FUNDAMENTOS DE FACTO
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
- 1.A Autora é doutorada e docente da Escola de Direito da Universidade ..., tendo sido inicialmente provida como Professor Auxiliar e estando provida na categoria de Professora Associada desde 2020 - cfr. doc. 3 junto com a contestação;
- 2.Em 2 de agosto de 2023, foi publicitado o concurso documental interno para recrutamento de dois postos de trabalho de Professor Associado da área disciplinar de Ciências Jurídicas Civilísticas, da Escola de Direito da Universidade ..., por via do Edital n.º 1430/2023 - cfr. fls. 3 e seguintes do PA em suporte digital;
- 3.Eram requisitos de admissão ao concurso ser-se doutor há mais de cinco anos e ser-se professor auxiliar com contrato por tempo indeterminado do mapa de pessoal da Universidade ... - cfr. fls. 5 do PA em suporte digital;
- 4.A Autora era, à data, doutorada há mais de cinco anos e tinha um contrato por tempo indeterminado com a Universidade ..., na categoria de Professora Associada;
- 5.A Autora apresentou a sua candidatura - cfr. fls. 5 do PA em suporte digital;
- 6.O concurso com base no qual deixara de ser Professora Auxiliar e passar à categoria superior de
Professor Associado foi impugnado judicialmente, pendendo o processo n.º 1441/20.2BEPRT, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto - cfr. consulta ao processo em suporte digital:
- 7.Em reunião de 9 de janeiro de 2024, o júri do concurso deliberou que tinha intenção de excluir a Autora do concurso por estar provida na categoria de Professora Associada, quando o requisito do concurso era ser Professora Auxiliar, concedendo-lhe prazo para se pronunciar em sede de audiência dos interessados cfr. fls. 22 e seguintes e 30 do PA em suporte digital;
- 8.Em sede de audiência dos interessados, a ora Autora sustentou a ilegalidade do projeto de exclusão cfr. fls. 32 e seguintes do PA em suporte digital;
- 9.Em reunião realizada em 19 de março de 2024, o júri deliberou converter o projeto de decisão em definitivo e excluir a ora Autora do concurso, não tendo sequer procedido à apreciação do seu curriculum e
tendo apenas avaliado os candidatos admitidos - cfr. fls. 41 do PA em suporte digital;
10. A petição inicial que motiva estes autos deu entrada neste Tribunal, em 15.05.2024 - cfr. registo eletrónico.
DE DIREITO
Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo o Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Assim,
É objecto de recurso a decisão que julgou improcedente a acção.
Na óptica da Recorrente o saneador-sentença padece de erro de julgamento de Direito. Cremos que carece de razão.
Argumenta a Recorrente, em síntese, que não andou bem o Tribunal a quo, uma vez que a exclusão da mesma do concurso por não estar provida no cargo de Professora Auxiliar consubstancia a instituição de um novo critério pela Administração, pese embora seja evidente que um ato administrativo não pode estabelecer requisitos de admissão para além dos já previstos na lei.
Para além disso, a sentença em recurso errou ao entender que o ato impugnado não violou o princípio de acesso à função pública, uma vez que a exclusão da Autora do concurso com fundamento no não preenchimento de um requisito introduzido pela Entidade Demandada e não decorrente da lei é manifestamente violador do princípio de acesso à função pública que impede que um cidadão seja vedado de aceder à função a que se candidata com base em requisitos não previstos na lei.
Por fim, o aresto em recurso errou também ao entender que o ato impugnado não violou o dever de fundamentação, uma vez que a Entidade Demandada estava legalmente obrigada a enunciar as normas jurídicas que sustentaram a decisão de exclusão da candidata e, não o tendo feito, tornou o ato impugnado manifestamente omisso quando aos fundamentos de direito e, assim, colocando em causa o dever de fundamentação.
Reitera-se, não nos parece que assim seja.
Vejamos:
Da factualidade assente, que não foi objeto de impugnação, decorre que a Recorrente, estando provida como Professora Associada, apresentou candidatura ao concurso documental interno de promoção para recrutamento de dois Professores Associados na Escola de Direito da Universidade ... e que tal situação levou a que a mesma fosse excluída, por não preenchimento de uma das condições previstas no respetivo Edital de abertura, nomeadamente ser Professor Auxiliar.
Alega a Recorrente que o aresto recorrido enferma de erro de julgamento por entender que o ato administrativo impugnado não violou o preceituado no artigo 2.º, n.º 2, do DL 112/2021, de 14 de dezembro, “(...) uma vez que a exclusão da Autora/Recorrente do concurso por não estar provida no cargo de Professora Auxiliar consubstancia a instituição de um novo critério pela Administração, pese embora seja evidente que um ato administrativo não pode estabelecer requisitos de admissão para além dos já previstos na lei.”
Ora, como bem entendeu o Tribunal a quo, as normas invocadas pela Recorrente têm que ser complementadas com o disposto no Regulamento dos Concursos para Recrutamento e Contratação de Professores da Carreira Docente Universitária na
Universidade ..., aprovado pelo despacho ...22, de 17 de novembro (Regulamento dos Concursos), com particular relevância pelo disposto no seu artigo 19.º.
A Recorrente, embora concorde com a complementaridade entre os diplomas, sustenta que “não poderá nunca um ato administrativo, como são o Regulamento e o Edital do concurso, instituir novos critérios para exclusão dos candidatos além dos já previstos pela lei e tão pouco excluir candidatos sem ser nas situações taxativamente enunciadas por essa mesma lei.”
Na sua óptica “a lei apenas prevê três requisitos de admissão dos candidatos para a categoria de Professor Associado:
i. Serem professores com contrato por tempo indeterminado; ii. Pertencerem ao mapa de pessoal da instituição que abre o concurso;
iii. Serem doutorados há mais de cinco anos, não sendo nenhum deles a exigência do candidato estar provido no cargo de Professor Auxiliar.”
Ora, conforme decorre do Edital de abertura - que não foi posto em causa pela Recorrente - ao concurso em apreço é aplicável o artigo 2.º do Decreto-Lei n-º
112/2021, de 14 de dezembro, o ECDU, designadamente o disposto no seu artigo 41.º, e o Regulamento dos Concursos, com particular relevância do disposto no artigo 19.º, n.ºs 1 e 2, alínea b).
O artigo 41.º do EDCU estabelece que “ao concurso para recrutamento de professores associados podem candidatar-se os titulares do grau de doutor há mais de cinco anos.”
Em consonância, o Regulamento dos Concursos prevê, no seu artigo 19.º, n.º 1, que “apenas podem ser admitidos a concurso os candidatos que reúnam os requisitos legalmente exigidos, bem como os fixados no edital de abertura”, estabelecendo, na
alínea b), do seu n.º 2, como requisito especial de candidatura a concursos para professores associados, ser “titular do grau de doutor há mais de cinco anos”.
Mas, por via do edital não foi, no caso concreto, inserida norma específica no âmbito do concurso, pois o requisito de admissão relativo ao provimento no cargo de professor auxiliar resulta da própria lei, ainda que implicitamente.
É que o concurso em causa foi aberto ao abrigo do Decreto-Lei 112/2021, de 14 de dezembro, o qual estabelece no n.º 2, do seu artigo 2º, sob a epigrafe “Concursos para promoção às categorias de professor associado e catedrático” que “Podem ser opositores ao concurso para promoção os professores com contrato por tempo indeterminado com a instituição em que é aberto o concurso, ainda que não esteja concluído o respetivo período experimental, que pertençam ao mapa de pessoal em que é aberto o concurso e que cumpram os requisitos previstos no Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de novembro, na sua redação atual, para a categoria em causa.”
Resulta assim que, no caso posto, se está perante um concurso interno de promoção (no caso, para recrutamento de dois professores associados), o qual, como o próprio nome indica, pressupõe que os candidatos detenham categoria inferior àquela que é posta a concurso (que, in casu, seria a categoria de professor auxiliar).
Acresce que, como bem elucida o aresto, “(...) a norma que a Autora questiona não visa, diretamente, afastar candidatos na sua situação, mas, ao invés, afastar quem não seja, por exemplo, sequer professor universitário. Ou seja, só pode aceder quem tenha aquela condição concreta de já ser professor auxiliar. Não é uma norma específica para afastar quem tenha qualificação superior ou inferior, mas para permitir que, apenas, quem preencha aquela condição concreta é que pode aceder.” Condição essa que decorre da lógica própria de um concurso aberto para promoção, que, de per si, implica que se parta de uma categoria inferior para aceder a uma categoria superior (pois só assim pode ocorrer a promoção).
Admitir a um concurso de promoção um candidato que já se encontre provido da categoria em concurso (como é o caso da Apelante) seria subverter a lógica própria da promoção, que não ocorreria.
Além disso, com este tipo de concurso pretende-se alargar o número de professores (no caso, associados), situação que também não ocorreria se se admitissem candidatos já providos da categoria aberta a concurso (como é, repete-se, o caso da Recorrente). Pelo que, ao contrário do que esta pugna, a Recorrida não criou/instituiu critérios não previstos na lei, não se verificando a violação de qualquer normativo legal ou regulamentar, em concreto dos citados artigos 2.º do Decreto-Lei n.º 112/2021, de 14 de dezembro, e 41.º do ECDU, pelo que carecem de fundamento as alegações/conclusões formuladas pela mesma a este respeito.
Mas, apoiada na alegada violação do artigo 2.º do DL 112/2021, a Recorrente defende também que foi violado o princípio de acesso à função pública, consagrado nos artigos 18.º e 47.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), referindo que “o erro de julgamento decorre, desde logo, do facto do Tribunal a quo ter entendido pela legalidade da introdução pela Administração de novos critérios de admissão do concurso não decorrentes da lei.”
Também aqui sem suporte.
Dispõe o artigo 47.º, n.º 2 da CRP, que “Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso.” O invocado normativo constitucional tem, assim, como propósito assegurar, por um
lado, um direito de liberdade de acesso e, por outro, concretizar o direito de igualdade no acesso à função pública.
Conforme resulta do probatório, a Recorrente já concorreu e foi selecionada para ser Professora Associada, por via de concurso, estando, por isso, provida, desde 2020, como Professora Associada, com contrato com a aqui recorrida.
A Recorrente não só já acedeu à função pública como também já acedeu às funções para as quais foi aberto o presente concurso, pelo que inexiste fundamento para invocar a violação deste direito/princípio.
Acresce que, estando a Recorrente, ab initio, já provida na categoria posta a concurso (cujas funções exerce já há mais de 5 anos), é evidente que a sua eventual admissão não seria realizada em condições de igualdade de acesso face aos demais candidatos, permitindo-se à mesma ter vantagem.
Tal situação implicaria, inevitavelmente, que a Recorrida incorresse na violação do disposto no n.º 2 do artigo 47.º, da CRP, designadamente no que respeita ao direito de igualdade de acesso.
Mais, como bem salientou o Tribunal a quo “(...) o poder ser opositora num concurso, para, eventualmente, ser escolhida para uma função que já desempenha, constitui uma impossibilidade objetiva no concurso”, pois que a Recorrente pretende obter uma categoria da qual já está provida (isto é, pretende ser admitida a um concurso para ser o que já é).
E o que dizer a propósito da alegada violação do dever de fundamentação?
Sustenta, ainda, a Recorrente que o ato impugnado é omisso quanto à norma legal que legitima a sua exclusão e que, em bom rigor, apenas faz referência ao Edital (o qual não substitui nem prevalece sobre a lei) e, nessa medida, viola o dever de fundamentação.
Na sua perspetiva, errou o Tribunal ao julgar que o referido dever “(...) foi cumprido por o ato impugnado esclarecer devidamente que o motivo da sua exclusão se prendeu com a circunstância de não preencher a condição de ser professora auxiliar, pese embora não negue que não foi indicada a norma legal que legitima a exclusão da
Autora/Recorrente.”
Afirma que tal “tese” não pode prevalecer atento que resulta expressamente da lei que “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (...)” - cfr. artigo 153.º do Código do Procedimento
Administrativo.
Não secundamos esta leitura.
Vejamos,
A respeito do dever de fundamentação, determina o artigo 152.º do CPA que “1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos que, total ou parcialmente: a) Neguem, extingam, restrinjam ou afetem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções; b) Decidam reclamação ou recurso; c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; e) Impliquem declaração de nulidade, anulação, revogação, modificação ou suspensão de ato administrativo anterior. 2 - Salvo disposição legal em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.”
E o artigo 153.º, sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação”, estatui que “1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância
com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que
constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato. 2 - Equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato. 3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.”
Conforme ditou o Tribunal:
“Estes normativos correspondem ao cumprimento do postulado no atual artigo 268.º, n.º 3, da CRP, no qual se consagra o dever de fundamentação e correspondente direito subjetivo do administrado à fundamentação, sendo que, com a consagração de tal dever, se visa harmonizar o direito dos cidadãos a conhecerem os fundamentos factuais e as razões legais que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes negativamente a esfera jurídica com as exigências que a lei impõe à administração de atuar, na realização do interesse público, com presteza, eficácia e racionalidade.
Dito de outro modo, a fundamentação traduz a exigência de exteriorização das razões ou motivos determinantes da decisão, obrigando o autor do ato a ponderar a solução. Um ato estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindolhe optar conscientemente entre a aceitação do ato ou o acionamento dos meios legais de impugnação. Isto é, fundamentar um ato administrativo consiste em expor o raciocínio de aplicação aos pressupostos que se verificam no caso concreto face às normas jurídicas que regulam tal situação, ou que, pelo menos, permitem à
Administração que um dado assunto seja apreciado, segundo o seu critério e à luz de determinado interesse público.”.
A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o administrado, possibilitando-lhe realizar um controlo do acto, ou seja, o administrado deve ficar a conhecer todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão.
A fundamentação deve permitir que o administrado fique na posse dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão, pois só sabendo quais os factos concretos tidos em conta pela Administração é que ele poderá infirmá-los. Além disso, dar a conhecer os critérios valorativos da Administração sobre esses factos é que permite ao destinatário dos actos refutá-los, apresentando outros ou valorá-los de forma diversa.
Desta forma, a fundamentação do acto visa dar a conhecer ao administrado as razões de facto e de direito que estribaram a decisão.
Como a Jurisprudência sistematicamente aponta, o dever de fundamentação tem sede constitucional, e deve consistir na exposição suficiente, clara, congruente e contextual, dos factos e das razões jurídicas que alicerçam a decisão administrativa, e que permitam aos respectivos destinatários compreender, aderir ou reagir ao decidido.
A fundamentação é um conceito relativo que varia conforme o tipo de ato e as circunstâncias do caso concreto, porém só é suficiente quando permite a um destinatário aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do ato para proferir a decisão. Assim, há suficiência de fundamentação quando um
destinatário normal, colocado na situação do real destinatário, apreender as razões de facto e de direito por que o autor do ato atuou como atuou.
Retomando o caso dos autos, verifica-se, sem margem para dúvidas, que o acto impugnado esclarece cabalmente que o que esteve na base da exclusão da Recorrente foi a circunstância de não preencher a condição de ser professora auxiliar, nos termos exigidos na alínea b) do ponto 5.1 do Edital de abertura.
Aliás, a forma como se defende no procedimento atesta que a Recorrente percebeu perfeitamente as razões que determinaram a sua exclusão, embora delas discorde.
Assim, andou bem o Tribunal a quo ao julgar cumprida a exigência de fundamentação.
Por último, invoca a Recorrente que o Tribunal errou ao decidir que o ato impugnado não ofende os princípios do mérito, da justiça, razoabilidade, boa administração e imparcialidade.
Sustenta que ao impedir que um Professor Associado se candidate a um concurso para Professor Auxiliar está-se a penalizar quem maior mérito possui - e por isso está provido de uma categoria superior - em detrimento de quem menor mérito possui - e por isso ainda está na categoria de Professor Auxiliar -, o que significaria negar ao candidato com mais mérito, o que se permite ao candidato com menor mérito, em manifesta contradição com os supracitados princípios, acrescentando que limitar o acesso a candidatos pode comprometer as possibilidades de escolha da Administração e a eficácia da mesma.
Além disso, para contrariar a decisão recorrida na parte em que refere “(...) sempre se diga que, efetivamente, poderá haver situações em que um professor associado pretenda concorrer a um lugar de professor auxiliar, baixando na carreira. Contudo, não é essa a situação dos autos.” e “Ainda que se possa equacionar, em termos puramente teóricos, que a Autora pretenda salvaguardar a sua situação, pois que está pendente processo judicial de impugnação do ato que a colocou, no âmbito de outro concurso, no lugar de professora associada, é inegável que, como bem aduzem os Contrainteressados, esta colocação não é precária, nem está fragilizada, somente porque pende o referido processo judicial. Aliás, o que vier a suceder, naquele processo, repercutir-se-á na colocação da Autora, mas será, apenas, naquela sede que terá que ser resolvido. Até trânsito em julgado da decisão que ali venha a ser proferida a Autora está, de pleno direito, a exercer funções como professora associada e se, porventura, o ato homologatório for anulado, será, naquela sede, que a Autora deverá reagir e assegurar a defesa dos seus direitos que, eventualmente, saiam afetados”, a Recorrente afirma que são irrelevantes as razões que movem um cidadão a candidatarse a um concurso, já que o que releva para efeitos de admissão é verificar se estão cumpridos os requisitos mínimos exigidos pela lei para se candidatar.
Sucede, como bem contrapõe a Recorrida, que foi precisamente por estar adstrita ao cumprimento dos princípios da razoabilidade, da boa administração e da imparcialidade, que a Recorrente foi excluída do concurso.
Como aduz a própria Recorrente, o princípio da justiça “(...) funciona como limite à actuação discricionária da Administração, sendo injusto o ato administrativo praticado pelo órgão que exerceu mal os poderes legais ao impor aos particulares um sacrifício infundado, desnecessário ou em resultado de uma vontade dolosa e de má fé”.
A ideia de justiça e razoabilidade impõe “rejeitar soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com o direito (...)”.
Por seu turno, do princípio da boa administração decorre que a decisão da
administração deve ser “(...) a mais eficaz e a mais adequada para se alcançar o fim de interesse público (...)”, refutando-se “(...) todas as medidas e todas as decisões administrativas, qualquer que elas sejam, que se mostrem desrazoáveis, inadequadas ou impertinentes, ou para o procedimento, ele próprio, ou para o concreto fim público prosseguido no caso concreto”.
Ora, como já referido, o concurso em análise, aberto ao abrigo do supramencionado DL 112/2021, de 14 de dezembro, tem como finalidade a promoção.
No caso, a Recorrente (Professora Associada na área disciplinar de Ciências Jurídicas Civilísticas da Escola de Direito da Universidade ...) pretende aceder a um procedimento concursal cujo lugar em concurso é, precisamente, o que já ocupa e para exercer as mesmas funções - situação que manifestamente não se coaduna com o conceito de promoção.
Logo, admitir a Recorrente a concurso significaria, isso sim, subverter a ratio legis do mencionado diploma.
Acresce que, admitir a Recorrente, que exerce as funções em concurso há mais de 5 anos, significaria colocar a mesma à frente dos demais candidatos, em situação de flagrante desigualdade.
Tudo visto, não se deteta que a Recorrida tenha atropelado as exigências
constitucionais, legais e regulamentares que se impõem aos procedimentos concursais.
Advoga ainda a Apelante que, efetivamente, poderá haver situações em que um professor associado pretenda concorrer a um lugar de professor auxiliar, baixando na carreira. Contudo, não é essa a situação dos autos.
E “Ainda que se possa equacionar, em termos puramente teóricos, que a Autora pretenda salvaguardar a sua situação, pois que está pendente processo judicial de impugnação do ato que a colocou, no âmbito de outro concurso, no lugar de professora associada, é inegável que, como bem alertam os Contrainteressados, esta colocação não é precária, nem está fragilizada, somente porque pende o referido processo judicial. Aliás, o que vier a suceder, naquele processo, repercutir-se-á na colocação da Autora, mas será, apenas, naquela sede que terá que ser resolvido. Até trânsito em julgado da decisão que ali venha a ser proferida a Autora está, de pleno direito, a exercer funções como professora associada e se, porventura, o ato homologatório for anulado, será, naquela sede, que a Autora deverá reagir e assegurar a defesa dos seus direitos que, eventualmente, saiam afetados”.
Em suma,
A Recorrente encontra-se provida na categoria de Professora Associada da Escola de Direito da Universidade .... Ou seja, a Recorrente já está provida na categoria para a qual foi aberto o concurso;
A Recorrida Universidade ..., não só não restringiu qualquer acesso da
Recorrente à função pública, como, bem pelo contrário, lhe assegurou esse acesso, nos precisos termos reconhecidos e reconstituídos na própria petição inicial;
Não se evidencia, minimamente que seja, a apontada restrição ilegal do direito de acesso à função pública;
O que se deteta é que a Recorrente manifesta uma perspetiva desajustada quanto à especificidade do procedimento concursal sub judice.
Improcedem, in totum, as Conclusões das alegações.
