02449/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Os despachos do director-geral dos Registos e do Notariado respeitantes à matéria referida no ponto 17 do Mapa II anexo ao D.L. nº 323/89, de 26/9, são proferidos no exercício de uma competência própria mas não exclusiva.

II- Tais despachos, a revestirem a natureza de actos administrativos, são contenciosamente irrecorríveis por carecerem de definitividade vertical, visto deles caber a interposição de recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente.

III- A reforma da Contabilidade Pública introduzida pela Lei nº 8/90, de 20/2, ao atribuir, como regra, a definitividade e executoriedade dos actos de gestão corrente praticados pelos organismos e serviços da Administração Central respeita apenas à vertente contabilístico-financeira dessa actividade, no sentido de que esses actos já não dependem de prévia fiscalização e autorização da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. Gina ..., Adjunta do Notário do Cartório Notarial de Portel, inconformada com a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso que interpusera dos despachos, de 29/1/97 e de 7/4/97, do Director-Geral dos Registos e do Notariado, por estes não serem verticalmente definitivos, daquela interpôs recurso jurisdicional para este TCA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“1) - O recurso hierárquico assenta na própria ideia de hierarquia;

2) - O recurso hierárquico funciona simultaneamente como condição, como critério, como fundamento e como limite do recurso hierárquico;

3) - São pressupostos do recurso hierárquico:

a) - a existência da hierarquia;

b) - a prática de um acto administrativo por uma entidade subalterna;

c) - o subalterno não gozar de competência exclusiva .

4) - A classificação dos recursos hierárquicos em necessários e facultativos assenta na noção de definitividade vertical do acto administrativo;

5) - A alteração introduzida pelo D.L. 40/94, de 11/12, que aprovou a lei orgânica, atribuindo à D.G.R.N. autonomia administrativa ”visou a aplicação a esse departamento da reforma da contabilidade operada pela Lei 8/90 e regulamentada pelo D.L. 155/92, e a definitividade e executoriedade que o nº 1 do art. 2º daquela lei atribui, como regra, aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da administração central, traduz-se na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento;

6) - Compete à DGRN a gestão dos recursos humanos afectos à DGRN e aos serviços externos;

7) - A profunda alteração introduzida na orgânica da DGRN visou adequá-la às realidade funcionais e técnicas, salvaguardando, assim, a exclusividade desse tipo de gestão a essa entidade;

8) - Compete ao Director-Geral superintender em todos os serviços da sua direcção-geral, assegurar a unidade de direcção, submeter a despacho os assuntos que careçam de resolução superior, representar o serviço e exercer as competências constantes do mapa II anexo ao D.L. 323/89;

9) - O art. 12º do D.L. 323/89 considera especificas do Director-Geral as competências constantes do mapa II, não afastando a existência de competências mais amplas a conferidas aos referidos dirigentes pelas leis orgânicas dos respectivos serviços;

10) - O D.L. 40/94 alargou precisamente este tipo de competência, aumentando a abrangência específica e tornando exclusiva do Director-Geral a gestão de recursos humanos e financeiros.

Sob pena de violação dos arts. 11º e 12º do D.L. 323/89 e 1º do D.L. 40/94, deve o recurso proceder, com as legais consequências, assim, se fazendo justiça”

O agravado, Director-Geral dos Registos e do Notariado, não contra-alegou.

A digna Magistrada do M. P. junto deste Tribunal emitiu parecer onde concluiu que devia ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

x

2.1. A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:

a) A recorrente é adjunta do notário do Cartório de Portel,

b) A recorrente foi nomeada em substituição legal do titular para os serviços anexados de Vila Velha de Ródão, em Setembro e Outubro de 1996 e para os serviços anexados do Gavião de Outubro de 1996 a Março de 1997;

c) nesse período auferiu a participação emolumentar de 690.816$00;

d) por despachos de 29/1/97 e 7/4/97, o Director-Geral dos Registos e Notariado decidiu que:

- nos termos do art. 30º, nº 1, do D.L. 92/90, de 17/3, os adjuntos auferem 90% da remuneração global mínima de conservador ou notário em lugar da mesma classe;

- sendo a remuneração destes aferida em função do vencimento do conservador ou notário e decompondo-se este em duas vertentes - parte fixa ou ordenado (vencimento de categoria) e participação emolumentar (vencimento de exercício) - terá de se ficcionar esta dicotomia no apuramento da remuneração dos adjuntos;

- o vencimento dos adjuntos corresponderá a 90% do índice 380 (vencimento de categoria) + 90% da participação emolumentar índice 380, acrescidos dos emolumentos pessoais;

- em situação de substituição os adjuntos têm direito ao vencimento da categoria - 90% do índice 380 - acrescido da participação emolumentar do lugar e dos emolumentos pessoais a que houver direito, perdendo a participação emolumentar própria”.

x

2.2. A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso interposto pela recorrente por entender que os despachos impugnados careciam de definitividade vertical, por terem sido praticados ao abrigo de competência própria mas não exclusiva, pelo que deles cabia a interposição de recurso hierárquico necessário.

Nas alegações do presente recurso jurisdicional, a recorrente contesta este entendimento, invocando que, no âmbito da gestão dos recursos humanos e financeiros, a competência do Director-Geral dos Registos e do Notariado é exclusiva

Para decidir a questão em apreço - que, note-se, se cinge apenas a saber se os actos impugnados eram ou não verticalmente definitivos - importa começar por precisar os conceitos de competência própria e das espécies que nela se incluem

Segundo o Prof. Freitas do Amaral (in “Curso de Direito Administrativo”, I, 1989, pags. 614 e 615), nos casos de competência própria em que o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno, há que distinguir três sub-hipóteses: competência separada, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos)”; competência reservada, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo”; e competência exclusiva, quando “o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado”

O Código do Procedimento Administrativo, ao admitir o recurso hierárquico de todos os actos administrativos, desde que a lei não exclua essa possibilidade e mesmo que se trate de actos praticados no uso de competência exclusiva (cfr. arts. 166º e 174º, nº 1) - embora neste caso o superior hierárquico só possa revogar ou confirmar o acto impugnado e não modificá-lo ou substitui-lo -, não acolheu a distinção feita pelo Prof. Freitas do Amaral entre competência reservada e competência exclusiva, abrangendo ambos os conceitos no de competência exclusiva, por contraposição à denominada competência separada.

Perante o que ficou referido, pode-se concluir que, actuando o subalterno no uso de competência própria, só se esta for exclusiva (na acepção acolhida pelo Código do Procedimento Administrativo) é que dos seus actos cabe recurso contencioso, porque, nesse âmbito, ele funciona como se fosse o órgão mais elevado da hierarquia; esse actos são verticalmente definitivos porque fornecem a última palavra em sede de Administração activa, não estando, por isso, sujeitos a recurso hierárquico necessário.

As situações em que o órgão inferior age no exercício da competência exclusiva são, por vezes, difíceis de individualizar, tendo-se entendido que tal só ocorre quando exista uma disposição legal concreta a qualificar o acto praticado como definitivo e executório ou a estabelecer que desse acto cabe recurso contencioso (cfr. M. Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, I, 1980, pag. 419).

Após alguma divergência inicial, no STA firmou-se uma jurisprudência no sentido de que eram próprias mas não exclusivas as competências dos directores-gerais elencadas no mapa II anexo ao D.L. nº 323/89, de 26/9, pelo que dos actos praticados no seu exercício cabia a interposição de recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente como condição de abertura da via contenciosa (cfr., entre muitos os Acs da Secção de 16/2/94 in AD 400º - 383, de 17/11/94 in AD 401º - 512, de 1/3/95 in AD 403º - 787 e de 3/2/99 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano II, nº 2, pag. 94 e os do Pleno de 15/1/97 in BMJ 463º - 347, de 9/7/97 in A.D. 431º - 1330, de 1/10/97 - Proc. nº 33211, de 12/3/98 - Procs. nºs 37782 e 39.387 e de 9/12/98 - Proc. nº 37.185).

De acordo com o citado Ac. de 17/11/94, esta posição jurisprudêncial fundamenta-se nos argumentos seguintes:

- “as preocupações de modernização da Administração e da função pública e da eficiência da gestão dos serviços sob a responsabilidade dos directores-gerais, explicitadas naquele preâmbulo, não implicam necessariamente a atribuição a estes de um tão vasto leque de competências exclusivas, sendo perfeitamente compatíveis com a atribuição de competências próprias mas não exclusivas”;

- O D.L. nº 323/89 foi editado pelo Governo no uso de autorização legislativa concedida pela al. d) do art. 15º da Lei nº 114/88, de 30/12 (que aprovou o Orçamento de Estado para 1989), onde se referia expressamente que se visava “sistematizar, clarificar e reforçar as competências próprias dos diversos cargos dirigentes”, outorgando-lhe, pois, um acervo comum de competências próprias, não dependentes das delegações de poderes dos membros do Governo;

- a atribuição de competências exclusivas em todas as matérias abrangidas pelo Mapa II anexo ao D.L. nº 323/89, representaria pela vastidão das mesmas, uma completa revolução do nosso sistema administrativo que o legislador, se o tivesse pretendido, não deixaria de assinalar com o devido relevo;

- tal “revolução”, implicando que, no grosso da actividade administrativa, o vértice deixasse de ser o Governo e os seus membros para passarem a ser os directores-gerais, aos quais caberia, em regra, a última palavra em nome da Administração, seria dificilmente compatível com a configuração constitucional do Governo como “órgão superior da administração pública” (cfr. art. 185º), ao qual competia “dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado” e “praticar todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas colectivas públicas” (art. 202º, als. d) e e), da CRP);

- Porque a regra, no nosso sistema, é a de que a competência própria do subalterno é uma competência separada e não uma competência exclusiva, que é excepcional, só perante uma disposição legal concreta e inequívoca - que, no caso, não existe - se poderia concluir pela exclusividade das competências atribuídas aos directores-gerais pelo D.L. 323/89.

É esta jurisprudência que aqui se perfilha.

Os despachos objecto do recurso contencioso em apreço foram praticados pelo director-geral dos Registos e do Notariado no exercício da competência que lhe era conferida pelo art. 11º, nº 2, do D.L. nº 323/89, em conjugação com o ponto 17 do Mapa II anexo a este diploma legal.

Assim, tais despachos foram proferidos no exercício de uma competência própria mas não exclusiva.

Ao contrário do alegado pela recorrente, o D.L. nº 40/94, de 11/2, não atribuiu ao director-geral dos Registos e do Notariado competência exclusiva para a prática de todos os actos respeitantes à gestão dos recursos humanos e financeiros, dado que nele também não existe uma disposição concreta e inequívoca que permita concluir por essa exclusividade.

Ainda que nesse diploma se atribuam competências mais amplas ao referido director-geral, não resulta daí que tais competências sejam exclusivas, porque a ressalva contida no art. 12º do D.L. nº 323/89 “pode perfeitamente referir-se a competências próprias (mas não exclusivas) previstas nessas leis orgânicas” (cfr. citado Ac. do STA de 3/2/99).

Além disso, como se constata no Ac. do STA de 7/6/99 - Proc. nº 41820, a definitividade e executoriedade que a reforma da Contabilidade Pública introduzida pela Lei nº 8/90, de 20/2, atribuiu, como regra, aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da Administração Central respeita apenas à vertente financeiro - contabilística dessa actividade, pelo que “o facto de os actos de autorização de despesas e do seu pagamento já não dependerem da prévia fiscalização e autorização das delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública (e é este o estrito alcance da inovação introduzida pelo citado preceito) não significa que a definição da situação do funcionário neles contida, quanto aos abonos a que tenham direito e respectivo montante, sejam a última palavra da Administração sobre tal questão, directamente susceptível de impugnação contenciosa”.

Portanto, porque a matéria sobre que versam se insere na competência própria mas não exclusiva do director-geral dos Registos e do Notariado, os despachos objecto do recurso contencioso, a revestirem a natureza de acto administrativo, (e se assim não fosse também seriam contenciosamente irrecorríveis), seriam verticalmente não definitivos por estarem sujeitos a recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente.

x

3. Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 30.000$00 e 15.000$00

x

Entrelinhei: da gestão

x

x

Lisboa, 4 de Maio de 2000

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

as. ) Carlos Manuel Maia Rodrigues

as. ) Magda Espinho Geraldes