Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. O partido Pessoas-Animais-Natureza, com a sigla PAN, veio, em 08/09/2023, comunicar a versão consolidada dos Estatutos contendo as alterações estatutárias aprovadas no seu IX Congresso, realizado em 20/05/2023, juntando a “Ata do IX Congresso do PAN”, os “Anexos da ata”, incluindo a “Convocatória” e o “Programa do Congresso”, as “Propostas de alteração dos Estatutos” e a “Tabela de correspondência das alterações às normas estatutárias”.
2. Por despacho de 18/10/2023, foi ordenada a notificação do partido requerente para, tal como promovido pelo Ministério Público, vir aos autos: i) esclarecer se a proposta A de alteração aos Estatutos foi aceite pela Mesa do Congresso e, consequentemente, votada e aprovada; ii) informar quantos “filiadas e filiados” participaram na votação das propostas de alteração dos Estatutos; iii) esclarecer se a ata contém um erro material quando refere a aprovação da proposta C de alteração aos Estatutos; e iv) enviar nova versão consolidada dos Estatutos que esteja em conformidade com a votação das alterações, designadamente no que respeita à incorporação das alterações da proposta B.
3. Em 06/11/2023, o partido esclareceu que: i) a proposta A de alteração aos Estatutos foi aceite pela Mesa do Congresso e posta à votação; estiveram presentes no congresso 133 delegados e delegadas, dos quais 128 participaram na votação das propostas A e C de alteração aos Estatutos e 130 participaram na votação da proposta B de alteração aos Estatutos; ii) as propostas A, B e C obtiveram, respetivamente, 96, 112 e 32 votos a favor; iii) foram aprovadas as propostas A e B de alteração aos Estatutos, tendo-se procedido à sua consolidação, e foi rejeitada a proposta C de alteração aos Estatutos. Mais juntou a “Adenda retificativa à ata do IX Congresso do PAN” (da qual resulta que a ata do IX Congresso continha um erro material, porquanto a proposta C de alteração aos estatutos fora rejeitada) e a “Nova versão consolidada dos Estatutos do PAN” (incorporando as duas propostas aprovadas).
4. Os autos foram novamente com vista ao Ministério Público, que emitiu o seguinte parecer:
«4. Em vista do que, atento o despacho do Exm.º Conselheiro Relator, de 8 de novembro de 2023 (a fls. 1546), cumpre ao Ministério Público pronunciar-se sobre o pedido de anotação, no registo existente neste Tribunal, das alterações estatutárias aprovadas no 9.º Congresso do partido político Pessoas Animais Natureza (PAN), ocorrido em 20 de maio de 2023.
5. Nesse sentido, comecemos por recuperar o que, na anterior promoção, se afirmou quanto às formalidades que o PAN deve seguir em matéria de alterações estatutárias:
«Nos Estatutos vigentes do partido político em causa – cuja inscrição foi deferida por Despachos de 19 de julho de 2018 (a fls. 960, por referência à versão consolidada a fls. 897 e 906) e de 5 de julho de 2019 (a fls. 1055, por referência ao aditamento de uma alínea [f)] ao n.º 2 do artigo 6.º e à alteração ao artigo 7.º, conforme as propostas constantes de fls. 1014 a 1016v.º) – podendo ser colhidos os subsídios que se apresentam de seguida.
Conforme estabelecido no artigo 10.º, o Congresso Nacional “delibera sobre Estatutos” (n.º 2), cabendo-lhe, também, “aprovar alterações ao símbolo, designação e sigla do PAN” (n.º 3). Mais se prevendo que esse órgão reúne “com uma periodicidade de dois anos, podendo ser convocado extraordinariamente por iniciativa de (…)” (n.º 4).
Mas nada se prevendo quanto ao modo e termos da respetiva convocação.
Finalmente, em matéria de “Sistema de votação”, prescrevendo o n.º 1 do artigo 17.º que “as deliberações do PAN são tomadas por maioria simples de votos por filiadas e filiados, desde que sejam membros do respetivo órgão”.
E sendo que o Congresso Nacional “é constituído por filiadas e filiados eleitos nos termos do Regulamento do Congresso Nacional elaborado pela Comissão Política Nacional” (artigo 10.º, n.º 1).».
6. Compulsada a ata do 9.º Congresso do PAN e seus anexos (fls. 1397 e ss.) e considerada a informação constante da dita “adenda de retificação à ata do 9.º Congresso do Partido PAN”, é possível retirar que:
a) Conforme a convocatória (fls. 1409), tratou-se de um congresso ordinário;
b) Estiveram presentes no congresso 133 delegados e delegadas (fls. 1513 e, bem assim, 1550);
c) Do Programa (fls. 1411), contendo a ordem de trabalhos, constava um ponto relativo a “Apresentação, Discussão e Votação das Propostas de Alteração aos Estatutos”;
d) Foram apresentadas três propostas de alteração aos Estatutos (A, B e C), as quais, colocadas à votação, obtiveram os seguintes resultados:
• a proposta A “obteve 96 votos a favor” (num universo de 128 votantes);
• a proposta B “obteve 112 votos a favor” (num universo de 130 ou 128 votantes);
• a proposta C “obteve 32 votos a favor” (num universo de 128 ou 130 votantes);
e) Em resultado do que foram aprovadas as propostas A e B.
Dito isto, nada havendo a reprovar em matéria formal, de seguida, olhemos para a substância das alterações.
7. Considerada a versão vigente dos Estatutos, supra referida, a “Tabela de correspondência das alterações às normas estatutárias” (a fls. 1391 a 1395), os esclarecimentos prestados pelo partido e a “nova versão consolidada”, resulta que os preceitos alterados no 9.º Congresso do PAN são os que, neste último documento, correspondem aos seguintes artigos e epígrafes:
- 1.º (Designação);
- 2.º (Símbolo do PAN);
- 3.º (Fins);
- 6.º (Participação em Organizações Internacionais);
- 7.º (Filiação);
- 8.º (Inscrição das filiadas e dos filiados);
- 9.º (Direitos das filiadas e filiados);
- 10.º (Deveres das filiadas e filiados);
- 11.º (Capacidade eleitoral);
- 12.º (Deveres dos responsáveis por cargos políticos);
- 13.º (Juventude Política);
- 14.º (Órgãos do Partido);
- 15.º (Organização territorial);
- 16.º (Congresso Nacional);
- 17.º (Conselho de Jurisdição Nacional);
- 18.º (Comissão Política Nacional);
- 19.º (Comissão Política Permanente);
- 20.º (Estruturas Regionais Autónomas);
- 21.º (Assembleias Distritais e Concelhias);
- 22.º (Comissões Políticas Distritais e Concelhias);
- 23.º (Conselhos Consultivos);
- 24.º (Eleições internas);
- 25.º (Sistema de votação);
- 26.º (Responsabilidade disciplinar);
- 27.º (Sanções disciplinares);
- 30.º (Finanças);
- 31.º (Dissolução);
- 32.º (Norma transitória);
- 33.º (Norma revogatória);
- 34.º (Entrada em vigor).
8. Passando à análise das alterações, comecemos por referir que, na linha do entendimento que o Ministério Público vem sustentando, tendo por base o artigo 6.º, n.º 3, da Lei dos Partidos Políticos (Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.os 2/2008, de 14 de maio, e 1/2018, de 19 de abril), estas devem ser avaliadas em termos em tudo semelhantes aos empregues aquando do requerimento de inscrição de um partido político no registo existente no Tribunal Constitucional.
Neste particular, havendo que considerar, ainda, a competência especialmente cometida ao Ministério Público por intermédio do artigo 16.º, n.º 3, da dita lei: “A requerimento do Ministério Público, o Tribunal Constitucional pode, a todo o tempo, apreciar e declarar a ilegalidade de qualquer norma dos estatutos dos partidos políticos”.
À luz do que, dando cumprimento ao decorrente do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 16.º da Lei dos Partidos Políticos (LPP) e na alínea e) do n.º 2 do artigo 223.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) – que determina competir ao Tribunal Constitucional “(…) verificar a legalidade da constituição de partidos políticos e suas coligações, bem como apreciar a legalidade das suas denominações, siglas e símbolos, e ordenar a respetiva extinção, nos termos da Constituição e da lei” –, passaremos a apreciar a legalidade dos novos Estatutos do partido político PAN.
O que faremos começando por referir que, pese embora a CRP (nos seus artigos 46.º, n.º 1, e 51.º, n.º 1) e a LPP (no seu artigo 4.º, n.º 1) estabeleçam a liberdade de associação e de criação de partidos políticos, se deve entender que tal liberdade não é ilimitada.
8.1. Antes do mais, com vista à salvaguarda da ordem constitucional democrática, “não são consentidos partidos políticos armados nem de tipo militar, militarizados, ou paramilitares, nem partidos racistas ou que perfilhem a ideologia fascista”, cf. os artigos 46.º, n.º 4, da CRP e 8.º da LPP.
Nada a referir quanto a este ponto, porquanto as alterações introduzidas ao artigo 3.º (Fins) não impactam nestes domínios não consentidos.
8.2. Outro dos limites à liberdade de constituição de partidos, que emerge do disposto nos artigos 51.º, n.º 4, da CRP e 9.º da LPP, consiste na proibição de constituição de partidos políticos “que, pela sua designação ou pelos seus objetivos programáticos, tenham índole ou âmbito regional”.
Também neste ponto, pese embora as alterações introduzidas ao artigo 1.º (Designação) –e, também, ao já referido artigo 3.º (Fins) –, se não verifica a violação das normas suprarreferidas, não se registando qualquer menção a uma eventual índole ou âmbito regional.
8.3. Na competência do Tribunal Constitucional prévia à decisão de inscrição do partido político no registo nele existente, cabe, ainda, segundo o plasmado nos artigos 51.º, n.º 3, da CRP e 12.º, n.os 1, 2 e 3, da LPP, a fiscalização, entre outras vertentes, do símbolo do partido político.
Segundo as normas acabadas de indicar, este não pode ser idêntico ou semelhante ao de outro partido político constituído, nem pode confundir-se ou ter relação gráfica ou fonética com símbolos e emblemas nacionais nem com imagens e símbolos religiosos.
Atenta a alteração introduzida ao artigo 2.º (Símbolo do PAN) – mera troca de maiúsculas por minúsculas, em duas situações – neste particular, igualmente se não verifica a violação das normas constitucionais e legais acima enumeradas.
8.4. Também no que toca à substância da matéria estatutária, nomeadamente nas dimensões de organização e gestão internas do partido, cabe ao Tribunal Constitucional fiscalizar a legalidade da constituição dos partidos políticos, nos termos do disposto nos artigos 51.º, n.º 5, da CRP e 5.º, n.os 1 e 2, da LPP, com o respaldo do decidido pelo próprio tribunal no seu Acórdão n.º 369/09, a saber:
«Mas o controlo de legalidade deve estender-se à dimensão organizatória da estrutura e da atividade partidárias, tal como ela se espelha nos Estatutos.
Na verdade, os partidos são “associações de Direito Constitucional” (na expressão de JORGE MIRANDA, in JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, I, Coimbra, 2005, 491) ou “associações de natureza privada de interesse constitucional” (nas palavras do Acórdão n.º 304/2003).
Nessa qualidade específica, as organizações partidárias regem-se pelo princípio da liberdade de associação (artigo 46.º, reafirmado no n.º 1 do artigo 51.º, ambos da Constituição). O ordenamento jurídico-constitucional não exerce qualquer controlo sobre a ideologia ou o programa do partido, com exceção do disposto no artigo 46.º, n.º 4 (cf. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4.ª ed., Coimbra, 2007, p. 682).
Mas, quanto à sua organização interna, a Constituição passou a exigir (depois da revisão constitucional de 1997) a observância, além do mais, de um princípio de democraticidade interna. Assim, de acordo com o artigo 51.º, n.º 5, da Constituição, e o artigo 5.º da Lei dos Partidos Políticos, os partidos políticos devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros.
Estes são verdadeiros princípios, ou seja, normas abertas, suscetíveis de variáveis conformações concretizadoras, respeitadoras, em termos gradativamente caracterizáveis (em maior ou menor medida), dos seus ditames. A Constituição não impõe uma “unicidade organizatório-partidária”, mas apenas um “conteúdo mínimo à organização democrática interno-partidária” (cf. GOMES CANOTILHO/ VITAL MOREIRA, ob. cit., 686 e s.).
Assim é em consequência do papel que os partidos desempenham no funcionamento do regime democrático. A ideia fundamental é a de que a democracia de partidos pressupõe a democracia nos partidos (BLANCO VALDÉS, citado por CARLA AMADO GOMES, “Quem tem medo do Tribunal Constitucional? A propósito dos artigos 103.º-C, 103.º-D e 103.º-E da LOTC”, Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, 585 s., 587)».
Neste tópico, devemos atentar, com especial atenção, para além das normas já elencadas, também no que dispõem os artigos 19.º a 34.º da LPP.
8.4.1. Ora, da análise das alterações introduzidas aos Estatutos, no que concerne à matéria dos “Das filiadas e dos filiados” [Capítulo II: artigos 7.º (Filiação), 8.º (Inscrição das filiadas e dos filiados), 9.º (Direitos das filiadas e filiados), 10.º (Deveres das filiadas e filiados), 11.º (Capacidade eleitoral), 12.º (Deveres dos responsáveis por cargos políticos) e 13.º (Juventude Política)], em nosso entender, não resulta qualquer incompatibilidade relevante entre, por um lado, o seu teor e, por outro, quaisquer normas imperativas da CRP ou da LPP.
8.4.2. Já no que concerne às matérias respeitantes à “Estrutura do Partido” (Capítulo III), os órgãos do partido (artigo 14.º) surgem, agora, classificados e organizados de acordo com um critério territorial, complementado no artigo 15.º (Organização territorial). A periodicidade do Congresso Nacional eletivo de natureza ordinária passa de dois para três anos (artigo 16.º, n.º 6).
Nada a dizer quanto às alterações sofridas pelos artigos 17.º (Conselho de Jurisdição Nacional), 18.º (Comissão Política Nacional), 19.º (Comissão Política Permanente), 21.º (Assembleias Distritais e Concelhias), 22.º (Comissões Políticas Distritais e Concelhias) e 23.º (Conselhos Consultivos).
Quanto ao artigo 20.º (Estruturas Regionais Autónomas), faz-se notar não estar prevista a duração dos mandatos da respetiva porta-voz, ao contrário do que sucede, por exemplo, nos mandatos referidos nos artigos 17.º, n.º 4, e 19.º, n.º 5, que se sabe corresponderem a três anos (cf., respetivamente, o n.º 1 e o n.º 2 dos preceitos referidos).
8.4.3. No tocante às alterações ocorridas nas matérias contidas no Capítulo IV (Das eleições internas), composto pelos artigos 24.º (Eleições internas) e 25.º (Sistema de votação), também nada a referir.
8.4.4. Passando ao Capítulo V (Da disciplina), registe-se a alteração sofrida pelos dois preceitos que a integram, os artigos 26.º (Responsabilidade disciplinar) e 27.º (Sanções disciplinares).
Quanto a este último sendo de registar a introdução de uma nova sanção [a de “cessação de funções em órgão do Partido”, prevista na alínea b)] e, sobretudo, que, não obstante elencar as sanções aplicáveis, os novos Estatutos são omissos da enunciação dos comportamentos suscetíveis de constituir infrações à disciplina do partido e, concordantemente, também omissos das estatuições sancionatórias correspondentes a esses incumprimentos.
Na verdade, sobre este tópico, apenas se prevê que “O Regulamento Disciplinar determina a tipificação das infrações” (n.º 7), numa solução que está longe de poder ser aceite, como clarificado pelo Tribunal Constitucional, entre outros, no já citado Acórdão n.º 369/09, proferido a propósito da tentativa de inscrição do Partido da Liberdade:
“Como este Tribunal já salientou, embora as exigências de tipicidade, enquanto corolários do princípio da legalidade (artigo 29.º, n.º 1, da Constituição), só valham qua tale no domínio do direito penal, não deixam de se fazer sentir em menor grau nos demais ramos do direito sancionatório. O que significa que as normas sancionatórias têm de conter um mínimo de determinabilidade, em termos de não haver um encurtamento de direitos fundamentais, sob pena de, não se cumprindo esta exigência, os cidadãos ficarem à mercê de puros atos de poder (cf. Acórdãos n.os 666/94 e 730/95).
Na situação vertente, nem sequer há uma enunciação genérica dos comportamentos que podem constituir infrações à disciplina do partido (nem se pode retirar tal enunciação da listagem de deveres dos filiados, que também se apresenta vaga e genérica – cf. artigo 7.º do projeto de Estatutos).
(…)
A disciplina partidária − ainda que não possa considerar-se direito sancionatório público, atenta a natureza especial que assumem os partidos, enquanto associações de Direito Constitucional − não pode oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público. Desde logo porque envolve, ou pode envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política.
Só, assim, aliás, se justifica que o controlo judicial das deliberações partidárias, nomeadamente das deliberações sancionatórias, esteja cometido ao Tribunal Constitucional, nos termos acima referidos.
(…)
Não podem, assim, os estatutos de um partido ser totalmente omissos quanto à tipificação (ainda que em termos mínimos) dos ilícitos disciplinares e respetivas sanções, especialmente dos casos que possam dar lugar à aplicação da pena de expulsão. Neste último caso, mas não só, é indiscutível que está em causa a restrição de um direito fundamental, pelo que não podem deixar de se lhe aplicar as regras constitucionais, ainda que em termos de um mínimo de determinabilidade, de tipificação das infrações e previsão das penas (cf. em sentido idêntico, embora para caso diverso, o Acórdão n.º 282/86)”.
Em face do que nos resta concluir que, neste tópico, as alterações estatutárias aprovadas no 9.º Congresso do PAN desrespeitam as garantias constitucional e legalmente impostas em sede de procedimentos sancionatórios. E, não salvaguardando os direitos fundamentais dos associados – melhor dizendo, não salvaguardando “o exercício de direitos”, a que se refere o artigo 22.º da LPP –, consequentemente, também não garantem o “conteúdo mínimo à organização democrática interno-partidária” de que falam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA.
A propósito do mesmo artigo 27.º, seu n.º 4, importando ainda referir que a instrução do processo disciplinar é entregue ao “Conselho de Disciplina”, sem que os Estatutos registem qualquer outra alusão ao mesmo órgão (?), à sua composição, ao seu mandato, etc
Por fim, sendo, ainda, de fazer notar que se registam as seguintes incongruências neste capítulo dedicado à disciplina: enquanto o artigo 26.º se refere a “Regulamento interno”, o artigo 27.º faz uso simultâneo das expressões “Regulamento” (n.º 4) e “Regulamento Disciplinar” (n.º 7).
8.4.5. A alteração introduzida no Capítulo VI (Do património e Finanças), mormente ao seu artigo 30.º (Finanças), não merece qualquer reparo.
8.4.6. Por fim, quanto ao Capítulo VII (Disposições finais e transitórias), e a propósito do artigo 34.º (Entrada em vigor), apenas se dirá, que, à luz do previsto no artigo 14.º da LPP, importa ter presente que os novos Estatutos do PAN apenas entrarão em vigor após a respetiva “inscrição no registo existente no Tribunal Constitucional.”.
Termos em que, em face da deficiência referida no ponto 8.4.4. da presente promoção, e pelas razões aí apontadas, o Ministério Público se opõe à anotação das alterações estatutárias aprovadas no 9.º Congresso do partido político Pessoas Animais Natureza (PAN), no registo existente neste Tribunal Constitucional.»
5. Notificado do parecer do Ministério Público para, querendo, se pronunciar ou requerer o que tivesse por conveniente, o partido requerente respondeu nos seguintes termos:
«O Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN) – partido político com NIPC 509779662 e com sede na Av. Almirante Reis, n.º 81 B, 1150-012 Lisboa, representado pela sua Porta-voz e legal representante, Paula Inês Alves de Sousa Real, notificado da douta promoção do M.º P.º junto do Tribunal Constitucional, datada de 2112023, vem dizer o seguinte:
1.º A posição sufragada na douta promoção pública é a de que a devolução da tipificação das infrações disciplinares ao estrato regulamentar violaria requisitos necessários de determinabilidade e previsibilidade próprios do direito sancionatório público – em contravenção ao princípio da legalidade consagrado no art.º 29.º, n.º 3, da Constituição da República e o disposto, inter alia, no art.º 22.º (exercício de direitos) da Lei dos Partidos Políticos (LPP).
2.º Está em causa a redação do n.º 7 art.º 27.º dos Estatutos, do seguinte teor: “O Regulamento Disciplinar determina a tipificação das infrações, estabelece prazos prescricionais e ordenadores e fixa os demais atos do processo”.
3.º Numa sucinta análise comparativa, é justo realçar que esta solução (de não conferir dignidade estatutária à tipificação das infrações disciplinares) é a seguida por quase todos os partidos do espectro político nos seus estatutos, os quais se encontram inscritos junto desse Tribunal Constitucional, a saber:
- Artigo 9.º, n.º 2, do PSD;
- Artigo 13.º, n.º 7, do PS;
- Artigo 20.º, n.º 2, do Livre;
- Artigo 52.º do CDS-PP;
- Artigo 6.º do BE (que nem tipifica as infrações nem sequer devolve a sua tipificação para o locus regulamentar).
4.º Conhecemos a jurisprudência do TC, inclusive a sugerida no douto despacho, de 28.11.2023, do Exm.º Juiz Conselheiro Relator – o acórdão n.º 387/2021 e, por maioria de razão, o n.º 23/2022.
5.º E, inclusive, o argumento inserto no acórdão n.º 387/2021 – cf. penúltimo parágrafo da fundamentação, imediatamente antes do dispositivo em que se julga “processualmente irrelevante que esta questão não tenha merecido reservas em intervenções judiciais anteriores, dado que não foi expressa e circunstanciadamente apreciada”, aposto com odor penitencial, volante e in fine, visto que o controlo de legalidade dos estatutos dos partidos políticos é irrestrito e não condicionado pelo princípio do dispositivo – não sendo de crer que a questão tenha escapado ao crivo do Tribunal Constitucional no passado, na vigência do mesmo quadro constitucional-legal, por inúmeras e momentosas vezes, quando mais se requeria o seu foco e atenção.
6.º A jurisprudência que, bulindo no que estava quieto – e sem se entender sequer quanto ao seu carácter constitutivo ou meramente declarativo – tem recusado a anotação de alterações estatutárias com fundamento no interdito da devolução da tipificação das infrações ao estrato regulamentar é de feição conceptual-formalista, labora sobre uma não questão e mereceria que o TC infletisse de posição.
7.º Consignemos, sumariamente, o nosso ponto. O princípio da legalidade sancionatória exigirá, não se contesta, a inclusão de requisitos mínimos de determinabilidade e previsibilidade das sanções.
8.º Porém, a “reserva de estatuto” para os ditos “elementos essenciais” do regime disciplinar, afirmada em alguns acórdãos como um postulado, é uma inferência que não se extrai de nenhuma imposição constitucional-legal para que a determinabilidade sancionatória tenha de ser feita no nível estatutário – ele próprio, na substância, um simples regulamento.
9.º Na verdade, nenhum artigo da LPP impõe a inserção nos estatutos de regras sancionatórias. O art.º 22.º prevê apenas que a disciplina partidária – onde quer que esteja sedeada – seja conforme à Constituição e à lei (n.º 1) e que sejam garantidos os direitos de defesa e de recurso, o que tudo está, aliás, expressamente salvaguardado nos estatutos submetidos para anotação.
10.º De resto, ao remeter para o regulamento respetivo, os estatutos asseguram suficiente determinabilidade das infrações disciplinares e das penas que lhe são abstratamente aplicáveis. Quem quiser prevenir-se, conhecer antecipadamente o catálogo das condutas proibidas e puníveis, o grau de gravidade, a sanção abstratamente aplicável, sabe que é remetido para o regulamento disciplinar. É isso que os estatutos sinalizam. Pode dizer-se que é um grau de determinabilidade pelo mínimo, mas existe e está lá.
11.º Dir-se-ia que semelhante expediente constitui uma subtração ao foro do TC. Todavia, o argumento de que a verificação da conformidade constitucional, que é dirigida aos estatutos, escapa deste modo ao controlo do TC, mesmo na versão de uma fiscalização “antecipada” ou “preventiva”, não procede. Seria assim se houvesse imposição constitucional, ou legal, de inclusão do regime disciplinar nos estatutos. Mas da imposição constitucional (art.º 29.º CRP, legalidade sancionatória) não resulta semelhante obrigatoriedade, mas tão-só a de assegurar a determinabilidade das infrações através da sua previsão típica, da garantia de audiência, defesa, recurso e impugnação judicial.
12.º Se a lei quisesse garantir, através da intervenção do TC, o controlo preventivo da constitucionalidade/legalidade do regime disciplinar, a LPP não deixaria de impor a consagração dos respetivos parâmetros (disciplinares) nos estatutos do partido, visto que estes são sem dúvida submetidos ao TC para efeitos de anotação (cf. art.º 6.º, n.º 3, LPP). E a verdade é que não o faz...Talvez por saber que o controlo sucessivo está sempre assegurado através do recurso à ação de impugnação prevista no art.º 103.º, n.º 1, da LOTC.
13.º Determinabilidade pelo mínimo.
Como se diz no acórdão do TC n.º 122/2023: “No que diz respeito à descrição dos ilícitos disciplinares e à tipificação das suas consequências, o que se exige dos estatutos dos partidos políticos é que assegurem aquele mínimo de determinabilidade que permite aos respetivos militantes antecipar os comportamentos sancionáveis, ainda que por referência à violação dos respetivos deveres estatutários, bem como o universo das sanções abstratamente aplicáveis, ordenadas segundo uma gradação crescente de gravidade”.
14.º Em outro acórdão (cf. o acórdão do TC n.º 486/2022), em que não foi recusada a anotação, refere-se que: “a jurisprudência constitucional tem entendido que se aconselha a tipificação de infrações e de sanções nos estatutos de partidos políticos, de modo a assegurar “correspondência específica entre cada infração ou categoria de infrações e o leque de sanções disciplinares respetivas” e distinguindo “a gravidade de cada um dos ilícitos por referência a um âmbito mais restrito de sanções que lhe são aplicáveis de entre as consagradas no catálogo” (cf. o acórdão n.º 330/2019).
15.º O reforço de garantias dos membros do partido, quando confrontados com a ação punitiva, aconselha-se por o exercício do poder disciplinar em contexto partidário ser passível de “envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política” (cf. Acórdão n.º 369/09), impondo-se por isso um estatuto que observe os princípios de proporcionalidade e de legalidade no exercício do poder punitivo que cabe ao Partido. No entanto, entende-se também que “o nível de garantias próprio do Direito Penal não é transponível para o Direito Disciplinar de associações como os partidos políticos, sendo suficiente que se garanta a determinabilidade do estatuto sancionatório dos partidos políticos por via de um catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis, escalonadas em função de registo de gravidade, tal como se observa in casu, e que será o bastante para permitir o controlo de legalidade de decisões desta natureza, quer em sede de impugnação para órgãos internos, quer no plano jurisdicional (cf. o acórdão do TC n.º 330/2019)”.
16.º Compulsados os estatutos aqui em causa, verifica-se que os mesmos contêm o catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis em função da sua gravidade crescente.
17.º Na linha do mesmo acórdão, defendemos que no âmbito do direito disciplinar, as exigências constitucionais e legais se preenchem com um mínimo de determinabilidade.
18.º Que nada obsta a que a determinação efetiva se faça no nível regulamentar, sujeito a um controlo sucessivo, e concreto, do TC.
19.º Que caso fosse intenção do legislador devolver ao TC um controlo preventivo, e geral, não teria deixado de impor por via de lei ordinária, imperativamente, uma reserva de estatutos para o regime disciplinar ou para todos ou alguns dos seus parâmetros fundamentais – o que avisadamente não fez (assim se deve presumir – cf. art.º 9.º do Cód. Civil).
20.º Acresce que, conforme se decidiu no acórdão do TC n.º 765/2021 (cf. o Ponto 14), em jurisprudência conscienciosa, o Tribunal Constitucional já entendeu que, para lá de a remissão para o locus regulamentar assegurar um grau suficiente de determinabilidade, conforme a CRP, só essa solução é compatível com o direito de “auto-organização e autonomia disciplinar dos partidos políticos, impondo apenas que a organização interno-partidária obedeça aos princípios da transparência, da democraticidade e da participação (cf. artigo 51.º, n.º 5, CRP)”. Refere-se ainda no mesmo aresto que o n.º 2 do art.º 22.º LPP vem esclarecer que: “Compete aos órgãos próprios de cada partido a aplicação das sanções disciplinares, sempre com garantias de audiência e defesa e possibilidade de reclamação ou recurso”, concluindo-se, a final, que: “Estando assegurado, nos termos dos Estatutos agora aprovados, que a regulamentação dos procedimentos de ponderação, decisão e aplicação de sanções, bem como a concreta tipificação das infrações, se encontra disciplinada em Regulamento próprio, aprovado pelos órgãos competentes do Partido, estará garantida a determinabilidade do regime sancionatório e o núcleo de garantias relativas à segurança, certeza, confiança e previsibilidade dos cidadãos, não havendo, por isso, razões que obstem à anotação de tal modificação estatutária, seja no plano da conformidade constitucional, seja no plano do respeito pela Lei dos Partidos Políticos”.
21.º É esta, porventura, a jurisprudência de maior acerto jurídico-constitucional.
22.º Relativamente à omissão da duração do mandato das estruturas regionais, incluindo o do porta-voz regional, registe-se que, nos termos do art.º 20.º, n.º 1, tais estruturas são dotadas de autonomia política e organizacional e que se regerão por estatutos próprios, que são a sede própria onde tal matéria deverá ser objeto de regulação.
23.º Também a questão atinente ao Conselho de Disciplina está acautelada no art.º 27.º, n.º 4, que expressamente remete para o estrato regulamentar a definição das competências e as regras de organização e funcionamento deste órgão.
24.º A inconsistência detetada entre o art.º 27.º, n.º 4 (“Regulamento”) e o art.º 26.º (“Regulamento interno”) não tem espessura para chegar a ser problemática. Trata-se, como é evidente, do regulamento disciplinar a que o alude n.º 7 do art º 27.º, que tem a natureza jurídica de um regulamento interno.
Termos em que, com o douto suprimento deste Tribunal, deverão os estatutos ser recebidos e, por serem conformes à Constituição e à lei, objeto de anotação.»
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
6. Nos termos dos artigos 223.º, n.º 2, alínea e), da Constituição, e 9.º, alíneas a) a c), da Lei n.º 28/82, de 15/11 (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), compete ao Tribunal Constitucional verificar a legalidade da constituição de partidos políticos, aceitar a respetiva inscrição em registo próprio existente no Tribunal, apreciar a legalidade das denominações, siglas e símbolos que os mesmos adotem, originária ou subsequentemente, e proceder às anotações aos mesmos referentes exigidas por lei.
Os partidos políticos, enquanto expressão da liberdade de associação dirigida à participação política, «concorrem democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político» e «devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros» (cf. os n.os 1 e 5 do artigo 51.º da Constituição). Também a Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22/08 (Lei dos Partidos Políticos – LPP), estabelece que «os partidos políticos concorrem para a livre formação e o pluralismo de expressão da vontade popular e para a organização do poder político, com respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política» (artigo 1.º). A LPP assegura a livre constituição dos partidos políticos (artigo 4.º, n.º 1) e a livre prossecução dos seus fins sem interferência das autoridades públicas, salvos os controlos jurisdicionais previstos na Constituição e na lei (artigo 4.º, n.º 2).
O controlo jurisdicional a que os partidos políticos estão sujeitos decorre em grande medida do dever de transparência que sobre eles recai: os partidos políticos prosseguem publicamente os seus fins e devem divulgar as suas atividades, incluindo os estatutos (artigo 6.º, n.os 1, e 2, alínea a), da LPP). Assim, uma vez aprovados e após cada modificação, os partidos políticos comunicam os seus estatutos, para efeito de anotação, ao Tribunal Constitucional (artigo 6.º, n.º 3, da LPP), ao qual compete verificar a legalidade formal e material das respetivas normas (artigo 16.º, n.os 2 e 3, da LPP). Como se pode ler no Acórdão n.º 449/2019:
«[...] não obstante ser reconhecido aos partidos um núcleo mais íntimo ou reservado de atividade – âmbito em que a regulamentação jurídica é menos densa, refletindo um esforço de autocontenção do legislador, ciente da importância da garantia da autonomia dos partidos políticos para a realização dos valores de pluralismo e democraticidade fundamentais num Estado de Direito –, certo é que a essência da atuação dos partidos políticos é eminentemente pública, razão que explica o regime particularmente exigente de inscrição e anotação dos resultados dos principais atos, no registo confiado ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 14.º, 16.º, 6.º, n.º 3, 11.º, n.º 4, e 17.º, n.º 3, todos da LPP.
Independentemente da discussão sobre a natureza constitutiva ou declarativa das anotações, no registo existente no Tribunal Constitucional, não podem os partidos pretender que aos deveres de comunicação, que lhes são legalmente impostos, corresponda, por parte do órgão jurisdicional que é destinatário direto do cumprimento de tais obrigações, uma atitude meramente passiva de receção e publicitação. Tais expectativas não são consentâneas com as funções constitucionalmente cometidas ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223.º, n.º 2, alínea e), e n.º 3 da Lei Fundamental.
O registo existente no Tribunal Constitucional não constitui um mero depósito de comunicações, mas uma garantia de publicitação e segurança jurídica da atividade partidária, na sua dimensão mais diretamente ligada à função político-constitucional confiada aos partidos políticos.
Assim, em cumprimento dos princípios da confiança, cooperação e boa-fé, os titulares dos órgãos dos partidos políticos devem assegurar, observando os deveres que impendem sobre os partidos que representam, uma comunicação clara e completa, ao Tribunal Constitucional, daqueles elementos, contando com a circunstância – inerente à teleologia que preside à criação legal de um registo confiado a um órgão jurisdicional – de que a eficácia das menções inscritas e anotadas no registo se manterá, em tudo quanto contenda com as relações com o Tribunal Constitucional e a atividade partidária pública, cuja transparência o registo se destina a assegurar, até que o Tribunal defira nova anotação.
Em síntese, para efeitos da atividade partidária pública, o que releva é o facto anotado no registo público, em conformidade com os princípios da transparência, publicidade e com o valor da segurança jurídica.»
7. A legalidade da constituição do partido requerente foi verificada pelo Acórdão n.º 27/2011, proferido em 13/01/2011, que deferiu o pedido de inscrição no registo próprio existente no Tribunal Constitucional. Dessa inscrição resultou o registo do projeto de estatutos apresentado e a respetiva publicação (cf. Diário da República n.º 26/2011, Série II de 2011-02-07, págs. 6852-6853).
Os estatutos aprovados foram objeto de modificações posteriores, aprovadas nos subsequentes Congressos Nacionais, tendo a versão mais recente dos estatutos resultado das alterações aprovadas no VI Congresso Nacional do partido, realizado em 12/05/2018 (cf. fls. 897-906), cuja anotação foi deferida a 19/07/2018 (cf. fls. 960) e, bem assim, das alterações (pontuais) aprovadas na sequência da realização do VII Congresso Nacional, em 30/03/2019 (cf. fls. 961-975), cuja anotação foi deferida a 05/07/2019 (cf. fls. 1055).
Vem agora o partido comunicar a versão consolidada dos Estatutos contendo as alterações estatutárias aprovadas no IX Congresso Nacional, realizado em 20/05/2023.
8. Importa começar por verificar se foram observados os requisitos formais de validade das alterações estatutárias.
Estabelece o artigo 10.º dos Estatutos do partido requerente que o Congresso Nacional – «órgão supremo do PAN» e «constituído por filiadas e filiados eleitos nos termos do Regulamento do Congresso Nacional elaborado pela Comissão Política Nacional» (n.º 1) – «delibera sobre Estatutos» (n.º 2), cabendo-lhe também «aprovar alterações ao símbolo, designação e sigla do PAN» (n.º 3). Por sua vez, em matéria de «Sistema de Votação», dispõe o n.º 1 do artigo 17.º dos Estatutos que «as deliberações do PAN são tomadas por maioria simples de votos por filiadas e filiados, desde que sejam membros do respetivo órgão».
Resulta da ata do IX Congresso Nacional do PAN e dos seus anexos, em conjugação com a informação constante da “Adenda retificativa à ata do IX Congresso do PAN”, que se tratou de um congresso ordinário, no qual estiveram presentes 133 delegados e delegadas, tendo sido aprovadas por 96 e 112 votos a favor as propostas de alteração dos Estatutos designadas, respetivamente, pelas letras A e B.
Em consequência, conclui-se que o processo de alteração respeitou as exigências formais decorrentes dos Estatutos do partido.
9. Em seguida, cabe analisar as alterações à matéria estatutária propriamente dita, que se encontram assinaladas na tabela comparativa junta pelo partido requerente.
Relativamente aos artigos 1.º («Designação»), 2.º («Símbolo do PAN») e 3.º («Fins»), as alterações consistem em simples mudanças de redação, numeração ou sistematização e, quanto à designação, na mera troca de minúsculas por maiúsculas (cf. o n.º 2 do artigo 1.º e o n.º 1 do artigo 2.º), não colocando, pois, quaisquer problemas de conformidade com as normas constitucionais e legais aplicáveis. O mesmo se conclui quanto ao artigo 6.º («Participação em Organizações Internacionais»), que versa sobre aspetos secundários da atividade do partido, assim como quanto aos artigos 30.º («Finanças») e 31.º («Dissolução»), através dos quais se introduziram igualmente simples mudanças de redação, e aos artigos 32.º (que contém disposições transitórias de aplicação das normas estatutárias no tempo), 33.º (que determina a revogação dos anteriores Estatutos) e 34.º (que rege o início de vigência dos novos). No tocante a este último, impõem-se, porém, duas notas: (i) como salienta o Ministério Público, as alterações estatutárias apenas entrarão em vigor após a respetiva anotação pelo Tribunal Constitucional; e (ii) a eventual divulgação no sítio do Partido da versão consolidada dos Estatutos que foram objeto de alterações deve ter a menção de que aguarda anotação do Tribunal Constitucional, de forma a garantir o quadro constitucional e legal (princípio da transparência, por exemplo), evitando induzir em erro sobre a vigência não apenas os filiados, mas também quaisquer outros interessados.
No que respeita à matéria «Das Filiadas e dos Filiados» [Capítulo II: artigos 7.º («Filiação»), 8.º («Inscrição das filiadas e dos filiados»), 9.º («Direitos das filiadas e filiados»), 10.º («Deveres das filiadas e filiados»), 11.º («Capacidade eleitoral»), 12.º («Deveres dos responsáveis por cargos políticos») e 13.º («Juventude Política»)], impõe-se uma única observação. De acordo com o artigo 7.º, «[p]odem filiar-se no PAN todas/os as/os cidadãs/os portuguesas/es, bem como todas/os as/os cidadãs/os estrangeiras/os residentes em território nacional [...]» (sublinhado acrescentado). Contudo, o artigo 19.º, n.º 4, da LPP dispõe que «[o]s estrangeiros e os apátridas legalmente residentes em Portugal e que se filiem em partido político gozam dos direitos de participação compatíveis com o estatuto de direitos políticos que lhe estiver reconhecido» (sublinhado acrescentado). Em face disso, o Tribunal Constitucional tem entendido que deve ser feita referência expressa aos apátridas (cf., neste sentido, o Acórdão n.º 864/2023). Assim, no artigo 7.º deverá constar tal referência ao lado de «todas/os as/os cidadãs/os estrangeiras/os».
Relativamente à organização interna do Partido, destaca-se o seguinte: os órgãos do partido (artigo 14.º) surgem agora classificados e organizados segundo um critério territorial, desenvolvido no artigo 15.º («Organização territorial»); a periodicidade de reunião do Congresso Nacional eletivo de natureza ordinária passou de dois para três anos (artigo 16.º, n.º 6); o Conselho de Jurisdição Nacional (artigo 17.º) e a Comissão Política Permanente (artigo 19.º) e, sobretudo, a Comissão Política Nacional (artigo 18.º), as Assembleias Distritais e Concelhias (artigo 21.º) e as Comissões Políticas Distritais e Concelhias (artigo 22.º) sofreram alterações quanto à composição, às competências e ao modo de funcionamento; o artigo 20.º passou a regular, em separado, as «Estruturas Regionais Autónomas»; e através da nova redação do artigo 23.º foram aditados os «Conselhos Consultivos». Tais alterações mostram-se compatíveis com as exigências constantes dos artigos 24.º a 29.º da LPP, que dispõem sobre a organização interna dos partidos políticos – mesmo considerando que o artigo 20.º não refere a duração do mandato do porta-voz regional, como assinalado pelo Ministério Público, porquanto, conforme explicado pelo partido requerente, tal matéria será regulada a nível regional.
Com a alteração dos artigos 24.º («Eleições internas») e 25.º («Sistema de votação»), procedeu-se, por um lado, a meras mudanças de redação e, por outro, à concretização dos critérios de «paridade de género».
Aqui chegados, resta analisar as alterações introduzidas no âmbito do regime disciplinar (Capítulo V), «que, tendo em consideração a sua específica natureza e potencial de impedimento, temporário ou definitivo, da atividade do militante, deverão ser sujeitas a escrutínio de elevada intensidade» (cf. o Acórdão n.º 751/2022). É precisamente neste âmbito que se situam as objeções do Ministério Público, assentes na ausência de uma expressa previsão estatutária dos comportamentos suscetíveis de constituir infrações disciplinares, apenas se prevendo, no artigo 27.º, n.º 7, que «o Regulamento Disciplinar determina a tipificação das infrações», em violação do princípio da legalidade ou determinabilidade sancionatória [as demais observações – «a instrução do processo disciplinar é entregue ao “Conselho de Disciplina”, sem que os Estatutos registem qualquer outra alusão ao mesmo órgão (?), à sua composição, ao seu mandato, etc.» e «enquanto o artigo 26.º se refere a “Regulamento interno”, o artigo 27.º faz uso simultâneo das expressões “Regulamento” (n.º 4) e “Regulamento Disciplinar” (n.º 7)» – não vêm apontadas como impeditivas do deferimento do pedido de anotação].
Sobre o princípio da legalidade ou determinabilidade sancionatória pode ler-se no Acórdão n.º 369/2009 o seguinte:
«No âmbito do direito penal, FIGUEIREDO DIAS, Direito Penal, Parte Geral, I, 2.ª ed., Coimbra, 2007, 177, sintetiza assim o conteúdo essencial do princípio da legalidade: “não pode haver crime, nem pena que não resultem de uma lei prévia, escrita, estrita e certa (nullum crimen, nulla poena sine lege)”.
Como este Tribunal já salientou, embora as exigências de tipicidade, enquanto corolários do princípio da legalidade (artigo 29.º, n.º 1, da Constituição), só valham qua tale no domínio do direito penal, não deixam de se fazer sentir em menor grau nos demais ramos do direito sancionatório. O que significa que as normas sancionatórias têm de conter um mínimo de determinabilidade, em termos de não haver um encurtamento de direitos fundamentais, sob pena de, não se cumprindo esta exigência, os cidadãos ficarem à mercê de puros atos de poder (cf. Acórdãos n.ºs 666/94 e 730/95).
[…]
A disciplina partidária − ainda que não possa considerar-se direito sancionatório público, atenta a natureza especial que assumem os partidos, enquanto associações de Direito Constitucional − não pode oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público. Desde logo porque envolve, ou pode envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política.
Só assim, aliás, se justifica que o controlo judicial das deliberações partidárias, nomeadamente das deliberações sancionatórias, esteja cometido ao Tribunal Constitucional, nos termos acima referidos.
A este respeito, e embora versando sobre um ilícito de mera ordenação social (financeiro), mostra-se pertinente convocar a conclusão, consolidada na jurisprudência constitucional, assim enunciada no Acórdão n.º 41/2004: “o direito sancionatório público, enquanto restrição relevante de direitos fundamentais, participa do essencial das garantias consagradas explicitamente para o direito penal, isto é, do núcleo de garantias relativas à segurança, certeza, confiança e previsibilidade dos cidadãos.”
Não podem, assim, os estatutos de um partido ser totalmente omissos quanto à tipificação (ainda que em termos mínimos) dos ilícitos disciplinares e das respetivas sanções, especialmente dos casos que possam dar lugar à aplicação da pena de expulsão. Neste último caso, mas não só, é indiscutível que está em causa a restrição de um direito fundamental, pelo que não podem deixar de se lhe aplicar as regras constitucionais, ainda que em termos de um mínimo de determinabilidade, de tipificação das infrações e previsão das penas (cf. em sentido idêntico, embora para caso diverso, o Acórdão n.º 282/86).»
Também o Acórdão n.º 330/2019 acentua que no domínio disciplinar se exige «um mínimo de determinabilidade, que permita identificar os comportamentos ilícitos, ainda que por referência à violação de deveres especificados, bem como o catálogo de sanções que lhes são aplicáveis».
Na síntese do Acórdão n.º 122/2023, «[e]m matéria de determinabilidade dos ilícitos e das sanções, o Tribunal vem considerando em reiterada jurisprudência que os aspetos decisivos do regime sujeitos a reserva estatutária são constituídos pela descrição das infrações disciplinares, ainda que por referência à violação dos deveres que integram o estatuto dos militantes, e pela enumeração taxativa das sanções abstratamente aplicáveis por qualquer uma das infrações, de acordo com uma gradação crescente de gravidade (Acórdão n.º 330/2019). Na base de tal orientação encontra-se a ideia segundo a qual, apesar de a disciplina partidária «envolver, ou poder envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política» e não dever por isso «oferecer garantias substancialmente menores do que aquelas que constitucionalmente se exigem ao direito sancionatório público» (Acórdão n.º 369/2009), daí não se segue, todavia, que as exigências de tipificação dos ilícitos e das sanções próprias do direito penal sejam transponíveis para o direito disciplinar ou possam valer aí com o mesmo grau de intensidade. No que diz respeito à descrição dos ilícitos disciplinares e à tipificação das suas consequências, o que se exige dos estatutos dos partidos políticos é que assegurem aquele mínimo de determinabilidade que permite aos respetivos militantes antecipar os comportamentos sancionáveis, ainda que por referência à violação dos respetivos deveres estatutários, bem como o universo das sanções abstratamente aplicáveis, ordenadas segundo uma gradação crescente de gravidade».
Ora, as normas estatutárias pertinentes têm a seguinte redação:
«Artigo 26.º
Responsabilidade disciplinar
Todas e todos os filiados estão sujeitos à observância das disposições previstas nos Estatutos e no Regulamento interno do Partido.»
«Artigo 27.º
Sanções disciplinares
1. Podem ser aplicadas as seguintes sanções disciplinares:
a. Advertência;
b. Cessação de funções em órgãos do Partido;
c. Suspensão da qualidade de filiada/o do Partido por período não superior a um ano;
d. Expulsão.
2. A competência para aplicação de sanções disciplinares é da Comissão Política Nacional.
3. A aplicação de sanções é sempre precedida de processo disciplinar, sendo assegurado o direito de audição e defesa, nos termos da Constituição e da lei.
4. A instrução do processo compete ao Conselho de Disciplina nos termos previstos em Regulamento.
5. Da aplicação de sanção disciplinar cabe recurso para o Conselho de Jurisdição Nacional, a interpor no prazo de trinta dias a contar da notificação da medida sancionatória.
6. O recurso não tem efeito suspensivo.
7. O Regulamento Disciplinar determina a tipificação das infrações, estabelece os prazos prescricionais e ordenadores e fixa os demais atos do processo.»
O problema centra-se na circunstância de, nos termos dos Estatutos, a «tipificação das infrações» ser remetida para Regulamento Disciplinar (cf. o n.º 7 do artigo 27.º), a elaborar e aprovar pela Comissão Política Nacional (cf. a alínea c) do n.º 5 do artigo 18.º).
O Acórdão n.º 387/2021 realçou a necessidade de constarem dos estatutos de cada partido político os aspetos decisivos do respetivo regime disciplinar, existindo uma «reserva de estatutos para todos aqueles aspetos essenciais do regime disciplinar cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes», a qual se impõe porque o controlo da constitucionalidade e legalidade pelo Tribunal Constitucional (artigo 6.º, n.º 3, da LPP) «incide especificamente sobre os estatutos partidários». Este entendimento foi reiterado, entre outros, nos Acórdãos n.os 23/2022, 751/2022 e 122/2023 e, muito recentemente, 864/2023.
De acordo com o referido Acórdão n.º 387/2021, embora os estatutos partidários possam prever a edição de regulamentos internos sobre determinadas matérias, designadamente disciplinar, os mesmos devem apenas conformar «aspetos secundários e técnicos da sua tramitação», uma vez que «estão subtraídos ao controlo do Tribunal Constitucional». Como ali se adverte, «caso a modelação de aspetos de que dependa a conformidade legal e constitucional dos estatutos de determinado partido tenha sido relegada para regulamento interno, poder-se-ia dar o caso de, através da modificação desses regulamentos, se modificarem aspetos da orgânica ou do funcionamento interno dos partidos em sentido contrário ao exigido pela Constituição e a lei», para concluir, em síntese, que «toda a matéria de que dependa a conformidade constitucional e legal da organização e funcionamento de um partido político deve ser regulado pelo respetivo estatuto».
Efetivamente, tendo presente a relevância das funções dos partidos políticos num Estado Constitucional enquanto Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), no que toca aos aspetos essenciais, designadamente relativos à disciplina interna, valem especiais exigências, não apenas no plano substantivo ou material (nos termos do artigo 22.º da LPP), mas também de legitimação (em consonância com o princípio democrático – artigo 5.º da LPP), de publicidade (como decorre do princípio da transparência – artigo 6.º da LPP) e de controlo (nos termos do artigo 16.º), que exigem a sua previsão em sede estatutária. Não colhe, pois, o argumento da inexistência de um preceito específico na LPP, diferentemente do que acontece noutras ordens jurídicas [por exemplo, na Alemanha, concretizando o § 6 (2), n.º 4, o § 10 (3) (Rechte der Mitglieder), ambos da Lei dos Partidos – Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz, que exige que constem dos estatutos quer as medidas disciplinares quer os fundamentos que as justificam quer ainda os órgãos competentes para a sua imposição].
Entre os aspetos decisivos da disciplina partidária não pode deixar de estar a identificação das infrações disciplinares, por ser passível de «envolver direitos, liberdades e garantias de participação política» (Acórdão n.º 369/2009), devendo, dada a sua essencialidade, integrar a chamada reserva de estatutos.
No caso, mesmo que a referência estatutária no artigo 26.º, sob a epígrafe «Responsabilidade disciplinar», à sujeição de todos os filiados à observância das disposições previstas nos Estatutos permitisse a compreensão, em termos mínimos de determinabilidade, das condutas que podem constituir infrações à disciplina partidária, apenas o lograria em parte, atenta a menção também nesse artigo às disposições do «Regulamento interno», em conjugação com a remissão da «tipificação das infrações» para o «Regulamento Disciplinar» operada pelo n.º 7 do artigo 27.º (segundo os esclarecimentos prestados pelo Partido, trata-se do mesmo documento). Com efeito, por via desses artigos são ampliadas as fontes das normas que podem prever comportamentos sancionáveis disciplinarmente, o que se traduz numa «deslegalização disciplinar, que contraria a reserva de estatutos, com a remissão para meros regulamentos partidários, que tão-pouco é admissível à luz do princípio da tipicidade» (cf. o Acórdão n.º 864/2023). Dito de outro modo, no caso, a remissão para regulamento possibilita a criação de condutas ilícitas autónomas – isto é, não configuráveis a partir da inobservância de disposições estatutárias –, o que não só viola a reserva de estatutos emergente do artigo 6.º, n.os 2, alínea a), e 3, da LPP, como gera indeterminação em sede de disciplina partidária.
A remissão para mero regulamento interno da identificação das infrações disciplinares põe em causa a função de legitimação reconhecida à reserva estatutária, dado que a identificação das infrações é, pelo menos, em parte, disciplinada em regulamento elaborado e aprovado por um órgão de direção política – a Comissão Política Nacional – e não pelo Congresso Nacional, que, segundo o n.º 1 do artigo 16.º dos Estatutos, «representa todas/os as/os filiadas/os».
Além disso, compromete a transparência e a publicidade a que estão sujeitos os estatutos – que todos os militantes e demais interessados podem antecipadamente conhecer e avaliar, o mesmo não se podendo afirmar quanto aos regulamentos internos –, com prejuízo para a segurança, previsibilidade e confiança dos cidadãos.
Por fim, impede também o controlo da constitucionalidade e legalidade pelo Tribunal Constitucional de matérias essenciais do regime disciplinar, seja obrigatoriamente no quadro da anotação decorrente da sua aprovação seja, a todo o tempo, a requerimento do Ministério Público (cf. o artigo 16.º, n.º 3, da LPP).
Contrariamente ao que sustenta o partido, a existência de um catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis, por ordem crescente de gravidade, nada vale contra as objeções apontadas, pois não evita que uma matéria essencial fique subtraída ao controlo do Tribunal Constitucional, nem assegura a suficiente determinabilidade das infrações disciplinares.
Do mesmo modo, deve entender-se como essencial a fixação de um prazo máximo para que o órgão interno com competência para apreciar recursos de decisões que apliquem sanções disciplinares – no caso, o Conselho de Jurisdição Nacional – decida as impugnações.
Com efeito, por força do princípio da intervenção mínima, o direito de impugnação judicial, consagrado no n.º 2 do artigo 30.º da LPP, está condicionado pelo prévio esgotamento dos meios internos, isto é, só pode ser exercido depois de decidido o recurso interposto para o órgão estatutariamente competente para a sua apreciação. Como se assinala no Acórdão n.º 467/2013, «isso não pode significar que o direito de tutela dos militantes que pretendam lançar mão dos meios impugnatórios previstos na LTC possa, na prática, ser coartado pelo facto de, deduzida impugnação perante o órgão estatutariamente competente para a respetiva apreciação, a mesma ficar pendente, a aguardar decisão, sem que se preveja ou estabeleça um prazo máximo para que seja proferida», sob pena de «frustração do acesso efetivo a tais meios impugnatórios previstos na LTC». Esta frustração tanto pode ocorrer nos casos, analisados naquele aresto, em que os estatutos partidários não preveem qualquer prazo para o órgão interno decidir as impugnações, como nos casos em que nos estatutos é fixado um prazo irrazoável (demasiado longo).
Pode, igualmente, suscitar-se um problema quando a concreta duração do prazo para o órgão interno se pronunciar sobre os recursos de decisões aplicativas de sanções disciplinares é relegada para regulamento interno. Tratando-se de um aspeto decisivo do regime disciplinar, porque relacionado com as garantias de defesa dos militantes, e, nessa medida, relevante para a apreciação da conformidade legal e constitucional dos estatutos, a duração concreta de tal prazo deve também integrar a reserva estatutária, pois só assim ficará assegurado o respetivo controlo pelo Tribunal Constitucional.
No caso, os Estatutos não preveem o prazo para o Conselho de Jurisdição Nacional decidir o recurso interposto de uma medida sancionatória. Ora, quer a ausência de previsão de qualquer prazo (vd. Acórdão n.º 74/2024, 7.3) quer a remissão da sua duração concreta para o Regulamento Disciplinar são suscetíveis de afetar os direitos dos militantes, em virtude, respetivamente, da omissão e da impossibilidade de controlo por parte do Tribunal Constitucional de um aspeto essencial à salvaguarda das garantias de defesa dos militantes, tanto mais que, nos termos do n.º 6 daquele artigo 27.º, o recurso não tem efeito suspensivo.
Em suma, a remissão para mero regulamento partidário da identificação (ainda que parcial) dos ilícitos disciplinares, por um lado, e a ausência da previsão de um prazo máximo para decisão do recurso sobre a aplicação de uma sanção ou a remissão da sua concreta duração para o referido regulamento, por outro, desrespeitam as garantias constitucional e legalmente impostas em sede sancionatória.
Consequentemente, deve ser indeferida a anotação das alterações dos Estatutos do partido PAN, aprovadas no seu IX Congresso Nacional, realizado em 20/05/2023.
III- Decisão
Pelo exposto, decide-se indeferir o pedido de anotação das alterações aos Estatutos do partido PAN, aprovadas no IX Congresso Nacional, realizado em 20/05/2023.
Lisboa, 2 de abril de 2024 - João Carlos Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - José Teles Pereira - Carlos Medeiros de Carvalho - Gonçalo Almeida Ribeiro - Dora Lucas Neto - Mariana Canotilho (com declaração) - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - José João Abrantes
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei a decisão, subscrevendo todas as razões para o indeferimento do pedido de anotação dos Estatutos do PAN. Todavia, além das razões elencadas pelo Acórdão, tenho por igualmente problemática a previsão de uma medida de suspensão de todos os direitos como filiado, como a que consta do n.º 2 do artigo 10.º, sem qualquer densificação adicional em sede estatutária. Com efeito, decorre da jurisprudência recente do Tribunal Constitucional que esta medida deve ser compreendida como uma sanção disciplinar, nos termos do n.º 2 do artigo 22.º da LPP, tomado na sua aceção material ou ampla, tendo em conta que, do ponto de vista substantivo, aquela se traduz na interdição do exercício do direito dos filiados a intervir em toda e qualquer atividade do partido. Por essa razão, a matéria integra a reserva estatutária, devendo constar dos estatutos os pressupostos de aplicação, o procedimento e os meios de impugnação relativos a este tipo de medida.
Mariana Canotilho
