0898/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A propina devida a estabelecimento público de ensino constitui uma taxa que é coercivamente cobrada através de processo de execução fiscal, da competência dos serviços da administração tributária, em conformidade com o disposto nos artigos 10º, nº 1, alínea f), 148º, nº 1, alínea a), 149º, e 151º, todos do CPPT.

II- Sendo a execução fiscal um processo judicial que fica na dependência do tribunal tributário logo que é instaurada no serviço de finanças (embora a intervenção do Juiz fique reservada para as situações previstas no nº 2 do artigo 151º do CPPT), não há como advogar que o tribunal tributário não é competente para a apreciação da oposição que o executado dirige a essa execução, até porque do disposto nos artigos 151º e 152º do CPPT resulta que quando a execução corre termos nos serviços de finanças a respectiva oposição tem de ser deduzida perante o tribunal tributário, só sendo admissível a sua apresentação nos tribunais comuns quando a execução foi instaurada e corre termos nesses tribunais.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgou improcedente a oposição que A………………, com os demais sinais dos autos, deduziu à execução fiscal que contra si pende no Serviço de Finanças de Santarém para cobrança de quantia proveniente de propinas liquidadas pela Universidade de Coimbra.

1. 1 Rematou as alegações de recurso com o seguinte quadro conclusivo:

1. A criação de taxas e a respectiva cobrança, tal como sucede com os impostos, estão sujeitos ao princípio da legalidade, de acordo com o preceituado no art. 8º nº 2 a) da LGT;

2. Nem todas as taxas cabem na previsão do art. 148º nº 1 a) do CPPT, desde logo, as devidas a pessoas colectivas de direito privado, como sejam as universidades privadas, não obstante o bem público por elas prestado, vigorando ainda nesse caso o art. 3º do DL 241/93, de 8/7;

3. Aquele art. 148º distingue, em separado, nos seus nºs 1 a) e 2 a), a competência para a execução de tributos e demais contribuições financeiras a favor do Estado, e de outras prestações devidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público, respectivamente, pelo que não prevendo, o mencionado artigo, de modo expresso, a cobrança de taxas devidas a estas últimas pessoas nesse nº 1, apenas através do nº 2 tal seria possível;

4. Desse modo, a al. a), do nº 1 do citado artigo, ao não prever a cobrança de taxas devidas a “outras pessoas colectivas de direito público”, diferentes do Estado, deverá ser interpretado no sentido de compreender apenas as taxas devidas à administração directa do Estado, isto é, à pessoa colectiva de direito público do Estado, entendido na sua acepção restrita, a de Estado Administração, segundo o qual “O Estado é apenas a pessoa colectiva de direito público interno que no seio da comunidade... tem o Governo por órgão”.

5. O que, mais, está de acordo com o estatuído no art. 3º nºs 2 e 3 da LGT, que classificando como tributos as “taxas” e demais contribuições financeiras, mas agora a favor de entidades públicas, o respectivo regime legal geral depende de lei especial;

6. Daí que, mesmo nos casos de taxas cobradas por entidades públicas, assentes na prestação concreta de um serviço público, ou na utilização de um bem do domínio público, necessitam, para a respectiva execução através do processo de execução fiscal, nos termos do CPPT, de uma fonte legislativa própria, como sucedeu, por exemplo e respectivamente, nos arts 7º nº 3 e 11º da Portaria nº 215/2012, de 17/7, com a taxa de segurança alimentar e nos arts 20º nº 2 e 23º nº 2, do DL 216/2009, de 4/9, com as taxas descritas no seu art. 18º-A, relativas ao uso privativo dos bens do domínio público;

7. Igualmente outros exemplos se podem mencionar em que a competência, através do processo de execução fiscal, foi atribuída pelo legislador em normas legais específicas, não obstante a natureza de “taxas” dos créditos exequendos. E independentemente da natureza, da pessoa colectiva de direito público ou não, do credor e do serviço público pelo mesmo prestado;

8. Não existindo lei habilitante que autorize a cobrança da quantia exequenda, que fixe a entidade/pessoa competente para promover a execução ou que atribua competência ao processo de execução fiscal, tal implica a ilegalidade de todo o procedimento em virtude da incompetência da AT e deste TAF, em razão da matéria, para tal cobrança;

9. A situação em apreço apenas poderia integrar, em abstracto, a previsão do art. 148º nº 2 a) do CPPT, por considerarmos estar face a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo, sendo para tal necessário que estivéssemos perante “processo de execução fiscal nos casos e termos expressamente previstos na lei”, conforme se prevê em tal norma;

10. Parece, mais, ter sido esse o entendimento veiculado no Ofício - Circulado nº 60093/2012-30/11 da DSGCT, ao estatuir que só “as prestações pecuniárias devidas a instituições de ensino superior público, e estabelecidas por acto administrativo, podem ser objecto de cobrança coerciva, declinando-se, aí, não só, a aplicação da al. a), do nº 1 do art. 148º do CPPT, como a competência da Administração Tributária para a execução das devidas às universidades privadas;

11. Não existindo lei especial que abranja tal solução, sendo as Leis 113/97, de 16 de Setembro, e 37/2003, de 22 de Agosto, totalmente omissas quanto a tal matéria, teria de se recorrer ao disposto no artigo 155º nº 1 do CPA, de acordo com o qual “quando, por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado) o processo de execução fiscal regulado no Código do Processo Tributário”;

12. Não sufragamos esse entendimento, pois a criação das propinas, enquanto taxas, foram criadas pelas leis supra mencionadas e desse modo têm na sua génese um acto legislativo, sendo a exigência da UC no momento da inscrição, do valor da propina, um acto de cobrança;

13. Acresce que a fixação dos valores respectivos, bem como as respectivas condições, são oriundas de um acto regulamentar, que por definição é geral e abstracto, por contraposição ao acto administrativo, que é individual e concreto, ou seja, é por definição uma estatuição autoritária relativa a um caso concreto, praticado por um órgão da administração no uso de poderes administrativos e que visa produzir efeitos jurídicos externos, positivos ou negativos.

14. A solução encontrada na decisão recorrida implicará, na cobrança de propinas, entre as universidades privadas e públicas, uma diferenciação desproporcional de regimes jurídicos aplicáveis, com base num mesmo facto jurídico/tributário com a mesma natureza, origem, finalidade e destinatário, com consequências diferentes, mormente, ao nível dos institutos da prescrição e da respectiva interrupção e suspensão, só pelo facto do credor se tratar de uma entidade pública ou privada, quando a igualdade entre universidades públicas e privadas, na sua criação e actividade, é um princípio legalmente consagrado, nomeadamente, no art. 39º da Lei nº 62/2007, de 10/9, a reclamar, por isso, uma clarificação e opção legislativa;

15. Em face do que fica exposto, entendemos que a douta sentença recorrida violou o artigo 148º do CPPT, 155º do CPA, 8º nº 2 a) da LGT, e 21º nº 1 e 212º nº 3 da CRP, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que considere incompetente a Administração Tributária/Serviço de Finanças e este Tribunal, em razão da matéria, para cobrança da dívida exequenda.

1.2. A Universidade de Coimbra apresentou contra-alegações para sustentar a competência, em razão da matéria, do Serviço de Finanças e do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria para o processo de cobrança da dívida em causa (processo de execução fiscal) e para dirimir os litígios associados a esse processo executivo.

1.3. Colhidos os vistos dos Exmºs Conselheiros Adjuntos, cumpre apreciar e decidir em conferência.

2. Na sentença recorrida consta como provada a seguinte matéria de facto:

A) Em 17/10/2003, o Oponente procedeu à sua inscrição no curso de licenciatura em Física na Faculdade de Ciências e Tecnologias da Universidade de Coimbra, para o ano lectivo de 2003/2004, através da plataforma informática — cfr. fls. 101 a 103 dos Autos;

B) Em 10/08/2012, foi elaborado pela Universidade de Coimbra o instrumento constante a fls. 17 dos Autos, denominado “Certidão de Dívida” e cujos termos se dão por integralmente reproduzidos, referindo o seguinte: «(...)

Entidade Exequente Universidade de Coimbra

Morada: Paço das Escolas

3004- 531 Coimbra

NIF: 501617582

B………………., Reitor da Universidade de Coimbra e legal representante da exequente, em cumprimento da deliberação do Conselho de Gestão da Universidade de Coimbra, tomada em reunião de 16/03/2012, nos termos do disposto no artigo 51º dos Estatutos da Universidade de Coimbra, homologados pelo Despacho n. 043/2008, do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, publicado na 2ª série do Diário da República, nº 168, de Setembro de 2008, certifica que o aluno abaixo identificado frequentou o curso de Física, no ano lectivo de 2003/2004, e que, tendo o tributo sido liquidado no acto da inscrição, de cujo montante foi notificado naquele acto bem como dos respectivos prazos para o pagamento, não efectuou o pagamento voluntário da dívida que abaixo se discrimina, no prazo devido para o efeito, que terminou em 10 de Agosto de 2012.

Certifica ainda, para efeitos de instauração de processo de execução fiscal para cobrança da referida dívida de que o devedor é executado, os outros elementos abaixo descritos.

Nº Processo Data de emissão Nº Certidão de Divida

9000445- 200304 02-07-2012 2012/20048

A………………….. SF2089 -SANTAREM

…………….. DF 14 - Santarém

2005- …. SANTARÉM

NIF ………………

NATUREZA DA DÍVIDA Propinas do ano lectivo 2003/2004 e juros de mora

Descrição da dívida exequenda:

TOTAL DA QUANTIA EXEQUENDA: 623.31

EXTENSO: Seiscentos e vinte e três euros e trinta e um cêntimos

PROPINAS: 463,58

EXTENSO: Quatrocentos e sessenta e três euros e cinquenta e oito cêntimos

JUROS DEMORA CALCULADOS SOBRE A IMPORTÂNCIA EM DÍVIDA DESDE 01/01/2009: 159.73

EXTENSO: Cento e cinquenta e nove euros e setenta e três cêntimos (...)»;

C) Em 28/08/2012, foi instaurado em nome do Oponente no Serviço de Finanças de Santarém, o processo de execução fiscal nº 2089201201091751, no valor de 623,31€, referente a propinas - cfr. fls. 1 a 4 do Processo Executivo apenso aos Autos;

D) Em 23/11/2012, a Administração Fiscal remeteu para o Oponente, por carta registada com aviso de recepção, a citação referente ao PEF nº 2089201201091751 – cfr. fls. 18 dos Autos;

E) Em 12/12/2012, o “Aviso de Recepção” referido na alínea anterior foi assinado por C……………… — cfr. aviso de recepção junto a fls. 18 dos Autos;

F) Em 28/01/2013, o Serviço de Finanças de Santarém remeteu para o Oponente, por carta registada com aviso de recepção, o instrumento constante a fls. 21 dos Autos, denominado de “Citação” cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, referente ao PEF nº 2089201201091751;

G) Em 11/02/2013, o “Aviso de Recepção” referido na alínea anterior foi assinado por C…………….. — cfr. aviso de recepção junto a fls. 21 dos Autos, verso;

H) A p.i. foi apresentada em 14/03/2013 junto do Serviço de Finanças de Santarém - cfr. fls. 5 dos Autos.

3. A decisão de improcedência da presente oposição a execução fiscal instaurada no Serviço de Finanças de Santarém contra A…………….. radicou na inexistência dos vícios invocados pelo executado/oponente e que se traduziam, além do mais, na prescrição da obrigação pecuniária em cobrança – propina liquidada pela Universidade de Coimbra.

O Ministério Público recorre dessa decisão por entender que os Serviços de Finanças e o Tribunal Administrativo e Fiscal são incompetentes, em razão da matéria, para a cobrança de propinas, pese embora não conteste que a Universidade de Coimbra constitui um estabelecimento público de ensino superior.

Antes de mais, convém salientar que apesar de o presente recurso ter sido interposto de decisão proferida em processo tributário cujo valor não ultrapassa um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de 1ª instância, tal recurso é, todavia, admissível, atento o disposto no artigo 629º, nº 2, al. a), do Código de Processo Civil, aplicável subsidiariamente, isto é, por se fundar na violação das regras de competência em razão da matéria.

A problemática colocada neste recurso foi já, por diversas vezes, analisada e decidida nesta Secção do STA, designadamente no acórdão prolatado em 11 de Março de 2015, no processo nº 01153/14, cuja fundamentação merece a nossa inteira adesão e onde se concluiu que não podia proceder idêntica questão suscitada pelo Ministério Público em processo de oposição instaurado contra execução fiscal instaurada num determinado Serviço de Finanças para cobrança de dívida proveniente de propinas. A doutrina expendida nesse acórdão é inteiramente transponível para o presente caso – sendo, aliás, as alegações e contra-alegações substancialmente idênticas – e encontra-se alicerçada nas razões jurídicas aí sumariados da seguinte forma:

«I- As propinas assumem a natureza jurídica de taxas dado que a prestação pecuniária, sem carácter sancionatório, que constituem pressupõe uma contraprestação específica, a cargo da Universidade em benefício do estudante.

II- Tendo sido instaurada uma execução fiscal para cobrança coactiva do montante exequendo, sempre os Tribunais tributários seriam competentes para conhecer da oposição deduzida contra essa execução, sob pena de se negar ao executado o direito de se opor a tal execução, sendo certo que, os tribunais comuns nunca seriam competentes para conhecer de uma oposição deduzida contra uma execução fiscal que é um processo judicial, na dependência do juiz do Tribunal Tributário, ainda que a maior parte dos seus trâmites sejam praticados pela administração tributária – artº 49º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 151º do Código de Procedimento e Processo Tributário.

III- Nos termos do disposto no artº 148º, nº 1, a) do Código de Procedimento e Processo Tributário, o processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva de «Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas, (...), entre outros demais, a legitimar a cobrança coerciva das propinas mediante processo de execução fiscal.»

Em suma, sendo inquestionável que a propina devida a estabelecimento público de ensino superior constitui um tributo/taxa à luz da tipologia consagrada no art. 4º da LGT [como se deixou bem evidenciado no acórdão prolatado pelo STA em julgamento ampliado realizado no dia 22/04/2015, no âmbito do processo nº 1957/13], sendo, por consequência, inevitável a sua cobrança através de processo de execução fiscal, da competência dos serviços da administração tributária [em conformidade com o disposto nos arts. 10º, nº 1, alínea f), 148º, nº 1, alínea a), 149º e 151º, todos do CPPT], é inconcebível a tese sustentada pelo Recorrente, não só porque sendo a execução fiscal um processo judicial se deve entender que fica na dependência do tribunal tributário logo que é instaurada no serviço de finanças (embora a intervenção do juiz fique reservada para as situações previstas no nº 2 do art. 151º do CPPT), não havendo, assim, como advogar que o tribunal tributário não é competente para a apreciação da oposição que o executado dirigiu a essa execução, como, também, porque do disposto nos arts. 151º e 152º do CPPT resulta, de forma clara, que quando a execução corre nos serviços de finanças a respectiva oposição tem de ser deduzida perante o tribunal tributário, só sendo admissível a sua apresentação nos tribunais comuns quando a execução à qual é dirigida também corra nesses tribunais.

Razão por que não pode, manifestamente, obter provimento o presente recurso.

4. Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Novembro de 2015. – Dulce Neto (relatora) – Ascensão Lopes – Ana Paula Lobo.