02513/24.0BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir a revista que incide sobre matéria que não reveste complexidade acima da média nem corresponde a um paradigma de apreciação de muitos outros casos similares e em que a solução adoptada pelo acórdão recorrido se mostra amplamente fundamentada, lógica, coerente e, aparentemente, acertada em face dos factos que foram considerados provados

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., LDA, intentou, no TAC, contra a CENTRAL NACIONAL DE COMPRAS MUNICIPAIS (CNCM) REPRESENTADA PELA B..., S.A. e em que eram contra-interessadas a C..., S.A, a D... e a E..., S.A, acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde, com referência ao concurso público designado por “Fornecimento internacional AQ/85/2023 – Acordo Quadro para Aquisição de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II.”, pediu:

“1) anulação do acto de homologação do Relatório Final II, e da decisão de adjudicação da proposta das concorrentes: C... - Lote 7; D... - Lote ... e E... - Lote 9;

2) a anulação do acto impugnado, consubstanciado na deliberação de excluir a proposta submetida a aprovação pela A., referente aos lotes ..., ... e ..., ordenando a admissão da proposta da A.;

Ou, subsidiariamente,

3) que a R. seja condenada na admissão da proposta apresentada pela A.;

4) que seja determinada a adjudicação da proposta apresentada pela A, com as legais consequências;

5) ou caso este Douto Tribunal, seja de entendimento que não se pode substituir à R. na prática do acto de adjudicação, que condene a R. na prática do acto de adjudicação da proposta apresentada pela A.;

Ou, subsidiariamente,

7) se não forem procedentes os pedidos anteriores, que seja condenada a R. a retomar o procedimento concursal na fase de elaboração do Relatório Final II, ordenando que o júri tenha em consideração:

(i) o resultado os testes SORT apresentados pela A. elaborados em software VECTO;

(ii) a ficha de homologação entregue pela A.”.

Foi proferida sentença que, julgando a acção parcialmente procedente, anulou a deliberação do Conselho de Administração da entidade demandada, de 13.03.2024, que excluíra a proposta apresentada pela A. para os lotes ..., ... e ... e adjudicara o lote ... à “C...”, o lote ... à “D...” e o lote 9 à “E...”, determinando-se a reabertura do procedimento administrativo a partir da fase de análise das propostas.

A entidade demandada apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 27/03/2025, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença e julgou a acção totalmente improcedente.

É deste acórdão que a A. vem pedir a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

A sentença, para julgar a acção parcialmente procedente e anular a deliberação adjudicatória, considerou não haver fundamento para exclusão da proposta que a A. apresentara aos lotes ..., ... e .... Assim, no que concerne às medidas do veículo proposto para o lote ... (com 7,000 m. de comprimento e 3,100 de altura), embora estas sejam superiores às estabelecidas no Anexo A do caderno de encargos (de comprimento superior a 6 e inferior a 7 metros e com altura inferior a 3 metros), tal viatura obtivera aprovação e homologação europeia, nos termos do Regulamento n.º (EU) 2018/858 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, referido no Regulamento n.º (EU) 2021/535 da Comissão, de 31 de março de 2021 que admitem uma variação de +/- 3% nas dimensões do veículo, e satisfazia de modo equivalente os requisitos de funcionalidade e de desempenho exigidos no caderno de encargos. Quanto aos fundamentos da exclusão da proposta para os lotes ... e ... – por não apresentação dos documentos exigidos pelas als. g) e j) do n.º 1 da cláusula 8.ª do programa do procedimento, comprovativos da homologação das viaturas propostas e dos testes SORT –, entendeu que a ficha de aprovação e homologação europeia a que alude a citada alínea g) não era um documento exigido que contivesse atributos ou termos ou condições e “que não clama qualquer manifestação de vontade da autora, mas de uma terceira entidade, pelo que, não correspondendo ao documento previsto na al. c), do n.º 1, do art.º 57.º do CCP, o fundamento da al. d), do n.º 2, do art.º 146.º não se verifica” e que o não comprovativo dos testes SORT (substituído pelo comprovativo da simulação em computador com software VECTO) também não preenchia a previsão desses preceitos, não sendo tais testes obrigatórios e podendo “ser realizados “in house”, pelos próprios fabricantes ou por uma terceira entidade independente, desde que seguida a metodologia preconizada, prevendo a possibilidade de simulação de teste em computador”.

O acórdão recorrido adoptou uma posição diversa quanto a todas estas causas de exclusão da proposta da A., considerando, quanto à questão das dimensões do veículo, o seguinte:

“(...).

Com efeito, o Tribunal recorrido parece entender, atento o raciocínio exposto no excerto da sentença que foi transcrito, que as dimensões do veículo constituem objeto da certificação e homologação do veículo. Mas não é verdade.

É que, os veículos da categoria M3, conforme decorre do art.º 4.º, n.º 1, al. a) iii) do Regulamento n.º (EU) 2018/858, traduzem-se em «veículos a motor concebidos e construídos principalmente para o transporte de passageiros e da respetiva bagagem», referindo-se especificamente a «veículos a motor com um número de lugares sentados superior a oito, para além do lugar sentado do condutor, e com uma massa máxima superior a 5 toneladas, independentemente de terem espaço para passageiros em pé». Ou seja, para um veículo ser qualificado na categoria M3 impõe-se que seja um veículo de transporte de mais de 8 passageiros, excluindo o condutor, e que pese mais do que 5 toneladas.

O que quer dizer que, as dimensões do veículo- comprimento, altura e largura não relevam para a qualificação nesta categoria. E tanto assim é que, os lotes ..., ... e ... do concurso respeitam todos à aquisição de veículos da categoria M3, sendo que, no Anexo A do CE, o lote ... é atinente à aquisição de autocarros elétricos até 7 metros, o lote ... é atinente à aquisição de autocarros elétricos até 12 metros e o lote 9 respeita à aquisição de autocarros elétricos até 14 metros.

Na verdade, o que diferencia a categoria de veículos M3 das outras categorias de veículos é a circunstância de estar em causa um veículo de passageiros com lotação superior a 8 passageiros sentados, excluindo o condutor, e um peso superior a 5 toneladas, apresentando-se as dimensões do veículo como meramente circunstanciais, porque relativas a modelos específicos de veículos.

De resto, esclareça-se que a certificação e homologação de veículos é, no caso dos autocarros e em regra, realizada tendo em conta modelos de veículo e não um veículo individualizado, conforme decorre do art.º 3.º, al. 1) do Regulamento n.º (EU) 2018/858, que estatui que a «Homologação», [é] o procedimento através do qual uma entidade homologadora certifica que um modelo de veículo, ou um tipo de sistema, de componente ou de unidade técnica, cumpre as disposições administrativas e os requisitos técnicos aplicáveis».

Do que vem de se expor deriva, pois, que a variação de dimensões a que a sentença recorrida faz referência não respeita à categoria de veículos, mas antes às dimensões do concreto modelo de veículo que foi objeto de homologação.

E igualmente deriva que, a homologação, porque não visa as dimensões do veículo da categoria M3 antes se referindo a outro tipo de características, também não permite fundamentar qualquer juízo de equivalência em termos de dimensões dos veículos, porque os requisitos de funcionalidade e de desempenho que a homologação visa certificar não são tangentes, claramente, ao comprimento, altura e largura do veículo.

Sendo assim, a estipulação, no CE, de parâmetros de comprimento, altura e largura dos veículos a que se referem os lotes ..., ... e ... do concurso nada respeitam a funcionalidade e desempenho, mas sim a prescrições determinadas pela entidade pública contratante tendo em vista outro tipo de objetivos, como sejam, as dimensões do parqueamento e armazenamento das viaturas, a dimensão das estruturas de manutenção dos veículos, a utilização concreta expectável do veículo que presidiu à modelação concreta das características de cada lote, os locais e obstáculos que previsivelmente cada tipo de veículos terá de ultrapassar, mormente, em termos de circulação rodoviária, as características da frota de veículos atualmente em uso, etc

Refira-se, a título ilustrativo, que uma diferença de 10cm na altura de um veículo pode inviabilizar a circulação e passagem do mesmo debaixo de determinadas pontes, ou impedir a sua entrada em garagens e aparcamentos previamente existentes.

Por conseguinte, a definição de determinados limites máximos e mínimos para as dimensões dos veículos em cada lote do concurso não configura uma estipulação venial, antes assumindo uma funcionalidade prática relevante, que não pode ser desrespeitada ou desconsiderada. Sendo certo que, a existência de homologação para um determinado modelo de veículo não possibilita, nem permite, o desrespeito desses limites máximos e mínimos, pois pode comprometer a utilização a conferir ao próprio veículo.

Destarte, impera assumir que o veículo que a Recorrida A... oferece na sua proposta para o lote ... não cumpre as especificações estabelecidas no Anexo A do CE para o comprimento e altura.

Acrescente-se, que o facto de o CE estipular determinados limites em termos de dimensões para os veículos a adquirir não permite, por si só, ancorar uma hipotética violação do princípio da concorrência, dado que, como se viu, a definição dos limites de dimensionamento do veículo do lote ... não foi realizada aleatoriamente, antes se mostrando fundada em circunstâncias objetivas e relativas à finalidade de utilização esperada desse tipo de veículo. Pelo que, a prescrição de determinadas dimensões máximas em termos de comprimento, altura e largura do veículo do lote ... não afronta o preceituado no art.º 49.º, n.ºs 7, 4, 10 e 11 do CCP.

Assim, perante todo o exposto, é mister concluir que a proposta da Recorrida A... para o lote ... merece a exclusão, em harmonia com o prescrito nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. b) e 146.º, n.º 2, al. o) do CCP. O que implica que não possa manter-se a sentença recorrida nesta parte, por violação do estatuído nos art.ºs 70.º, n.º 2, al. b) e 146.º, n.º 2, al. o) do CCP”.

Por sua vez, no que concerne à falta de apresentação do documento exigido pela al. g) do n.º 1 da cláusula 8.ª do programa do procedimento, o acórdão referiu o seguinte:

“(...).

Ora, esta exigência de apresentação do certificado de homologação é consonante com os ditames derivados do Regulamento n.º (EU) 2018/858 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, alterado pelo Regulamento n.º (EU) 2019/2144 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de novembro de 2019 e Regulamento n.º (EU) 2021/535 da Comissão, de 31 de março de 2021.

Realmente, resulta da conjugação dos artºs. 4.º, n.º 1, al. a), iii) e 5.º do Regulamento n.º 2018/858 que subsiste uma obrigação de homologação dos veículos M3, que, aliás, se explica logicamente pela necessidade de garantir a segurança do funcionamento daquela tipologia de veículos, atenta a sua finalidade de transporte coletivo de passageiros. E, decorre do art.º 26.º do mesmo Regulamento que, no caso dos veículos M3, a homologação deve realizar-se por cada modelo de veículo e que só é atribuída uma homologação UE para cada modelo de veículo M3.

Acresce que, o mesmo Regulamento n.º 2018/858 estabelece, para os fabricantes dos veículos, a obrigação de homologação dos seus veículos (por modelo) que são colocados no mercado (cfr. art.º 13.º), assim como prevê, para os importadores dos veículos e para os distribuidores dos veículos, que estes só podem colocar ou disponibilizar no mercado veículos homologados, tendo os mesmos que serem acompanhados do certificado de homologação EU (cfr. artºs. 16.º e 18.º). De resto, as obrigações dos importadores e distribuidores são, em parte, parificadas às obrigações dos fabricantes no que concerne às exigências em termos de homologação dos veículos (cfr. art.º 20.º).

Diga-se também que, de acordo com o art.º 48.º do aludido Regulamento, «os veículos para os quais é obrigatória a homologação de veículo completo, ou para os quais o fabricante obteve essa homologação, só podem ser disponibilizados no mercado, matriculados ou postos em circulação se estiverem acompanhados de um certificado de conformidade válido emitido nos termos dos artigos 36.º e 37.º», sendo que, nos termos do art.º 4.º, n.º 1 do Regulamento n.º 2019/2144, «os fabricantes devem demonstrar que todos os veículos novos colocados no mercado, matriculados ou que tenham entrado em circulação, bem como todos os sistemas, componentes e unidades técnicas novos colocados no mercado ou que tenham entrado em circulação, são homologados de acordo com os requisitos do presente regulamento e dos atos delegados e de execução adotados nos termos do mesmo» (sublinhado nosso).

Finalmente, importa dizer que, consonantemente com os n.ºs 50, 51, 52 e 53 do art.º 3.º do Regulamento n.º 2018/858, respetivamente, a «colocação no mercado» significa «a disponibilização de um veículo, de um sistema, de um componente, de uma unidade técnica, de uma peça ou de um equipamento, pela primeira vez, na União»; a «disponibilização no mercado» significa «o fornecimento de um veículo, de um sistema, de um componente, de uma unidade técnica, de uma peça ou de um equipamento para distribuição ou utilização no mercado no âmbito de uma atividade comercial, a título oneroso ou gratuito»; a «entrada em circulação» traduz-se na «primeira utilização de um veículo, de um sistema, de um componente, de uma unidade técnica, de uma peça ou de um equipamento, para o fim a que se destinam, na União»; e a «matrícula» respeita a «uma autorização administrativa para a entrada em circulação rodoviária de um veículo homologado, que implica a identificação do veículo e a atribuição ao veículo de um número de série, designado «número de matrícula», a título permanente ou temporário».

O quadro normativo que vem de se traçar é, pois, claramente indicativo de que não é possível prescindir da apresentação do certificado de homologação dos veículos que os concorrentes se propõem fornecer, desde logo, porque tais concorrentes, na medida em que se propõem fornecer um determinado tipo de veículo, estão a proceder a uma operação de disponibilização no mercado, o que implica que os mesmos estejam sujeitos às obrigações descritas no art.º 18.º do sobredito Regulamento, mormente, de disponibilização do veículo com o respetivo certificado de homologação.

Por conseguinte, atento o exposto, é imperativo assentar que, mesmo que o PC não contivesse qualquer exigência de apresentação, nas propostas, do certificado de homologação dos veículos que os concorrentes se propõem fornecer, tal exigência continuaria vigente face às obrigações estipuladas nos artºs. 18.º, 20.º, 26.º e 48.º do Regulamento n.º 2018/858, impondo-se, nesta sede, relembrar que este instrumento normativo da União Europeia tem carácter geral, é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados membros (cfr. art.º 288.º, parágrafo 2.º, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia).

Destarte, não permanece qualquer dúvida quanto à fundamentalidade da apresentação das fichas de aprovação e homologação europeias quanto aos veículos constantes das propostas apresentadas pelos concorrentes aos lotes ... e ..., não só devido ao quadro normativo europeu, mas também ante o estatuído na mencionada cláusula 8.ª, n.º 1, al. g) do PC.

Sucede que, a Recorrida não apresentou os certificados de homologação dos veículos que fez constar da sua proposta para os lotes ... e ..., sendo que, decorre do posicionamento assumido pela mesma Recorrida na sua petição inicial e nas contra-alegações de recurso que, em boa verdade, os veículos oferecidos para os lotes ... e ... não possuem, aparentemente, homologação UE (cfr. pontos 24 e 26 do corpo alegatório do recurso). O que, fosse como fosse, sempre inviabilizaria um hipotético convite ao suprimento da proposta da Recorrida.

Sendo assim, impera assentar que a proposta da Recorrida deve ser excluída no que se refere aos lotes ... e ..., por não terem sido apresentadas as fichas de aprovação e homologação dos veículos que oferece aos mencionados lotes, tudo em harmonia com o prescrito na cláusula 8.ª, n.º 1, al. g) do PC, bem como nos art.ºs 57.º, n.º 1, al. c), 70.º, n.º 2, als. b) e f) e 146.º, n.º 2, al. d) do CCP”.

Embora tanto bastasse para que se concluísse que a proposta da A. nunca poderia ser admitida aos lotes ..., ... e ..., o acórdão não deixou de se pronunciar sobre a falta de apresentação dos comprovativos dos testes SORT relativamente aos veículos que ofereceu aos lotes ... e ..., entendendo que, pela sua fiabilidade e transparência, estes não podiam ser substituídos pelas simulações em software VECTO, meramente virtuais e realizadas pela própria A., não oferecendo, por isso, idênticas garantias, pelo que, também por esse motivo, se justificava a exclusão da proposta.

Para justificar a admissão da revista, a A. alega a especial capacidade de repercussão social do procedimento para celebração de um acordo quadro para fornecimento de autocarros para transporte público de passageiros onde é imperativo o interesse público e a complexidade superior ao comum das questões a resolver que se prendem com o direito da concorrência e da União Europeia e que provavelmente se irão colocar num número indeterminado de situações futuras, bem como a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, considerando que, no que concerne à realização do teste SORT, se adopta no acórdão uma posição contrária à que foi acolhida nos Acs. do TCA-Norte de 2/6/2023 e do STA de 7/12/2023, proferidos no processo n.º 275/22.4BECBR.

A matéria sobre que incide a revista não reveste complexidade acima da média nem, atento às particularidades do caso, corresponde a um paradigma de apreciação de muitos outros casos similares.

Por outro lado, a solução adoptada pelo acórdão recorrido mostra-se amplamente fundamentada, lógica e coerente, parecendo acertada, uma vez que está assente que a proposta da A. apresentava dimensões para as carroçarias que excediam as definidas no Anexo A ao caderno de encargos e que não foram apresentadas as fichas de aprovação e homologação europeia exigidas pela al. g) do n.º 1 do art.º 8.º do programa do procedimento que, aparentemente, justificavam a sua exclusão quanto aos lotes em causa.

Assim, e porque num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, não bastando, para a admissão da revista, a mera plausibilidade do erro de julgamento, antes se exigindo uma necessidade clara dessa admissão “por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais” (cf. Ac. desta formação de 9/9/2015 – Proc. n.º 0848/15) que, no caso, não se vislumbram, deve prevalecer a aludida regra da excepcionalidade no seu recebimento.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente, dispensando-se o pagamento do remanescente, face à conduta processual das partes e à simplicidade da causa.

Lisboa, 29 de maio de 2025. – Fonseca da Paz (relator) – Suzana Tavares da Silva – Cláudio Ramos Monteiro.