atribuída (art.º 2.º, n.º 1), pelo prazo contratado (cf. art.º 3.º), que tem por objeto “a prestação de atividades e serviços que incidem, a título principal, no transporte público por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes do Grande Lisboa, abrangidos pela respetiva área correspondente ao nível III da NUTS” (cf. art.º 2.º, n.º 2), sem prejuízo de outras atividades acessórias, descritas no n.º 3 do art.º 2.º. Sem prejuízo do que adiante se referirá quanto à inconstitucionalidade material global do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, nada, nestas disposições, viola a Constituição. Estão também em causa regras que se limitam a constatar o óbvio, acrescentando aqui e ali precisões que decorriam já da lei e do próprio contrato de 1949, não invadindo a matéria das atribuições e competências das autarquias locais, e, em concreto, da CML, em matéria de transporte urbano de passageiros. Nos arts. 4.º a 7.º e 9.º a 13.º, o diploma do Governo estatui sobre o conteúdo do contrato de concessão, matéria que não seria inconstitucional, posto que parece caber na competência legislativa do Estado dispor sobre o conteúdo de certos contratos, mesmo quando estes só podem ser celebrados por terceiras entidades, no caso a CML e o Metro. Afinal de contas, essas disposições apenas cometem às partes o dever de adaptarem o contrato ao novo quadro legal, em caso de eventual incompatibilidade com o novo direito. O mesmo efeito tem, aliás, o disposto no art.º 14.º do diploma do Governo. Determinando a aplicação ao contrato de 1949 do regime do Código dos Contratos Públicos de 2008, limita-se a estabelecer uma exceção, aliás não inovadora, à regra do art.º 16.º do diploma preambular que aprovou aquele Código (Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro) e, porventura, a cominar às partes que adaptem o respetivo conteúdo à nova lei. Da mesma forma, o art.º 15.º não se revela ser inconstitucional mas, em boa verdade, também não tem nenhum conteúdo normativo. É que, se por um lado a revogação de um diploma do Governo, de 1947, é obviamente competência do Governo do tempo presente, não é menos verdade que a revogação do diploma desse diploma não tem nenhum efeito, nomeadamente extintivo, sobre a relação contratual que se estabeleceu entretanto e que se funda hoje na atribuição de competências exclusivas em matéria de transportes aos municípios que decorre da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, e da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. O mesmo não acontece, porém, no que respeita ao art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro. Dispõe aquele artigo da lei que: «Artigo 8.° Poderes gerais do concedente Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: Estabelecer as tarifas mínimas e máximas pela utilização do serviço público; Sequestrar ou resgatar a concessão; Atribuir prestações económico-financeiras à concessionária; Aplicar as sanções pecuniárias ou outras previstas no contrato de concessão; Exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros, nos termos do disposto no artigo 341.º do Código dos Contratos Públicos. Conforme resulta inequivocamente da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente do seu art.º 165.º, n.º 1, alínea q), a matéria referente ao estatuto das autarquias locais está integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Esta disposição tem sido interpretada no sentido de que, “o estatuto das autarquias locais abrange, seguramente, [...] as suas atribuições” – cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª edição, agosto de 2010, Coimbra Editora, pág. 352. Ora, como resulta da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, às autarquias locais e, no caso, ao município de Lisboa, foram conferidas, por transferência do Estado, atribuições em matéria de transportes urbanos de passageiros e, em concreto, em matéria da gestão das redes de transportes – cf. art.º 33.º, n.º 1, alínea ee), da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. Como se salientou acima, o conceito de transferência de atribuições (cf. Lei n.º 159/99, de 14 de setembro) que a lei usou para definir a forma como confiou às autarquias locais as competências no domínio dos transportes urbanos impede que se entenda, seja que o Estado manteve para si a titularidade exclusiva de qualquer contrato, nomeadamente de concessão ou exploração, que tenha por objeto tal matéria, seja que o Estado manteve em relação a ela competências concorrentes com os municípios. É por isso inequívoco que, desde 2013 – nos termos atrás explicitados -, o Estado não é concedente no contrato celebrado em 1949 com o Metro, em virtude de lei da Assembleia da República emitida no uso da sua reserva relativa de competência legislativa. Seria certamente possível que a Assembleia da República alterasse, por sua iniciativa, o regime legal e alterasse, por essa via, a titularidade da posição jurídica de concedente no contrato de 1949, como o fez aliás várias vezes nos últimos 40 anos, e seria certamente possível que o Governo o tivesse feito por intermédio de decreto-lei autorizado nos termos de autorização legislativa que tivesse solicitado à Assembleia da República. No entanto, o Governo não solicitou à Assembleia da República qualquer autorização legislativa para modificar o estatuto das autarquias locais e, deste modo, o art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, incorre em inconstitucionalidade orgânica, na medida em que altera as atribuições municipais, no caso, do município de Lisboa, em matéria de transportes urbanos de passageiros em sistema de metropolitano ao transferir implicitamente para o Estado a posição de concedente no contrato assinado em 1949. Com efeito, não é possível interpretar o art.º 8.º do diploma em causa senão no sentido de que, através dele, o Estado quis afirmar que lhe cabia a posição de concedente no contrato de 1949, na sequência aliás do sentido inequívoco do preâmbulo do diploma – cf. o seu penúltimo parágrafo, onde é afirmado justamente que o Estado detém a posição de concedente no contrato em vigor com o Metro. Ora, é manifesto que tal afirmação e estatuição só podem ter fundamento na existência prévia de atribuições do Estado, mesmo que concorrenciais com outros órgãos da Administração, na matéria regulada pelo contrato em causa. No silêncio da lei, deve presumir-se que a competência para explorar e gerir, ainda que sob a forma de concessão, uma certa atividade económica ou um certo serviço público cabe ao Estado. Todavia, no caso de matérias com incidência local, é entendimento generalizado, que decorre nomeadamente do art.º 3.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, que cabem às autarquias locais, por natureza concretizada sob a forma de lei, as atribuições e competências para as quais estas se mostrem ser a forma mais adequada de desempenho da função pública em causa, afastando a ideia de que a Administração Local é uma forma de administração especial, situada dentro da administração estadual. A regra parece ser, então, a da existência de um princípio de subsidiariedade que reserva para a administração central apenas aquilo que as autarquias locais não estão em condições de prosseguir ou, ao menos, a da existência constitucional do princípio da universalidade, que pressupõe a competência geral e plena das autarquias para tudo aquilo que, de e por natureza local, não seja pela lei atribuído à Administração Central. Esses princípios constitucionalmente consagrados , inter alia , nos arts. 235.º, n.º 2, e 237.º da Constituição da República Portuguesa, significam, com interesse para o presente pedido, que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais, por violação da autonomia local adquirida, salvo em caso de manifesta necessidade e proporcionalidade. É neste quadro que a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, transferiu atribuições em matéria de transportes para a Administração Local, isto é, removeu as disposições de leis anteriores que as atribuam ao Estado, consolidando essas atribuições, em princípio de forma definitiva, na esfera de atuação dos municípios. E é justamente no quadro da limitação constitucional à redução injustificada das atribuições das autarquias que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estatuiu expressamente que o seu regime não afetava as transferências de atribuições e competências consagradas na lei de 1999. Os princípios que se vêm descrevendo impedem, por natureza também, que se entenda que pode existir uma zona de competências concorrenciais ou simultâneas da administração central e das autarquias locais, que de alguma forma pudesse sustentar a posição do Estado de que é ele o concedente no contrato de 1949 celebrado com o Metro. É que, fundando-se as competências locais no princípio consagrado no art.º 3.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, de que deve ter certa atribuição ou competência o órgão da administração que esteja melhor colocado, em razão da proximidade territorial, para a desenvolver, não pode, repete-se, por natureza, coexistir a competência do órgão territorialmente apto com a de outro, territorialmente inapto. Assim é que, desde 1999, e na ausência de lei da Assembleia da República que, com fundamento na necessidade e na proporcionalidade, tenha alterado o regime de atribuições e competências em matéria de transportes, essa atribuição se deve ter por exclusivamente confiada, no caso, ao município de Lisboa. Nessa medida, a estatuição, no art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, de que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1949 com o Metro, para além de violar o art.º 165.º, n.º 1, alínea q), da Constituição da República Portuguesa, viola ainda o princípio da proibição da redução das atribuições das autarquias locais sem verificação da sua necessidade e da proporcionalidade da redução efetuada, uma vez que o diploma é absolutamente omisso no que se refere a tal invocação, encontrando-se, nessa medida, ferido de inconstitucionalidade material. É que, como bem se compreende, a definição do Estado como concedente, ainda por cima numa relação concessória exclusiva e que o diploma do Governo mantém como tal, representa, de facto, também neste caso, a ablação das atribuições da CML em matéria de transporte urbano em sistema de metropolitano, pelo período previsivelmente longo, em que o contrato celebrado com o Metro ainda vigorará. Por outro lado, a identificação do Estado como concedente tem um outro efeito, que convoca nova inconstitucionalidade material das regras em apreço. De facto, como é absolutamente óbvio, não seria possível ao Metro desenvolver as atividades nele concessionadas sem utilizar o domínio público, nomeadamente com escadas de acesso e de emergência e respiradouros, situados nos passeios, com os próprios túneis e estações subterrâneas e com os viadutos e estações construídos à superfície, inscritos sob ou sobre as próprias estradas e ruas do município. Nos termos da Constituição da República Portuguesa, as autarquias locais são titulares de bens do domínio público (cf. art.º 84.º, n.ºs 1 e 2), “designadamente, [das] estradas e caminhos municipais, [das] ruas, [das] praças, [dos] jardins, [dos] espaços verdes [...]”, conforme fixou o Parecer Homologado do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.º 26/2006, publicado no Diário da República, II Série, de 8 de agosto de 2006, págs. 14.317 e seguintes. Como aliás também esclareceu o referido Parecer, a noção de estradas, constante da alínea d) do n.º 1 do art.º 84.º da Constituição da República Portuguesa, “abrange todas as vias públicas, desde os caminhos municipais às autoestradas, incluindo as suas obras de arte (pontes, viadutos, etc.) e [...] deve ser entendido como uma universalidade, de forma a englobar também passeios, plantações, muros de sustentação, sinais de trânsito, postes de iluminação, obras de arte, túneis, e todas as coisas singulares imprescindíveis (ou, pelo menos, úteis) ao desempenho da função pública determinante da dominialidade.” Nos casos em que o Metro usa na concessão espaços nos passeios e noutras zonas do domínio público municipal, a conclusão a que se deve chegar é a mesma que foi alcançada para a Carris: o Metro carece de autorização do município ou de autorização legislativa que haverá de resultar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado (cf. art.º 165.º, n.º 1, alínea v), da Constituição da República Portuguesa), para utilizar, na execução da concessão, tais bens. Na medida em que o art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, estatui que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1973, inexiste, nos seus termos e por via contratual, a autorização do município para o uso pelo Metro desses bens, resultando assim, em inconstitucionalidade que ora se suscita, por força de aquela norma dispor implicitamente, sem para tal ter o Governo sido autorizado pela Assembleia da República, sobre a utilização pelo concessionário do domínio público municipal. O uso pelo subsolo pelo Metro requer uma nota adicional, que haverá de se ater à definição da sua natureza pública ou privada. A doutrina tem entendido que, se é certo que o subsolo não tem forçosamente que possuir a mesma natureza dominial da superfície, essa qualificação depende da afetação que lhe é dada. Como escreveram Afonso R. Queiró e José G. Queiró in “Propriedade pública e direitos reais de uso público do domínio da circulação urbana”: “ [...] assim, nos termos do art.º 1344.º/1 do Código Civil, a propriedade de imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície, bem como o subsolo [...]; mas, quando está em causa a fixação dos limites do domínio público, parece ser de aceitar que o caráter dominial ou público do direito de propriedade só se estende até onde o exigir a afetação dominial, podendo por conseguinte vigorar um regime de direito privado quanto às camadas sobre ou subjacentes ao solo do domínio público. [...] Os volumes sub e sobrejacentes às coisas dominiais só devem, portanto, considerar-se sujeitos ao regime de propriedade pública na estrita medida em que esse regime seja necessário à realização da correspondente afetação. Onde cessarem as exigências dessa afetação, aí cessam também os limites da propriedade pública.” Ora, no caso do uso do subsolo utilizado pela rede do Metro, é manifesto o seu uso público, destinado que está à construção de uma rede de transportes públicos de passageiros, integrada numa concessão de serviço público atribuída àquela empresa, e é por isso manifesta a inclusão do subsolo em causa nos bens do domínio público municipal, convocando a mesma inconstitucionalidade já identificada a propósito da superfície (e do espaço aéreo onde foram instalados os viadutos e estações à superfície do Metro). Também neste capítulo, uma nota deve ser feita quanto ao alcance material do presente pedido de fiscalização abstrata da constitucionalidade. Como acima se escreveu, parece que é possível interpretar as disposições normativas do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, de forma que apenas se encontre ferido de inconstitucionalidade material e orgânica o art.º 8.º, porque é apenas nele que o Governo entendeu fixar que é o Estado o concedente no contrato celebrado em 1949 com o Metro. Declarada inconstitucional aquela norma – ou, até, apenas a parte da norma que se refere ao Estado como concedente e removida, portanto, a inconstitucionalidade, poderiam sobreviver sem vício as restantes normas. Todavia, é inteiramente admissível a ideia de que todo o conteúdo do diploma em causa, porque se refere apenas à relação entre concedente e concessionária, assenta de forma indissociável na estatuição contida no art.º 8.º no que se refere à determinação da identidade do concedente e que, assim, a inconstitucionalidade detetada naquela regra afeta a totalidade do diploma e não apenas ela mesma. É por essa razão, admitindo que deva ser essa a construção correta da economia do diploma em apreço, que os Deputados ora signatários também entendem dever suscitar a fiscalização abstrata da constitucionalidade do Decreto-Lei n.º 75/2014, de 5 de dezembro, por inteiro, para que dúvidas não subsistam. Normas constitucionais violadas: Face ao supra explanado, consideram-se violados pelo Decreto-Lei n.º 74/2014, de 5 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 75/2014, de 5 de dezembro, o princípio de reserva relativa de competência legislativa nos termos previstos no art.º 165.º, n.º 1, alíneas q) e v) da CRP, e do princípio que decorre dos arts. 235.º, n.º 2, e 237.º, n.º 1 da CRP de proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais.» 3. Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º (audição do órgão autor da norma) e 55.º, n.º 3, da LTC, o Primeiro-Ministro pronunciou-se sobre o pedido, no sentido da conformidade constitucional das normas constantes do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, tendo formulado as seguintes conclusões: «I. O contrato de concessão relativo aos serviços de transporte público de passageiros, originariamente celebrado entre o Município de Lisboa e a Carris, sofreu, ao longo dos anos, diversas vicissitudes quanto à figura do concedente, resultantes da alteração do quadro jurídico aplicável. O Estado passou a concedente por força do Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho, sendo que a Lei n.º 10/90, de 17 de março e, posteriormente, uma série de diplomas sucessivos, culminando com a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, atribuíram essa posição a uma entidade da administração pública do Estado, ainda que numa lógica de cooperação entre a administração central e a administração local e de exercício coordenado de poderes públicos. II. A Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, assim como a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, e, mais tarde, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, não tiveram qualquer efeito sobre a definição da entidade que haveria de assumir a posição de concedente, pois tais diplomas nada referem sobre esse aspeto, além de não se detetar nas regras gerais neles estabelecidas qualquer intenção de afastar as regras especiais estabelecidas para as áreas metropolitanas pela Lei n.º 10/90, de 17 de março. Das atribuições, definidas em termos vagos naqueles três diplomas, em matéria de transportes coletivos, não se pode presumir a existência de uma competência dos órgãos do Município de Lisboa para outorgar os respetivos contratos de concessão e muito menos para assumir ope legis a posição de concedente nas concessões pré-existentes, pois a isso se opõe o princípio da legalidade da competência. III. Assim, é evidente que a entidade que assumia a posição de concedente da Carris, aquando da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, não era o Município de Lisboa. Esta circunstância exclui, desde logo, a procedência das invocadas inconstitucionalidades do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro. IV. No que respeita ao Metropolitano de Lisboa, o contrato de concessão relativo aos serviços de transporte público de passageiros, originariamente celebrado entre o Município de Lisboa e a empresa, extinguiu-se. O complexo normativo concernente à nacionalização e, depois dela, à criação da empresa pública e à aprovação dos seus estatutos, determinou a extinção do contrato por motivos de interesse público decorrentes dessa profunda alteração política e legislativa, ainda que a exploração e gestão do serviço público tenham prosseguido em moldes similares, por determinação direta da lei que aprovou os estatutos da empresa pública e que consagrou essa atividade, que releva das atribuições assumidas pelo Estado, como o objeto principal da empresa por ele constituída. De resto, a designação do Estado como concedente é a prática habitual em todos os demais serviços de metropolitano em Portugal. Tal como relativamente à Carris, a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, atribuiu essa posição a uma entidade da administração pública do Estado, ainda que numa lógica de cooperação entre a administração central e a administração local e de exercício coordenado de poderes públicos. Pelas mesmas razões constantes da Conclusão II, a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, assim como a Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, e, mais tarde, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, não tiveram qualquer efeito sobre a definição da entidade que haveria de assumir a posição de concedente. V. Assim, é evidente que a entidade que assumia a posição de concedente do Metropolitano de Lisboa, aquando da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, não era o Município de Lisboa. Esta circunstância exclui, desde logo, a procedência das invocadas inconstitucionalidades do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro. VI. Ainda que assim não se entendesse, sempre haveria que concluir que o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e o artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, não encerram qualquer violação da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República em matéria respeitante ao estatuto das autarquias locais. Com efeito, estas normas nada têm que ver com as atribuições dos municípios no que diz respeito a transportes ou com os poderes dos seus órgãos relativos a esta matéria, que se mantêm absolutamente idênticos ao que eram até então, nem acarretam qualquer diminuição do papel do Município de Lisboa no tocante aos serviços prestados pela concessionária. Acresce que a circunstância de os serviços prestados por ambas as concessionárias ultrapassarem geograficamente os limites do concelho de Lisboa e de congregarem, a par do interesse local, um interesse público nacional, dada a importância fulcral que estes serviços públicos têm no transporte e na circulação na capital do país, que é também o seu maior centro urbano, permitem afirmar que não estamos aí perante uma matéria incluída nas atribuições dos municípios em resultado da autonomia local constitucionalmente garantida, mas sim perante uma atividade em que o interesse local deve necessariamente ser articulado com o interesse público a nível nacional. VII. É de rejeitar a ideia de autonomia local adquirida, por constituir uma limitação ilegítima e excessiva ao princípio democrático, dado que a extensão da transferência de atribuições, em cada momento histórico, deve poder ser equacionado pelo legislador democraticamente legitimado, tendo em conta as exigências das conjunturas económicas e sociais. Além disso, no caso dos diplomas em crise, não só não se verifica qualquer ablação dos poderes do município, quer porque a solução adotada encontra plena justificação, quer à luz da ideia de proporcionalidade, quer da de subsidiariedade, na circunstância de estes se situarem num domínio de sobreposição de interesses públicos locais e nacionais. Tão pouco é lesado o princípio da descentralização, dado que, não existindo atribuições locais por natureza, o legislador goza de ampla margem de liberdade para configurar os poderes dos municípios tendo em conta as exigências do interesse público. VIII. Por fim, a circunstância de a prossecução da atividade concessionada envolver o uso de equipamentos implantados ou localizados em bens do domínio público municipal, sem que tal uso tenha sido autorizado pelo Município de Lisboa ou por lei de autorização legislativa, não lesa a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República no tocante à definição e regime dos bens do domínio público, desde logo porque o estatuto desses bens e a sua titularidade pelo Município de Lisboa não são minimamente postos em causa, sendo apenas o exercício de poderes sobre esses bens do domínio público que é partilhada pelo Município de Lisboa e por outra entidade pública - um fenómeno deveras frequente, de resto -, sendo certo que tal matéria não se encontra sujeita à reserva estabelecida pelo artigo 165.º, n.º1, alínea v) da Constituição.» Em momento posterior à data de entrada do pedido, foi publicado o Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, que deu nova redação ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro. Foi discutido em Plenário o memorando a que se refere o n.º 1 do artigo 63.º, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal. Por ter cessado funções neste Tribunal a relatora a quem fora originalmente distribuído o presente processo, foi o mesmo redistribuído, operando-se, por essa razão, mudança de relator. A formação, na sua composição agora reduzida, na sequência da cessação de funções entretanto ocorrida, fixou a orientação relativamente às consequências da entrada em vigor do novo diploma (Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro). Cumpre, agora, decidir em harmonia com o que se estabeleceu, elaborando-se o acórdão nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 63.º. Fundamentação 6. Antes de mais, cumpre delimitar o objeto do pedido. Os requerentes pedem a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, ou, subsidiariamente, do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro. O Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, estabelece o quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, sem prejuízo da manutenção da concessão atribuída à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A.. O seu artigo 5.º tem o seguinte teor: «Artigo 5.º Poderes gerais do concedente Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: Estabelecer as tarifas mínimas e máximas pela utilização do serviço público; Sequestrar ou resgatar a concessão; Atribuir prestações económico-financeiras à concessionária; Aplicar as sanções pecuniárias ou outras previstas no contrato de concessão; Exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros, nos termos do disposto no artigo 341.º do Código dos Contratos Públicos.» O Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, estabelece o quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, abrangidos pela respetiva área correspondente ao nível III da Nomenclatura para Fins Territoriais e Estatísticos (NUTS), sem prejuízo da manutenção da concessão atribuída ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E.. O seu artigo 8.º tem o seguinte teor: «Artigo 8.º Poderes gerais do concedente Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: Estabelecer as tarifas mínimas e máximas pela utilização do serviço público; Sequestrar ou resgatar a concessão; Atribuir prestações económico-financeiras ao concessionário; Aplicar as sanções pecuniárias ou outras previstas no contrato de concessão; Exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros, nos termos do disposto no artigo 341.º do Código dos Contratos Públicos.» Não obstante peçam a declaração de inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, os requerentes não imputam a inconstitucionalidade a todas as normas destes diplomas legais. Com efeito, não questionam o quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, nem a manutenção da concessão atribuída à Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S. A, tal como não questionam o quadro jurídico geral da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa e a manutenção da concessão atribuída ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E. Como referem expressamente nos artigos 38. a 44. e nos artigos 73. a 79. do requerimento, os requerentes imputam a inconstitucionalidade apenas ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2015, de 5 de dezembro, e ao artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2015, de 5 de dezembro. Estes preceitos elencam, sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte dos contratos de concessão, os poderes gerais do Estado, na qualidade de concedente, afirmando mesmo os requerentes que nada nas restantes disposições dos diplomas viola a Constituição. Da fundamentação do pedido resulta ainda que a inconstitucionalidade não é imputada a todo o conteúdo normativo do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2015, de 5 de dezembro, e do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2015, de 5 de dezembro. Quanto aos poderes gerais dos concedentes, os requerentes não questionam o elenco constante daqueles preceitos legais (alíneas a) a e) ) nem a ressalva do que se encontre previsto na lei e do que resulte dos contratos de concessão, mas apenas os segmentos normativos que identificam o Estado como detentor da qualidade de concedente. Como admitem os próprios requerentes, tal como vêm suscitadas, as questões de constitucionalidade colocam-se apenas em relação ao segmento normativo do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa e ao segmento normativo do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, não atingindo as restantes normas dos diplomas. Assim sendo, e não assentando, de forma indissociável, as restantes normas dos diplomas nas estatuições dos referidos segmentos normativos, a inconstitucionalidade neles detetada não as afetaria, pelo que deve o objeto do pedido ser delimitado aos segmentos normativos cuja constitucionalidade é questionada. Face ao exposto, são objeto do presente processo: (i.) a norma extraída do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa e (ii.) a norma extraída do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, abrangidos pela respetiva área correspondente ao nível III da Nomenclatura para Fins Territoriais e Estatísticos (NUTS). Questão prévia 7. Uma das normas objeto do pedido consta do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro. O texto do preceito estabelece o seguinte: «Artigo 5.º Poderes gerais do concedente Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: Estabelecer as tarifas mínimas e máximas pela utilização do serviço público; Sequestrar ou resgatar a concessão; Atribuir prestações económico-financeiras à concessionária; Aplicar as sanções pecuniárias ou outras previstas no contrato de concessão; Exigir a partilha equitativa do acréscimo de benefícios financeiros, nos termos do disposto no artigo 341.º do Código dos Contratos Públicos.» Através do Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, o legislador alterou a redação deste preceito e onde se lia “Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o Estado, na qualidade de concedente, detém os seguintes poderes gerais: (...)”, passou a ler-se “Sem prejuízo do que se encontre previsto na lei e do que resulte do contrato de concessão, o município de Lisboa detém os seguintes poderes gerais (...)”. O novo diploma “atribui ao município de Lisboa a assunção plena das atribuições e competências legais no que respeita ao serviço público de transporte coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa, transfere a posição contratual detida pelo Estado no Contrato de Concessão de Serviço Público celebrado com a Carris, e transmite a totalidade das ações representativas do capital social da Carris do Estado para o Município de Lisboa”. 8. O pedido apresentado pelo requerente ao Tribunal Constitucional incide sobre a norma constante do artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, e sobre a norma do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro. Ora, a primeira destas normas deixou de subsistir na ordem jurídica, por força da alteração introduzida pelo referido Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro. Conforme jurisprudência constante deste Tribunal, o princípio do pedido , inscrito no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, veda a “convolação” do objeto do pedido (entre muitos, vejam-se os Acórdãos deste Tribunal n. os 140/2000, 531/2000, 404/2003, 485/2003, 19/2007, 497/2007 e 31/2009, acessíveis, como os demais adiante referidos, em www.tribunalconstitucional.pt), pelo que fica comprometida a possibilidade de o Tribunal apreciar a constitucionalidade da norma que veio substituir a norma impugnada. 9 . A não subsistência da norma objeto do pedido de fiscalização abstrata sucessiva não implica, necessariamente, a inutilidade do respetivo conhecimento, podendo haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos pela norma desaparecida no período de vigência. Isto porque a eliminação reveste, em princípio, e no caso, eficácia prospetiva ( ex nunc ), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa ( ex tunc ), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cfr., entre muitos, Acórdão n.º 31/2009, Acórdão n.º 539/2012 e Acórdão n.º 466/2014). Não é suficiente, contudo, para que o Tribunal conheça da inconstitucionalidade peticionada, que a norma tenha produzido um qualquer efeito jurídico. Disse-se, a esse propósito, no Acórdão n.º 497/97, que apenas se manterá o interesse na declaração de inconstitucionalidade quando: “ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou e que essa indispensabilidade seja evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (por todos, citem-se os Acórdãos n.ºs 804/93, 806/93, 186/94 e 57/95, publicados no Diário da República, II Série, de 31 de Março, 29 de Janeiro, 14 de Maio de 1994 e 12 de Abril de 1995, respetivamente”. Como se afirmou já, no caso, os requerentes apenas impugnam a norma que identifica o Estado como detentor da qualidade de concedente, e não já os poderes refletidos nas alíneas [ a) a e) ] do preceito, relativos aos poderes gerais do concedente, nem a ressalva do que se encontre previsto na lei e do que resulte dos contratos de concessão. É só e simplesmente a identificação do Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa que está em causa. Não parece evidente, tendo em conta a delimitação do conteúdo proclamatório da norma, que dela possam ter resultado efeitos que devam ser necessariamente corrigidos ou eliminados. Por outro lado, e caso tenham sido, durante o período de vigência da norma, produzidos efeitos que devam ser eliminados, sempre estará à disposição dos interessados a via da fiscalização concreta da constitucionalidade. Por estas razões, a apreciação do pedido formulado quanto à norma prevista no artigo 5.º, do Decreto-Lei n.º 174/2014, mostra-se desprovida de interesse relevante, devendo concluir-se pela verificação de inutilidade superveniente que obsta ao conhecimento do mérito do pedido, nessa parte. Conteúdo e alcance da norma impugnada 10. Sobre a norma impugnada de que o Tribunal irá conhecer entendem os requerentes, ao afirmar que é ao Estado que cabe a posição de concedente da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, atualmente atribuída ao Metropolitano de Lisboa, E.P.E., que este transfere, implicitamente, do Município de Lisboa para o Estado, a posição de concedente dessa concessão. Uma vez que, em seu entender, esta identificação do Estado como concedente implica a alteração das atribuições e competências municipais, e resulta na autorização da utilização pela concessionária de bens do domínio público municipal, o requerente vem pedir que o Tribunal Constitucional aprecie e declare a inconstitucionalidade da mencionada norma. As questões de constitucionalidade colocadas pelos requerentes assentam no pressuposto de que, antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro e do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, o concedente da concessão de serviço público supra referida era o Município de Lisboa. O autor das normas refuta este pressuposto. Defende que não era o Município de Lisboa que, aquando da entrada em vigor daqueles diplomas legais, assumia a posição de concedente nessa concessão e que, por isso, o segmento normativo impugnado não retirou àquele Município qualquer poder que este detivesse até então. Contudo, o conhecimento das questões de constitucionalidade colocadas pelos requerentes não obriga o Tribunal Constitucional a averiguar, como seu pressuposto, se a norma impugnada efetivamente transfere, do Município de Lisboa para o Estado, a qualidade de concedente na concessão em causa. Bastar-lhe-á resolver – e a essa análise de constitucionalidade se limita o poder do Tribunal, ao qual não cabe decidir questões infraconstitucionais – se o legislador viola a Constituição, nas matérias aqui em causa, quando se limita a identificar o Estado no papel de concedente na concessão acima mencionada. Alterações legislativas supervenientes em matéria de serviço público de transporte de passageiros 11 . Antes de passarmos ao conhecimento da questão de constitucionalidade, cabe deixar nota de que, depois da apresentação do presente pedido, foi aprovado, pela Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, o Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (RJSPTP). Um Grupo de deputados à Assembleia da República eleitos pelo Partido Socialista requereram, em processo que se encontra pendente neste Tribunal, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral dos artigos 3.º, n.º 5, e 6.º n.º 2, da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, e do artigo 5.º n.º l, alíneas c) e d) , do RJSPTP, aprovado pela mesma Lei, por violação «do princípio constitucional de proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais», que alegam decorrer do n.º 2, do artigo 235.º e do n.º 1, do artigo 237.º da Constituição. Já depois de dar entrada o pedido de fiscalização da constitucionalidade, o Decreto-Lei n.º 86-D/2016, de 30 de dezembro, veio alterar a alínea c) , do n.º 1, do artigo 5.º do RJSPTP, impugnado no referido processo n.º 660/2015. Questões de constitucionalidade Reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – Estatuto das autarquias locais 12. Os requerentes alegam que, como resulta da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, às autarquias locais e, no caso, ao Município de Lisboa, foram conferidas, por transferência do Estado, atribuições e competências em matéria de transportes urbanos de passageiros e, em concreto, em matéria da gestão das redes de transportes (alínea e) do n.º 1 do artigo 33.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro). Defendem que o conceito de «transferência de atribuições» que a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, usou para definir a forma como confiou às autarquias locais as competências no domínio dos transportes urbanos impede que se entenda, seja que o Estado manteve para si a titularidade exclusiva de qualquer contrato, nomeadamente de concessão ou exploração, que tenha por objeto tal matéria, seja que se entenda que o Estado manteve, em relação a ela, competências concorrentes com os municípios, sendo, por isso, inequívoco que, desde 2013, o Estado não é concedente no contrato celebrado com o Metro, em virtude de lei da Assembleia da República emitida no uso da sua reserva relativa de competência legislativa. Consideraram os requerentes que, assim sendo, e estando a matéria referente ao estatuto das autarquias locais, que abrange as suas atribuições, integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, como resulta da alínea q), do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não tendo o Governo solicitado à Assembleia da República qualquer autorização legislativa para modificar o estatuto das autarquias locais, a norma impugnada incorre em inconstitucionalidade orgânica, na medida em que altera as atribuições municipais, no caso, do Município de Lisboa, em matéria de transportes urbanos de passageiros, ao transferirem implicitamente para o Estado a posição de concedente. Sucede, todavia, que a linha argumentativa do requerente, que leva pressuposta a identificação do Município como primitivo titular da posição de concedente, não colhe, já que, independentemente da prévia titularidade da qualidade de concedente por parte do Estado ou do Município, o que importará saber é se o legislador podia, com a norma impugnada, identificar o Estado como concedente, nos moldes em que o fez, por Decreto-Lei não autorizado. 13. A questão de constitucionalidade que os requerentes colocam obriga a saber se através da norma impugnada o Governo legisla sobre o estatuto das autarquias locais, caso em que, verificando-se inovação no regime estipulado, então, a norma estaria ferida de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que o Governo não foi autorizado a legislar sobre tal matéria. Mas, para que se proceda a essa avaliação, será indispensável começar por verificar se o ato legislativo em causa efetivamente dispõem sobre matérias que a Constituição considera que são, por natureza, de exclusiva incidência local. De acordo com o disposto na alínea q), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição, é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais, salvo autorização ao Governo. Incluída no estatuto das autarquias locais, e portanto sujeita à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, está a regulação das atribuições das autarquias locais e das competências dos seus órgãos (cfr., neste sentido, a título exemplificativo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 329/99 e 377/99; na doutrina, Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4.ª edição revista, Coimbra, 2010, p. 332 e Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , Tomo III, Coimbra, 2007, p. 454). É, desde logo, manifesto que a norma impugnada não estatui sobre as atribuições e competências das autarquias locais em geral nem, em especial, sobre as atribuições do Município de Lisboa e as competências dos seus órgãos. O que ela faz é, simplesmente, identificar o Estado como concedente de um serviço público de transportes de passageiros e, implicitamente, como detentor das competências relativas à contratualização desse serviço público. Independentemente da interpretação que possa fazer-se do contexto normativo anterior, certo é que desta norma não resulta mais do que a mera identificação do Estado como concedente, sem que delas resulte a atribuição desse poder, que vem já pressuposto. Não dispondo a norma impugnada expressamente sobre atribuições do Município de Lisboa ou relativamente às competências dos seus órgãos, só poderia falar-se em afetação do estatuto das autarquias locais, e, portanto, em violação da reserva de competência legislativa, se a norma estabelecesse a intervenção do Estado numa matéria que estivesse necessariamente ao cuidado dos órgãos daquela autarquia local, por estar abrangida pela garantia constitucional da autonomia local. Ora, independentemente da análise do quadro jurídico que regulava o serviço público de transportes em causa e a sua contratualização, antes da entrada em vigor da norma impugnada, a verdade é que a matéria relativa ao serviço de transporte público coletivo de passageiros não é, sequer, matéria de exclusiva incidência local, por opção constitucional, como adiante se desenvolverá. E assim sendo, não pode considerar-se necessariamente incluída no estatuto das autarquias locais. Em suma, ao identificar o Estado como concedente nos contratos relativos à concessão acima enunciada, a norma impugnada não versa, sequer, sobre matéria de exclusiva incidência local, que devesse, necessariamente, ficar ao cuidado das autarquias locais. E, assim, nada impediria que, mediante decreto-lei não autorizado, o legislador previsse a mera identificação do Estado como concedente. Daqui decorre que a norma impugnada, que não tem o alcance que os requerentes lhe atribuem, não transgride a regra da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida na alínea q), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição. Conclui-se, assim, que não se verifica o pressuposto que daria efetividade de sentido à questão de inconstitucionalidade orgânica suscitada pelos requerentes. Princípio de «proibição da redução injustificada das atribuições e competências das autarquias locais» 14. Por considerarem, na sua estratégia argumentativa, que estas são matérias com incidência local, os requerentes alegam que é entendimento generalizado, decorrente, nomeadamente, do artigo 3.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, que cabem às autarquias locais as atribuições e competências para as quais estas demostrem ser a forma mais adequada de desempenho da função pública em causa, afastando a ideia de que a administração local é uma forma de administração especial, situada dentro da administração estadual. Para os requerentes, parece vigorar um princípio de subsidiariedade, que reserva para a administração central apenas aquilo que as autarquias locais não estão em condições de prosseguir ou, ao menos, um princípio de universalidade, que pressupõe a competência geral e plena das autarquias para tudo aquilo que, de e por natureza local, não seja pela lei atribuído à administração central. Defendem que estes princípios, que consideram consagrados, inter alia , no n.º 2 do artigo 235.º e no n.º 1 do artigo 237.º da Constituição, significam, com interesse para o presente pedido, que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais, por violação da autonomia local adquirida, salvo em caso de manifesta necessidade e proporcionalidade. Entendem que foi neste quadro que a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, transferiu atribuições em matéria de transportes para a administração local, isto é, removeu as disposições de leis anteriores que as atribuíam ao Estado, consolidando essas atribuições, em princípio, de forma definitiva, na esfera de atuação dos municípios. É neste quadro da limitação constitucional à redução injustificada das atribuições das autarquias que a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, estatuiu expressamente que o seu regime não afetava as transferências de atribuições e competências consagradas na lei de 1999. Entendem os requerentes que os mencionados princípios impedem que se entenda que pode existir uma zona de competências concorrenciais ou simultâneas da administração central e das autarquias locais, que de alguma forma pudesse sustentar a posição do Estado de que é ele o concedente pois, fundando-se as competências locais no princípio consagrado no artigo 3.º da Lei n.º 159/99, de que deve ter certa atribuição ou competência o órgão da administração que esteja melhor colocado, em razão da proximidade territorial, para a desenvolver, não pode, por natureza, coexistir a competência do órgão territorialmente apto com a de outro, territorialmente inapto. Assim é que, desde 1999, e na ausência de lei da Assembleia da República que, com fundamento na necessidade e na proporcionalidade, tenha alterado o regime de atribuições e competências em matéria de transportes, essa atribuição se deve ter por exclusivamente confiada, no caso, ao Município de Lisboa. E, nessa medida, a estatuição na norma impugnada de que é o Estado o concedente violaria o princípio da proibição da redução das atribuições das autarquias locais, sem verificação da necessidade e da proporcionalidade da redução efetuada, uma vez que o diploma é absolutamente omisso no que se refere a tal invocação, encontrando-se, assim, ferido de inconstitucionalidade material. A definição do Estado como concedente, numa relação concessória exclusiva, representaria, de facto, a ablação das atribuições da Câmara Municipal de Lisboa em matéria de transporte urbano em sistema de metropolitano, ao menos pelo período em que o contrato ainda vigorará. Defendem os requerentes que a validade da restrição de faculdades que materializam a autonomia das autarquias locais está dependente da validade da justificação dessa restrição e da observância do princípio da proporcionalidade. Isto é, está dependente da identificação de um fim legítimo que justifique a restrição e da existência de uma relação de proporcionalidade entre a prossecução desse fim e os efeitos jurídicos da norma restritiva da autonomia. Sendo, na presente situação, difícil identificar claramente o fim legítimo que pode justificar a restrição da autonomia das autarquias locais, designadamente do Município de Lisboa, o que dificulta ou impossibilita a aplicação do princípio da proporcionalidade, desde logo invalidando a norma em causa. Os requerentes afirmam que o domínio dos transportes terrestres de passageiros nas áreas metropolitanas deixou de estar aberto à concorrência do Estado e das autarquias locais, já que a Lei n.º 159/99 e a Lei n.º 75/2013 teriam, em seu entender, conferido essas matérias às autarquias e, por isso, seriam ilegítimas compressões, que afetariam a autonomia local. Defendem que as competências relativas à contratualização dos transportes públicos de passageiros em causa no presente processo devem ser necessariamente entregues a órgãos do município, por serem matérias de incidência local. Ao mesmo tempo, defendem os requerentes que a medida legislativa em causa não passa pelo crivo do princípio da proporcionalidade a que as medidas compressoras da autonomia local estão sujeitas. Entendem que não pode ocorrer redução das atribuições das autarquias locais, por violação da autonomia local adquirida, salvo em caso de manifesta necessidade e proporcionalidade, sendo que, neste caso, o crivo é especialmente exigente, tal como é especial a necessidade de fundamentação das medidas, por se tratar da redução das atribuições de uma autarquia local. Trata-se de exigir ao legislador que explicite as razões que fundamentam que se retire a uma autarquia local uma atribuição que antes lhe estava cometida e que essas razões permitam perceber da adequação e da proporcionalidade da medida de ablação. 15. No entanto, também aqui a argumentação dos requerentes não merece acolhimento, desde logo porque, como já se adiantou, a matéria em causa, no domínio dos serviços de transporte terrestre de passageiros, é matéria em que estão, simultaneamente, em causa, interesses locais e supralocais. O Tribunal já explicitou, por diversas vezes, o seu entendimento sobre o alcance da garantia constitucional da autonomia local, sempre prescrevendo que as autarquias locais prosseguem os interesses próprios da comunidade local respetiva. No recente Acórdão n.º 494/2015, afirmou-se o seguinte: «8. A autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição. (…) As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.º, n.º 2). Também segundo o artigo 3.º, n.º 1, da Carta Europeia da Autonomia Local, « o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos » (Acórdão n.º 296/2013, n.º 14). Entende José de Melo Alexandrino que a garantia institucional da autonomia local, « na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão », é « uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria » ( ob. cit. , pp. 83-84). Nas palavras do Acórdão n.º 432/93, (n.º 1.2. e 1.3.), esses interesses próprios das populações: «(…) justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)” (Sentença do Tribunal Constitucional alemão n.º 15, de 30 de julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8.º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º volume, pág. 151). 1.3 - Isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma atuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas. O “paradigma social do Direito” (Habermas) aponta mesmo para uma política de cooperação e de intervenção de todas as instâncias com imediata possibilidade de realizarem as imposições constitucionais.» 16. Acontece que a prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)» ( A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios , Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131). Sendo certo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.º, n.º 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia. No entanto, ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.2., e Acórdão n.º 329/99, n.º 5.4.). Assim, na síntese efetuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: «a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade» só podendo a «restrição legal desses interesses (…) ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma». «Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo (…) que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade» (ob. cit., pp. 656-657).» Sobre o critério de separação entre atribuições e competências do Estado e atribuições e competências das autarquias locais, explicitou-se, ainda, no Acórdão n.º 296/2013, o seguinte: « (…) não existe uma separação constitucionalmente estabelecida, estanque e inflexível de atribuições do Estado e das autarquias, fundada numa distinção material rígida entre assuntos locais – que competiriam inteiramente e em exclusivo às autarquias – e assuntos nacionais. Significa isto que «a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, já só subsiste em alguns casos. É errado dizer que desapareceu por completo; mas deixou de corresponder à grande maioria dos casos» (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 2006, p. 491). Assim, a atual “miscigenação” de interesses implica «uma indispensável divisão de trabalho entre o Estado e as coletividades locais» (J. C. Vieira de Andrade, “Distribuição pelos municípios da energia elétrica de baixa tensão”, CJ, ano XIV/I, 1989, pp. 15 e seguintes, em especial, p. 19). […] A autonomia local é, assim, em larga medida, uma autonomia sub legem – o que tem importantes consequências no que respeita à definição e à densificação das atribuições e das competências administrativas das autarquias locais. O âmbito da autonomia administrativa varia em função das opções do legislador democrático, permitindo o acolhimento de diversas formas de articulação entre Estado e autarquias. O reconhecimento de uma margem de liberdade de conformação do legislador na definição do estatuto e regime autárquico não significa, contudo, que seja possível prescindir-se de vinculações jurídico-constitucionais e da ponderação equilibrada dos interesses – locais, regionais e nacionais – em presença, respeitando as exigências que se extraem do princípio da proporcionalidade. Menos ainda, numa matéria abrangida por reserva de lei, na medida em que está compreendida no estatuto das autarquias locais (artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da CRP).» O Tribunal vem assinalando a existência de domínios de atuação que não podem ser atribuídos, de modo exclusivo, às autarquias, pelo que nesses casos se abre um espaço de atuação concorrente entre estas e o Estado, não pondo em causa a autonomia local, a atuação do Estado, ou o ato legislativo que a autorize. Não pode, nestes casos, falar-se de verdadeiras medidas compressoras da autonomia local, já que a própria Constituição retirou estes domínios ao âmbito circunscrito pelo círculo de interesses exclusivamente municipais. A jurisprudência tem reconhecido que existem domínios, entre os quais os da «promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e gestão do ambiente» que não podem pertencer em exclusivo às autarquias locais, uma vez que incidem sobre matérias que têm que ser prosseguidas em conexão com o interesse nacional, pelo que devem estar abertas à intervenção concorrente das autarquias locais e do Estado. No Acórdão n.º 432/93, o Tribunal explicitou um entendimento jurisprudencial, já iniciado no Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional (publicado em Pareceres da Comissão Constitucional, 18.º vol., pág. 141), que vem sendo seguido desde então – o de que as decisões nestas matérias «não são privativas das autarquias (…) porque respeitam ao interesse geral da comunidade constituída em Estado. Estas matérias transcendem o universo dos interesses específicos das comunidades locais, aquele mesmo que se desenvolve num horizonte de proximidade, participação, controlabilidade e autorresponsabilidade e que funda a legitimação democrática do poder local». Esta jurisprudência é totalmente transponível para o domínio dos transportes terrestres de passageiros, em particular nas áreas densamente habitadas correspondentes às grandes cidades e às respetivas áreas metropolitanas, desde logo por força da sua indissociável ligação aos domínios da promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e ambiente. A estreita ligação entre estes domínios é reconhecida pela própria Constituição, que incumbe o Estado, para assegurar o direito à habitação, de programar e executar uma política de habitação inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social (alínea a) do n.º 2 do artigo 65.º). O domínio dos transportes terrestres de passageiros, tal como os domínios da promoção habitacional, do ordenamento do território, urbanismo e ambiente, transcende o universo dos interesses específicos das comunidades locais, pois incide sobre matérias que têm conexão com o interesse nacional ou supralocal, devendo estar aberto à intervenção concorrente das autarquias locais e do Estado. Desde há muito que o legislador vem reconhecendo a necessidade de coordenação de políticas nacionais e locais no domínio dos transportes terrestres de passageiros dos grandes aglomerados urbanos, como Lisboa, e das respetivas áreas metropolitanas, assim como tem reconhecido a estreita ligação entre os sistemas de transportes de passageiros, o ordenamento do território, o urbanismo e o ambiente. A necessidade de planeamento global dos transportes coletivos urbanos e suburbanos e de coordenação dos transportes na região de Lisboa, justificativa da intervenção do Estado, foi logo reconhecida pelo legislador no Decreto-Lei n.º 346/75, de 3 de julho (serviço público de transportes coletivos urbanos de passageiros de superfície na cidade de Lisboa) e no Decreto-Lei n.º 280-A/75, de 5 de junho (serviço público de transporte fundado no aproveitamento do subsolo da cidade de Lisboa). Como referem Vital Moreira e Fernanda Paula Oliveira, a propósito do serviço público estadual de abastecimento de água na região de Lisboa, cuja gestão foi confiada à EPAL, Empresa Pública de Águas Livres, o «serviço público da água não é o único dos serviços públicos locais tradicionais que em Lisboa foram estadualizados, contra o regime geral da sua titularidade municipal. O mesmo sucede com os transportes coletivos urbanos, cuja titularidade também cedo foi avocada pelo Estado. Em certo sentido, por efeito da sua dimensão metropolitana e da sua condição de capital e de sede de inúmeros serviços do Estado, a autonomia local do município de Lisboa desde há muito que foi assumindo características muito específicas, que não são partilhadas no resto do País» (“A concessão de Sistemas Multimunicipais e municipais de abastecimento de água, de recolha de efluentes e de resíduos sólidos”, in Estudos de Regulação Pública – I, CEDIPRE, Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra, 2004, p. 54 (nota 16)). Mas foi com a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres (LBSTT) que claramente foi afirmado o caráter supralocal e nacional dos transportes terrestres urbanos e locais das áreas metropolitanas, designadamente na área metropolitana de Lisboa, e a necessária articulação das políticas de transportes com os planos de urbanização e de ordenamento do território. Com efeito, a LBSTT previu um regime especial a que ficam sujeitos os transportes por via terrestre e fluvial nas regiões metropolitanas de transportes, compreendendo cada região metropolitana de transportes uma área geográfica constituída pelo centro urbano principal, no qual se verificam intensas relações de transporte de pessoas entre os locais de residência e os diferentes locais de atividade económica, administrativa e cultural, e pelas zonas circunvizinhas, onde podem existir também aglomerados urbanos secundários, que com o centro urbano mantêm relações intensas de transporte, nomeadamente de passageiros em deslocação pendular diária entre os locais de residência e de trabalho. Neste regime, previu-se a instituição em cada região metropolitana de transportes de um «organismo público» com a atribuição de gerir o correspondente sistema de transportes, sendo esse organismo, designadamente, competente para conceder, autorizar ou contratar a exploração do serviço público de transportes regulares na região. Previu-se, ainda, com vista a regular as bases de funcionamento desses sistemas de transportes o estabelecimento de um «plano de transportes», devidamente articulado com os planos de urbanização e de ordenamento do território. Esta previsão foi concretizada, num primeiro momento, pelo Decreto-Lei n.º 268/2003, de 28 de outubro, posteriormente alterado pelo Decreto-Lei n.º 232/2004, de 13 de dezembro, e, depois, pela Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, regime este que estava em vigor quando foi editada a norma impugnada. Com a Lei n.º 1/2009, de 5 de janeiro, pretendeu o legislador precisamente dar resposta a um dos «problemas transversais ao setor do transporte de passageiros nas grandes aglomerações urbanas, a saber: a necessidade de articulação de políticas públicas com incidência no sistema de transportes metropolitanos, tanto em sede de políticas definidas pela Administração Central, como em sede de medidas definidas pela Administração Local» (Exposição de motivos da proposta de Lei n.º 214/X, que deu origem à Lei n.º 1/2009). No regime desta lei, as Autoridades Metropolitanas de Transportes, autoridades organizadoras de transportes no âmbito dos sistemas de transportes urbanos e locais das áreas metropolitanas, tinham atribuições em matéria de planeamento, organização, operação, financiamento, fiscalização, divulgação e desenvolvimento do transporte público de passageiros. Em matéria de planeamento estratégico, uma das suas atribuições consistia em promover a elaboração do Plano de Deslocações Urbanas (PDU), plano setorial para a mobilidade e transportes que visava promover a integração das políticas de ordenamento do território e de mobilidade, no âmbito das áreas metropolitanas. Regista-se, do que fica dito, que a matéria dos transportes terrestres de passageiros não é “um espaço incomprimível de autonomia” coincidente com os “assuntos próprios do círculo local” (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 432/93). Pelo contrário, é uma matéria na qual o legislador deve equilibrar a prossecução do interesse público local com o interesse público supralocal, sendo constitucionalmente admitida a intervenção concorrente de autarquias locais e Estado. Tal matéria pertence a um domínio reconhecidamente aberto à intervenção concorrente das autarquias e do Estado (veja-se, na matéria do urbanismo, já referida, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 674/95). A norma impugnada deve ser entendida nesse espaço comum de atuação, estabelecendo uma solução que não desrespeita a autonomia local, numa ponderação que o legislador entendeu ser adequada, num domínio em que, pelas suas características, as soluções não são, sequer, irreversíveis. 18. Por fim, sublinhe-se que, no caso, nunca se trataria da ablação das atribuições do Município de Lisboa em matéria de transportes. Que os transportes são um domínio incluído nas atribuições dos municípios, incluído o de Lisboa, é reconhecido, pelo menos, desde o Código Administrativo de 1940, e encontra hoje previsão na alínea c), do n.º 2, do artigo 23.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, não tendo a norma impugnada o alcance de retirar ao Município de Lisboa essa atribuição. E mesmo para quem pudesse defender que, por força da norma impugnada, tivesse lugar qualquer retrocesso quanto a competências dos municípios anteriormente adquiridas, também não poderia falar-se em “redução” de competências que, de acordo com qualquer padrão constitucional, devessem caber, em exclusivo, ao município. Assim, independentemente da interpretação que se fizesse dos dados infraconstitucionais, no que respeita, em particular, à verificação da existência de uma possível alteração relativa à titularidade da posição de concedente da atividade operacional de transportes, operada pela norma em apreciação, sempre se diria que a Constituição não vedaria uma redução das competências dos municípios, em matéria de transportes. Em suma, não há na Constituição nenhum princípio ou regra de que se infira ser esta uma matéria integrante de um “espaço incompressível da autonomia local”, por respeitar a assuntos próprios do círculo local (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 432/93; neste sentido Alexandrino, José de Melo, "Direito das Autarquias Locais”, Tratado de Direito Administrativo Especial , Vol. IV, Almedina, 2010, p. 125). Pelo contrário, como se evidenciou, é a própria Constituição que insere articuladamente a política de transportes nos planos de urbanização que incumbe ao Estado traçar como instrumento de efetivação do direito à habitação, numa lógica de intervenção concorrente entre o Estado e as autarquias locais. Não ocorre, assim sendo, qualquer ingerência, constitucionalmente proibida, no âmbito da autonomia local. O papel das autarquias locais limita-se à defesa de interesses meramente locais. Ora, como se viu, nesta matéria (como noutras: veja-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 548/97, no mesmo sentido), relevam interesses locais e nacionais, pelo que esta incumbirá, de modo concorrente, tanto aos entes territoriais, como ao Estado, de acordo com a opção do legislador. Para justificar a consideração de que a identificação do Estado como concedente pelas normas em causa desrespeitava o disposto no n.º 2 do artigo 237.º da Constituição, seria necessário, pelo menos e desde logo, que se verificasse que os interesses públicos em causa revestiam caráter exclusivamente municipal, que esgotassem o seu efeito no círculo local respetivo, o que não acontece, desde logo, por determinação da própria Lei Fundamental. Não pode, pois, afirmar-se que a norma impugnada viole a garantia constitucional da autonomia local ou o princípio da descentralização administrativa, reduzindo injustificadamente atribuições e competências das autarquias locais. Reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – Definição e regime dos bens do domínio público 19. Para os requerentes, a identificação do Estado como concedente tem um outro efeito, que convoca nova inconstitucionalidade orgânica (manifestamente por lapso, os requerentes referem-se a uma inconstitucionalidade material) da norma em apreço. Alegam que não seria possível à concessionária desenvolver a atividade concessionada sem utilizar o domínio público municipal, carecendo esta, para tal, de autorização do município ou de autorização legislativa que haveria de resultar de lei da Assembleia da República ou de decreto-lei autorizado (alínea v), do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição). Defendem que, na medida em que a norma impugnada estatui que é o Estado o concedente dos contratos celebrados, inexiste, nos seus termos e por via contratual, a autorização do município para o uso, pelo Metro, de espaços nos passeios e noutras zonas do domínio público municipal, incluindo o subsolo, sendo, assim, inconstitucional aquela norma por dispor, implicitamente, sem para tal ter o Governo sido autorizado pela Assembleia da República, sobre a utilização, pela concessionária, do domínio público municipal. 20. Os requerentes sustentam a inconstitucionalidade da norma na circunstância de a mesma, ao estatuir que é o Estado o concedente da concessão em causa, dispor implicitamente, sem para tal ter o Governo sido autorizado pela Assembleia da República, sobre a utilização, pela concessionária, do domínio público municipal. Também neste caso, a inconstitucionalidade imputada pelos requerentes à norma impugnada resulta de um conteúdo que consideram estar nelas implícito. No entender dos requerentes a autorização da utilização dos bens do domínio público municipal resultava da autorização do Município de Lisboa, que decorria de este ser o concedente, tendo a transferência legal da posição de concedente para o Estado implícita a autorização legal da utilização dos bens do domínio público municipal. Acontece que não se justifica que se retire da norma impugnada uma autorização legal, implícita, para a utilização do domínio público municipal pela concessionária. Com efeito, não há qualquer razão para procurar numa norma que identifica o Estado como concedente de um serviço público de transportes uma regulação implícita dos termos em que deve fazer-se a utilização pelas concessionárias de bens do domínio público, sejam eles da titularidade do Estado ou dos municípios. Como vimos, a norma impugnada, identificando o Estado como concedente do serviço público de transportes em causa no presente processo, nada regula sobre outros aspetos da concessão e, em especial, sobre a utilização pelas concessionárias dos bens do domínio público necessários ao desenvolvimento da sua atividade. A norma impugnada não contém uma autorização legal de utilização pela concessionária da utilização do domínio público municipal nem altera os termos em que deve fazer-se essa utilização. Assim sendo, não contendo a norma qualquer regulação sobre o domínio público, tal impede, desde logo, que se conclua que estatui sobre matéria da reserva relativa de competência da Assembleia da República, estabelecida pela alínea v), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição. Nestes termos, também não pode considerar-se ofendida a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida pela alínea v), do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 174/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa; não declarar a inconstitucionalidade da norma extraída do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 175/2014, de 5 de dezembro, que identifica o Estado como concedente da concessão de serviço público de transporte por metropolitano de passageiros na cidade de Lisboa e nos concelhos limítrofes da Grande Lisboa, abrangidos pela respetiva área correspondente ao nível III da Nomenclatura para Fins Territoriais e Estatísticos (NUTS). Lisboa, 9 de fevereiro de 2017 - Catarina Sarmento e Castro - Teles Pereira - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro - Têm voto de conformidade mas não assinam por, entretanto, terem cessado funções no Tribunal Constitucional, os Senhores Conselheiros; Maria Lúcia Amaral; Carlos Fernandes Cadilha; Ana Guerra Martins; João Cura Mariano; Joaquim de Sousa Ribeiro.