038/21.4BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

A circunstância de a norma impugnada ter sido revogada e objectivamente não produzir qualquer efeito jurídico, é, em si, suficiente para se concluir pela total improdutividade de uma hipotética declaração de ilegalidade da mesma com força obrigatória geral, motivando a inutilidade superveniente da lide e a consequente extinção da instância.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. Ordem dos Enfermeiros, com os sinais dos autos, intentou neste Supremo Tribunal Administrativo, contra o Conselho de Ministros, acção administrativa na qual peticionou a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma inscrita no artigo 7.º, n.º 2 a 5, do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de Janeiro.

2. Por requerimento de 24.03.2021 [fls. 84 e ss. do SITAF], a A. requereu a ampliação do objecto da acção, para que esta passasse também a abranger a impugnação do artigo 11.º do Decreto n.º 4/2021, de 13 de Março, norma que alegava ter “substituído, global e directamente” a, entretanto revogada, que constava do artigo 7.º do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de Janeiro.

3. A Entidade Demandada apresentou contestação [fls. 93 e ss. do SITAF], na qual suscitou as excepções dilatórias de incompetência absoluta e ilegitimidade processual activa, bem como pugnou pela improcedência da acção.

4. A A. apresentou réplica [fls. 147 e ss do SITAF], na qual pugnou pela improcedência das excepções.

5. Previamente a esta acção tinha sido intentada, também neste STA, uma providência cautelar de suspensão da eficácia das referidas normas, que tramitou sob o n.º de processo 27/21.9BALSB. Por decisão sumária, a então Relatora do processo tinha julgado procedente a excepção de ilegitimidade activa da Requerente e tinha absolvido a Presidência do Conselho de Ministros da Instância. A Requerente interpôs recurso dessa decisão, tendo o mesmo sido objecto de despacho de não admissão por o meio adequado ser a reclamação para a conferência e ser impossível a convolação, atenta a extemporaneidade do requerimento. Desse despacho foi interposto recurso, tendo o STA, por acórdão de 22.04.2021, confirmado o respectivo teor. E desse acórdão foi ainda interposto recurso para o Pleno do STA, que viria, por acórdão de 1 de Julho de 2021, a negar provimento àquele.

6. Entretanto, neste processo, por despacho da Relatora de 03.01.2022 [fls. 175 e ss. do SITAF], foi suscitada a questão da inutilidade superveniente da lide, uma vez que todas as normas cuja ilegalidade vinha suscitada nos autos tinham sido revogadas.

7. Notificadas deste despacho, a Entidade Demandada veio, por requerimento de 05.01.2022 [fls. 180 do SITAF], declarar que nada tinha a opor em relação à declaração de inutilidade da lide, já a A., por requerimento de 17.01.2022 [fls. 183 e ss. do SITAF], veio opor-se, considerando que a utilidade da lide permanecia face, essencialmente, à possibilidade de existirem contratos em vigor celebrados ao abrigo das normas revogadas e de aquelas normas produzirem efeitos para lá da sua vigência.

8. Em face destas pronúncias, a Relatora proferiu, em 24.01.2022, despacho [fls. 191 do SITAF], determinando o prosseguimento da lide, a dispensa de realização de audiência prévia, a dispensa de qualquer instrução probatória, bem como de audiência final e de produção de alegações.

9. A A. veio, por requerimento de 07.02.2022 [fls. 196 e ss. do SITAF], exigir que a Entidade Demandada juntasse aos autos a identificação de todos os profissionais contratados ao abrigo do regime inscrito no artigo 7.º do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de Janeiro.

10. Cumprido o contraditório, a Entidade Demandada, por requerimento de 14.02.2022 [fls. 203 do SITAF] destacou que aquela diligência probatória era desprovida de sentido face ao pedido formulado na acção que era de pura apreciação de legalidade das normas impugnadas, não abrangendo qualquer pedido de ilegalidade dos contratos celebrados ao abrigo das mesmas.

11. Por despacho de 20.02.2022 [fls. 206 do SITAF], a Relatora qualificou a requerida diligência de prova como manifestamente desnecessária face ao pedido formulado na acção e indeferiu o requerido quanto à respectiva realização. Decisão que já transitou em julgado.

Cumpre apreciar e decidir.

II. De Facto

Resultam provados nos autos os seguintes factos pertinentes:

1. A A. é uma associação pública profissional, criada pelo Decreto-Lei n.º 104/98, de 21 de Abril, cujos Estatutos, aprovados por aquele diploma, têm a sua redacção actualizada, por último, pela Lei n.º 156/2015, de 16 de Setembro.

2. Em 11.03.2021 a A. apresentou neste Supremo Tribunal Administrativo acção administrativa de impugnação de normas, em que pediu a declaração de ilegalidade com forma obrigatória geral da norma inscrita no artigo 7.º, n.ºs 2 a 5 do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de Janeiro.

3. Em 24.03.2021 requereu a ampliação do objecto da acção para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da norma do artigo 11.º do Decreto n.º 4/2021, de 13 de Março.

Não resultaram provados outros factos com interesse para a questão a decidir nos autos.

III. De Direito

3.1. Como resulta do relatório anterior, o objecto da presente acção abrange uma questão exclusivamente de direito, que consiste no pedido de declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral, primeiro da norma constante do artigo 7.º, n.ºs 2 a 5 do Decreto n.º 3-D/2021, de 29 de Janeiro, na qual se dispunha o seguinte:

“Artigo 7.º

Reforço de recursos humanos em unidades de saúde

1- Os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde do Serviço Nacional de Saúde podem, excecionalmente, proceder à contratação a termo resolutivo, até ao limite de um ano, de titulares de graus académicos conferidos por instituição de ensino superior estrangeira na área da medicina quando estes comprovem ter sido já aprovados no exame escrito do processo de reconhecimento específico ao ciclo de estudos integrado do mestrado em medicina.

2- Os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde referidos no número anterior podem, excecionalmente, proceder à contratação a termo resolutivo, até ao limite de um ano, de titulares de graus académicos conferidos por instituição de ensino superior estrangeira na área da enfermagem, de nível idêntico aos dos graus de licenciado conferidos pelas instituições de ensino superior portuguesas, quando estes comprovem uma das seguintes condições:

a) Ter concluído um ciclo de estudos com, pelo menos, 3600 horas de ensino, das quais 1800 horas em ensino clínico;

b) Deter mais que cinco anos de experiência profissional na área clínica.

3- O exercício de funções profissionais em Portugal após a cessação dos contratos referidos nos números anteriores carece da inscrição na ordem profissional competente, nos termos previstos nos respetivos estatutos.

4- Aos estudantes inscritos em ciclos de estudo da área da enfermagem à data de entrada em vigor do presente decreto que sejam já titulares de grau académico estrangeiro pode ser creditada a totalidade da formação e da experiência profissional devidamente comprovada, sem necessidade de observação dos limites definidos no artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de março, na sua redação atual.

5- As contratações efetuadas ao abrigo do presente artigo observam os demais termos legalmente aplicáveis em matéria de contratação de profissionais de saúde.”

O Decreto n.º 3-D/2021 foi revogado pelo artigo 53.º do Decreto n.º 4/2021, de 13 de Março.

Porém, a A. pediu a ampliação do objecto da acção para passar a incluir também o artigo 11.º do Decreto n.º 4/2021, no qual se dispõe o seguinte:

“Artigo 11.º

Reforço de recursos humanos na área da saúde

1- Os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde do SNS podem, excecionalmente, proceder à contratação a termo resolutivo, até ao limite de um ano, de titulares de graus académicos conferidos por instituição de ensino superior estrangeira na área da medicina quando estes comprovem ter sido já aprovados no exame escrito do processo de reconhecimento específico ao ciclo de estudos integrado do mestrado em Medicina.

2- Os estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde referidos no número anterior podem, excecionalmente, proceder à contratação a termo resolutivo, até ao limite de um ano, de titulares de graus académicos conferidos por instituição de ensino superior estrangeira na área da enfermagem, de nível idêntico aos dos graus de licenciado conferidos pelas instituições de ensino superior portuguesas, quando estes comprovem uma das seguintes condições:

a) Ter concluído um ciclo de estudos com, pelo menos, 3600 horas de ensino, das quais 1800 horas em ensino clínico;

b) Deter mais que cinco anos de experiência profissional na área clínica.

3- O exercício de funções profissionais em Portugal após a cessação dos contratos referidos nos números anteriores carece da inscrição na ordem profissional competente, nos termos previstos nos respetivos estatutos.

4- Aos estudantes inscritos em ciclos de estudo da área da enfermagem à data de entrada em vigor do presente decreto que sejam já titulares de grau académico estrangeiro pode ser creditada a totalidade da formação e da experiência profissional devidamente comprovada, sem necessidade de observação dos limites definidos no artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de março, na sua redação atual.

5- As contratações efetuadas ao abrigo do presente artigo observam os demais termos legalmente aplicáveis em matéria de contratação de profissionais de saúde”.

Sucede que também esta norma foi revogada pelo artigo 54.º do Decreto n.º 6/2021, de 3 de Abril, diploma em relação ao qual não foi expressamente impugnada pela A. qualquer norma nem foi solicitada a ampliação do objecto da acção para passar a abranger novas normas deste diploma.

Cabe concluir, pois, que o objecto da presente acção são duas normas que se encontram revogadas, expressamente revogadas.

O facto de estarmos perante normas revogadas e, como tal, que não produzem efeitos actuais, não consubstancia, em si, um óbice a que seja julgada a sua conformidade jurídica, tendo em conta, desde logo, que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a data da entrada em vigor da norma (artigo 76.º, n.º 1, do CPTA), pelo que, em tese, pode subsistir utilidade da lide, não obstante a superveniente revogação da norma.

Porém, o n.º 4 do artigo 76.º do CPTA dispõe, expressamente, que o efeito retroactivo invalidante decorrente da declaração de ilegalidade da norma administrativa não afecta os actos administrativos que, entretanto, se tenham tornado inimpugnáveis, salvo se o conteúdo da declaração de ilegalidade for mais favorável e houver pronúncia expressa do tribunal nesse sentido.

Ora, no caso dos autos, a medida contemplada na norma, cuja legalidade se questiona, prende-se com a celebração de contratos de trabalho a termo resolutivo pelo prazo de um ano, ou seja, mesmo que a declaração de ilegalidade da norma revogada se pudesse, em tese, revelar útil para “destruir” efeitos que a norma ainda estivesse a produzir e que fossem lesivos dos interesses que a A. pretendia fazer valer no processo, sempre teríamos de concluir que essa utilidade hipotética já estava completamente esgotada. E para chegar a esta conclusão não é sequer necessário apurar se a decisão que esteve na base da celebração daqueles contratos se teria já tornado inimpugnável, basta concluir que mesmo que algum contrato tivesse sido celebrado no último dia de vigência da norma impugnada – em 02.04.2021 – esse contrato já teria cessado os seus efeitos em 02.04.2022, uma vez que o mesmo era celebrado pelo prazo máximo excepcional de um ano.

Assim, não estamos apenas perante uma norma revogada, mas também perante uma norma que objectivamente não produz hoje qualquer efeito jurídico, o que, em si, é suficiente para concluir pela total improdutividade de uma hipotética declaração de ilegalidade da mesma, como vem pedido na acção em termos exclusivos, o que motiva a inutilidade superveniente da lide e a consequente extinção da instância ex vi do disposto no artigo 277.º, al. e) do CPC, aplicável por força do artigo 1.º do CPTA.

IV. Decisão

Nos termos do exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal em julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Custas a repartir pelas partes em 50% nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 536.º do CPC.

Lisboa, 3 de Novembro de 2022. – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.