17/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 17/2018 Processo n.º 388/2017 3ª Secção Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida a A., S.A., foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), em 6 de janeiro de 2017, da sentença proferida por aquele Tribunal, em 27 de dezembro de 2016, que recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica decorrente da violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada na alínea do n.º 1 do artigo 165.° da Constituição da República Portuguesa, das normas constantes dos artigos 2.°, n.° 1, 3.º, n.° 2, e 4.º, n.º 2, todos do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (em seguida, «RTMPC de Vila Nova de Gaia»), e, em consequência, anulou o ato de liquidação das taxas, no valor total de € 531,72, impugnado pela ora recorrida. Através do recurso interposto, pretende-se que este Tribunal aprecie a questão que decorre do excerto da decisão recorrida que seguidamente se transcreve: «(…) Volvendo ao caso concreto, está em causa nos presentes autos o RMPC de Vila Nova de Gaia, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia de 1 5/06/20 1 1, pelo qual este município criou a TMPC. De acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 2° do RIVIPC, o regulamento estabelece as disposições respeitantes à liquidação, cobrança e pagamento da taxa municipal de proteção civil devida pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil . No n° 2 do referido artigo do RMPC é estabelecido que a TMPC destina-se a compensar financeiramente o Município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil, constitui a contrapartida do Município por: Prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil,• Funcionamento da comissão municipal de proteção civil; Funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios; Cumprimento e execução do plano de emergência municipal; Prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações, e j) Promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos . No que contende com a incidência subjetiva da taxa, esta é definida no artigo 3° do RMPC que estabelece da seguinte forma: 1 - A TMPC aplica-se às pessoas singulares ou coletivas proprietárias de prédios urbanos ou rústicos sitos na área do Município de Vila Nova que Gaia. 2 - A TMPC aplica-se, de igual forma, às entidades gestoras das infraestruturas instaladas, total ou parcialmente, no Município de Vila Nova de Gaia, designadamente as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e de abastecimento. 3 - Para efeitos do n.° 1 do presente artigo, considera-se proprietário o sujeito passivo de Imposto Municipal sobre Imóveis . Ora, o que resulta da análise dos preceitos acima elencados é que a TMPC criada pelo Município de Vila Nova de Gaia procura compensar financeiramente aquele Município pela despesa pública que realiza no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil. Nas diversas alíneas do n.° 2 do artigo 2° do RMPC são elencadas diversas situações que dão origem a despesa pública, à qual o Município pretende fazer face mediante a imposição de uma taxa com vista à sua compensação financeira. Assim, identifica o Município de Vila Nova de Gaia como facto causador de despesa pública local quer a prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil, quer o próprio funcionamento da comissão municipal de proteção civil e da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios, quer o cumprimento e execução do plano de emergência municipal, quer a prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações, quer a promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. O artigo 6° do RGTAL prescreve que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios , elencando como exemplo, na alínea f) do n.° 1 daquele artigo 6°, que as taxas poderão incidir sobre a prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil , o que parece conduzir no sentido de que as autarquias poderão criar taxas que não incidem sobre prestações públicas concretas de que o sujeito passivo seja o efetivo causador ou beneficiário (cfr. Sérgio Vasques, in Regime das Taxas Locais Introdução e Comentário, Cadernos IDEFF, n.° 8, Almedina, 2009, pág. 1 1 3). Algo que também já parecia resultar do disposto no n.° 2 do art. 5° do RGTAL que dispõe que as autarquias locais podem criar taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade” . Todavia, não se pode esquecer que a qualificação de um tributo local como taxa assenta na bilateralidade, ou seja, o tributo tem, por princípio, que incidir sobre concretas prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo particular e não sobre abstratas prestações de que este particular seja o presumível causador ou beneficiário. Refira-se, no entanto, que às taxas não é negada a possibilidade de incidir sobre prestações presumidas. Assim como também não se nega a nível conceptual que as taxas possam incidir sobre prestações futuras. Quanto a estas, deve referir-se que o facto de serem futuras não retira grau de certeza às prestações que estão na base da liquidação da taxa, pois que logo que seja paga a taxa, é conferido ao particular o efetivo direito de usufruir do bem ou serviço em causa. Pode, então, dizer-se que o momento em que é pago o tributo não releva para a sua qualificação (cfr. Sérgio Vasques, in O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária, Almedina, 2008, pp. 160 e 161). Já no que contende com as prestações presumidas, estas são suscetíveis de causar dificuldades na delimitação conceptual das taxas. Assim, para que uma prestação presumida seja passível de ser configurada como objeto de tributação através da figura tributária das taxas, é essencial que essa presunção seja de tal modo forte que se possa dizer como certa a prestação por parte da administração, bem como que o particular irá aproveitar essa prestação pública. Já quando uma prestação não se revela assim tão forte que permita considerar como efetiva a prestação administrativa em causa ao ponto de apenas admitir como razoavelmente provável que o particular irá aproveitar contribuições, deixando de ser possível a tributação por via da taxa. Por fim, quando uma prestação não é forte o suficiente levando ao ponto de considerar que não será efetiva nem sequer razoavelmente provável a prestação administrativa ao ponto de apenas se ter por possível o seu aproveitamento pelo particular, então, neste caso, já estaremos perante uma situação somente tributável por via de um imposto (por tudo, cfr. Sérgio Vasques, in “O Princípio da Equivalência como Critério de Igualdade Tributária”, Almedina, 2008, pp 162 a 169). Feito este enquadramento teórico para tornar mais compreensíveis as conclusões a que se chegará adiante, cumpre regressar à análise dos normativos supra elencados Assim, muito embora o RGTA] estabeleça dois normativos (artigos 5º e 6º) que parecem apontar no sentido de permitir o lançamento de taxas que não incidem sobre prestações públicas concretas de que o sujeito passivo seja o efetivo causador ou beneficiário, a verdade é que cada tributo terá que ser analisado per si , no sentido de passar nos diversos testes que permitirão aferir se o tributo criado pela autarquia é uma verdadeira taxa ou se é um imposto ou uma contribuição. No caso em apreço nos presentes autos, estamos em presença de uma taxa municipal de proteção civil que incide sobre a “ prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção “ (cfr. n.° 1 do financeiramente o Município de Vila Nova de Gaia pela realização de despesa pública âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil (cfr. n.° 2 do artigo 2° do RMPC), constituindo contrapartida do Município pela prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil; pelo funcionamento da comissão municipal de proteção civil; pelo funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios; pelo cumprimento e execução do plano de emergência municipal; pela prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações; e pela promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. Conjugando a norma de incidência objetiva com a tabela de taxas publicada em anexo ao RMPC, é possível concluir que não é isolada nem agrupada qualquer prestação administrativa concreta que conduza à liquidação da taxa aos sujeitos passivos. A TMPC não é fixada em função de uma concreta prestação que haja sido causada ou de que haja beneficiado o contribuinte. Com efeito, a TMPC é fixada em função do sujeito passivo e dos custos que o Município prevê que os mesmos possam dar causa numa eventual e futura prestação municipal, tendo em consideração os riscos inerentes à sua atividade ou à sua propriedade. Do preâmbulo do diploma consta que no âmbito da proteção civil, o Município atua nos mais diversos domínios como sejam o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos; a análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco; a informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de autoproteção e colaboração com as autoridades; o planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação do socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações; a inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis; o estudo e divulgação de formas adequadas de proteção de edf1cios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de infraestruturas, de instalações de serviços essenciais, do ambiente e dos recursos naturais . Todavia, o que resulta das normas de incidência objetiva e subjetiva, bem como da tabela de taxas, é que a TMPC não incide sobre prestações efetivas e concretas de que poderá aproveitar ou ter dado causa o concreto sujeito passivo da taxa, mas sobre uma atividade municipal de que poderá aproveitar a generalidade dos munícipes. Além do mais, não é certo que o sujeito passivo venha a beneficiar dessa eventual prestação pública municipal. Por conseguinte, a TMPC não se compagina com a necessária bilateralidade que subjaz à figura tributária das taxas, pois que no RMPC não são identificadas quaisquer prestações concretas, ainda que futuras ou presumidas, por parte do Município de Vila Nova de Gaia que justifiquem o lançamento, liquidação e cobrança de uma taxa. No fundo, o que o Município de Vila Nova de Gaia procura obter através da TMPC é o financiamento da atividade municipal no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, sem a prévia, presumida ou efetiva, prestação pública — quer mediante a prestação concreta de um serviço público local, a utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, nos termos em que vêm definidas as taxas das autarquias locais no artigo 3° do RGTAL. Assim, não revestido aquele tributo a natureza jurídica de uma taxa, poder-se-ia considerar que assumiria a natureza de contribuição, pois seria a figura tributária mais próxima daquela, antes do imposto. Todavia, esta figura tributária caracteriza-se por ser a contrapartida de uma prestação administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada por grupos de sujeitos passivos. Tal presunção deve, contudo, ter uma força relativa tal que se possa ter como razoavelmente provável o seu aproveitamento pelo sujeito passivo que integra o grupo de beneficiários ou causadores dessa prestação. Ora, no caso em apreço, como já se deixou referido, o RMPC não especifica quais as concretas prestações que aproveitarão ao sujeito passivo que o constitua na obrigação de pagamento do tributo. Com efeito, o que resulta da norma de incidência objetiva e da tabela de taxas anexa ao RMPC é que o tributo se destina ao financiamento da atividade municipal e não à satisfação de qualquer prestação pública presumida, pois que estas não são, de todo, elencadas no diploma em causa. Logo, também será de afastar a caracterização daquele tributo constante do RMPC como contribuição. Posto isto, considerando que as prestações públicas sobre as quais o Município de Vila Nova de Gaia pretende fazer incidir um tributo não se mostram efetivas nem presumidas, podendo apenas reputar-se como possíveis ou eventuais — assim como será possível ou eventual o seu aproveitamento por parte do sujeito passivo —, é possível concluir que aquilo que o Município de Vila Nova de Gaia cria através do RMPC é um verdadeiro imposto, uma vez que visa meramente custear os serviços de proteção civil que lhe cumpre assegurar à população municipal. Poder-se-ia admitir a validade constitucional de uma taxa municipal que incidisse sobre concretas intervenções realizadas pelos competentes serviços municipais no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, mas tais situações ficaram de fora quer da norma de incidência objetiva quer da tabela de taxas anexa ao RMPC. Pelo que, a cobrança da TMPC pelo Município de Vila Nova de Gaia, através do RMPC, tal como se encontra em vigor, incidindo de forma generalizada sobre as pessoas singulares e coletivas proprietárias de pré1ios urbanos e rústicos sitos na área territorial do Município e sobre entidades gestoras de infraestruturas que percorram a área do Município, somente com base nesse facto e sem que a faça corresponder a uma concreta intervenção municipal e a uma efetiva ou presumida prestação pública, afigura-se contrária à Constituição da República Portuguesa, pelo facto de revestir a natureza de um verdadeiro imposto. Pois que a única finalidade da mesma é o financiamento da atividade municipal, revestindo-se da unilateralidade caracterizadora dos impostos. Ademais, da própria liquidação ora impugnada não resulta que a mesma tenha sido emitida com base em qualquer prestação que o sujeito passivo tenha dado causa ou de que tenha beneficiado, mas tão-só pelo facto de a Impugnante ser a entidade gestora de uma rede de infraestruturas que se encontra parcialmente instalada na área do Município de Vila Nova de Gaia. Desta forma, consubstanciando o tributo sub judice um verdadeiro imposto e tendo sido criado pelo Município de Vila Nova de Gaia, por via de um regulamento municipal aprovado em Assembleia Municipal, é o mesmo organicamente inconstitucional por ofensa do princípio da legalidade tributária, uma vez que viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada no artigo 165° , n.° 1, alínea i) da CRP, que confina o poder tributário de criação de impostos à Assembleia da República, mediante a aprovação de lei ou de decreto-lei autorizado. Está, assim, vedado aos municípios o poder de criação de impostos, reservando-se a estes o poder tributário de criação de taxas, nos termos do RGTAL. Posto isto, tendo sido liquidada à Impugnante a TMPC referente ao ano de 2013 pelo facto de ser a entidade gestora da rede elétrica de muito alta tensão que percorre a área do Município de Vila Nova de Gaia, nos termos do disposto no n.° 2 do artigo 3° do RMPC, tal liquidação deve ser anulada pelo facto de ter sido emitida com base em normas inconstitucionais: os arts. 2°, n.° 1, 30, n.° 2 e 4°, n.° 2 do RMPC de Vila Nova de Gaia. No que se refere aos restantes vícios, o conhecimento dos mesmos fica prejudicado face ao supra explanado. Procede, assim, a impugnação apresentada.» 3. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, em 29 de maio de 2017, das quais se extraem as seguintes conclusões: « Conclusões Para a hipótese, meramente académica, de assim se não entender, passámos a analisar a substância da decisão impugnada, na qual o Mm.º Juiz “a quo” sustentou a desaplicação das normas contidas nos artigos 2.º, n.º 1; 3.º, n.º 2; e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, com fundamento na sua inconstitucionalidade orgânica, derivada da natureza de imposto da Taxa Municipal de Proteção Civil criada pela Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia, em violação da reserva de lei consagrada na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa. Em primeira linha, começámos por inferir que a referida Taxa Municipal de Proteção Civil criada pelo Município de Vila Nova de Gaia, no cenário da divisão tripartida dos tributos contemplada na alínea i), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa, não é enquadrável no conceito de “demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas” , sendo, consequentemente um tributo só possível de qualificar como imposto ou como taxa. Complementarmente, verificámos que a Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia - configurando-se como compensação de prestações meramente potenciais de que os sujeitos passivos poderão nunca beneficiar, ou como contributo para o funcionamento de entidades municipais cuja atividade incide, essencialmente, sobre a gestão de bens públicos e de interesses maioritariamente insuscetíveis de apropriação individual – não constituía contrapartida da concreta prestação de um serviço público providenciado pelo município, de uma qualquer utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Ou seja, não se configurando, esta Taxa Municipal de Proteção Civil, como contrapartida equivalente da concreta prestação de um serviço público, da utilização de um bem do domínio público ou da remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, concluímos que não poderia ser classificada como taxa mas sim como verdadeiro imposto. Densificando tal inferência, apurámos que o tributo criado pelo Município de Vila Nova de Gaia, sob a designação de taxa, constituindo, realmente, uma prestação pecuniária, coativa e unilateral, exigida com o propósito de angariação de receitas que se destinam à satisfação das necessidades financeiras daquele município, tendo como mera contrapartida o genérico funcionamento de serviços municipais, configurava-se como verdadeiro imposto, tanto mais que não visa compensar um custo ou o valor de quaisquer prestações de que os sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários. Completando o argumentário, não se verificando uma relação sinalagmática entre o tributo exigível aos sujeitos passivos identificados nos n.ºs 1 e 2, do artigo 3.º, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia, e qualquer prestação administrativa por eles, efetivamente, provocada ou aproveitada, concluímos que a Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia criou, no caso vertente, um imposto. Tal conclusão remete-nos, inelutavelmente, para o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, que consagra a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, no que tange à criação de impostos. Por força do exposto, verifica-se, consequentemente, em nosso entender, a violação, por parte das normas jurídicas contidas nos artigos 2.º, n.º 1; 3.º, n.º 2; e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, plasmada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Em face de tudo o expendido, entende o Ministério Público que deverá ser tomada decisão no sentido de julgar inconstitucionais as normas jurídicas contidas nos artigos 2.º, n.º 1; 3.º, n.º 2; e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia, mantendo-se a douta decisão “a quo” e, consequentemente, negando-se provimento ao presente recurso. » Notificada para o efeito, a recorrida apresentou as suas contra-alegações, em 29 de junho de 2017, concluindo nos termos seguintes: « C) CONCLUSÕES Para aferir da legalidade da criação da denominada taxa municipal de proteção civil criada pelo município de Vila Nova de Gaia há que sair do plano abstrato e fazer um raciocínio prático. Assim, haverá que questionar em que medida é que o sujeito passivo aproveita, beneficia ou provoca as alegadas prestações administrativas sobre as quais incide o pagamento da taxa. A TMPC liquidada à Recorrida desrespeita o disposto nos artigos 3.º e 6.º da Lei 53-F/2006 pois não assenta na prestação concreta de um serviço público local à Recorrida, na utilização privada pela Recorrida de bens do domínio público e privado, ou na remoção de um obstáculo à Recorrida, ou seja, não apresenta qualquer natureza comutativa. A TMPC liquidada não tem como pressuposto uma concreta prestação administrativa, nem tão pouco factos dos quais, com o mínimo de certeza, se possa inferir uma efetiva utilização pela Recorrida dessa mesma prestação. A TMPC liquidada à Recorrida desrespeita o disposto nos artigos 3.º e 6.º da Lei 53-F/2006 pois foi criada para gerar recursos financeiros para o município fazer face a custos genéricos e indiferenciados que unilateralmente decidiu suportar, relacionados direta ou indiretamente com a proteção civil, por atividades prestadas seja pela Câmara Municipal seja por terceiros que esta entende diretamente financiar. A TMPC liquidada corresponde precisamente ao que lei fundamental proíbe, na medida em que tem por objeto compensar financeiramente o Município pela despesa pública local, realizada no âmbito da proteção civil de forma a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro, constituindo a contrapartida do Município, não por qualquer concreto serviço prestado, mas pela genérica, difusa e não concretizada atividade de proteção civil “ A criação de uma TAXA LOCAL devida por todos os residentes destinada a custear os serviços de PROTEÇÃO CIVIL encerra uma VIOLAÇÃO DA LEI PARLAMENTAR, por representar um GENUÍNO IMPOSTO” (cf. Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais – Introdução e Comentário , in Cadernos IDEF, n.º 8, pág. 84, Almedina, Coimbra, janeiro 2009 págs. 117 e ss). A TMPC constitui um imposto ou contribuição de natureza análoga sendo organicamente inconstitucional, por violação do princípio da reserva de lei (cf. art.º 103.º e 165.º da CRP) e ilegal por violação do princípio da legalidade tributária e da proibição de criação de contribuições e/ou impostos pelas autarquias locais (cf. Lei 53-E/2006 e Lei 2/2007 e art.º 3.º e 8.º da Lei Geral Tributária). A natureza de imposto da aleada taxa fica igualmente evidenciada pela sua fórmula de cálculo; a aferição do respeito pelo princípio da igualdade fiscal de uma taxa é efetuada por recurso ao critério da equivalência, o qual procura conformar a adequação da taxa ao custo que a prestação tem para a administração, atenta à natureza comutativa destes tributos, o qual merece consagração expressa no art.º 4.º da Lei 53-E/2006. A taxa que foi cobrada no caso concreto não apresenta a mínima conexão com qualquer serviço prestado que aliás inexiste o que se apreende da mesma ser calculada apenas função dos metros lineares de redes de gasodutos e não do custo efetivo, da complexidade ou dificuldade do alegado serviço em causa, o que só confirma que os mesmos não existem. A TMPC liquidada encontra-se fixada sem assegurar qualquer correspondência com a prestação administrativa. Os serviços que hipoteticamente se poderiam configurar como serviços a prestar pelo Município neste domínio e que constituem a contrapartida da presente taxa, beneficiam, precisamente, os sujeitos que são parcialmente isentos da presente taxa – os munícipes, sendo que tal diferenciação na aplicação da taxa em análise consiste numa materialização do princípio da capacidade contributiva, o qual só tem aplicação no caso dos impostos, o que mais uma vez evidencia a natureza do presente tributo.» Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. Tal como definido no respetivo requerimento de interposição, o objeto do recurso nos presentes autos interposto é integrado pelas normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do RTMPC de Vila Nova de Gaia, através das quais foi criada a taxa municipal de proteção civil (seguidamente, «TMPC») lançada por aquele município. Os preceitos que suportam as normas cuja aplicação foi recusa pelo Tribunal a quo têm o seguinte teor: «Artigo 2.º Objeto 1 – O presente Regulamento estabelece as disposições respeitantes à liquidação, cobrança e pagamento da taxa municipal de proteção civil devida pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC. 2 – A TMPC tem por objeto compensar financeiramente o Município pela despesa pública local, realizada no âmbito da prevenção de riscos e da proteção civil e constitui a contrapartida do Município por: Prestação de serviços de bombeiros e de proteção civil; Funcionamento da comissão municipal de proteção civil; Funcionamento da comissão municipal de defesa da floresta contra incêndios; Cumprimento e execução do plano de emergência municipal; Prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro de populações; e Promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. Artigo 3.º Âmbito de aplicação 1 – A TMPC aplica-se às pessoas singulares ou coletivas proprietárias de prédios urbanos ou rústicos sitos na área do Município de Vila Nova que Gaia. 2 – A TMPC aplica-se, de igual forma, às entidades gestoras das infraestruturas instaladas, total ou parcialmente, no Município de Vila Nova do Gaia, designadamente as rodoviárias e ferroviárias, de gás, de eletricidade, televisão, telecomunicações, portuárias e de abastecimento. 3 – Para efeitos do n.º 1 do presente artigo, considera-se proprietário o sujeito passivo de Imposto Municipal sobre Imóveis. Artigo 4.º Taxa 1 – O montante da TMPC a pagar pelo sujeito passivo resulta da aplicação dos critérios económico-financeiros constantes do Anexo I ao presente Regulamento. 2 – A taxa a cobrar pelo Município é anual e consta do Anexo II do presente Regulamento. 3 – A liquidação da taxa consta de documento de cobrança próprio que será enviado aos proprietários de imóveis sitos no Concelho e será efetuada em simultâneo com a cobrança do IMI. 4 – No caso das entidades gestoras das infraestruturas a liquidação da taxa será efetuada por carta registada. 5 – Caso os sujeitos passivos referidos no número três se encontrem isentos do pagamento de IMI nos termos da legislação em vigor, durante o período em que a isenção vigorar a liquidação da taxa será efetuada por carta registada.» 6. A constitucionalidade das referidas normas, no quadro da norma paramétrica convocada pelo Tribunal a quo , foi já apreciada pelo Acórdão n.º 418/2017, proferido pela 1.ª Secção, cujo julgamento foi posteriormente reiterado no Acórdão n.º 611/2017, da mesma secção, que aquiesceu integralmente a fundamentação constante daquele primeiro aresto. No Acórdão n.º 418/2017, o Tribunal concluiu pela inconstitucionalidade orgânica das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do RTMPC de Vila Nova de Gaia, com fundamento na violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.° da Constituição. Na formulação de tal juízo, o Tribunal começou por atentar no regime definido no RTMPC, bem como na justificação preambular apresentada para a criação da referida taxa e na exposição, designada «fundamentação económico-financeira» do valor da TMPC, anexa àquele regulamento, concluindo que tais elementos determinam a qualificação daquele tributo, não como taxa , mas como imposto . Fê-lo nos termos seguintes: « 2.2.1. Este Regulamento começa por descrever a atividade de proteção civil em geral e no âmbito municipal (por referência à Lei n.º 27/2006, de 3 de julho – Lei de Bases da Proteção Civil –, e à Lei n.º 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal), acentuando a vertente das atividades de prevenção. Com efeito, no preâmbulo do RTMPC a justificação genérica da imposição da taxa surge-nos afirmada nos termos seguintes: «A proteção civil [constitui] um dever repartido entre o Estado, as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, por um lado, e de todos os cidadãos e entidades públicas e privadas por outro. O cidadão tem o direito de ter à sua disposição informações concretas sobre os riscos coletivos e como os prevenir e minimizar os seus efeitos, caso ocorram. Tem, também, direito a ser prontamente socorrido sempre que aconteça um acidente ou catástrofe. A este direito corresponde, todavia, um dever de comparticipar na despesa pública local gerada com a proteção civil na área do seu Município de forma a tornar o sistema de proteção civil municipal sustentável do ponto de vista financeiro. O artigo 5.º, n.º 2 Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, prevê a possibilidade de as autarquias locais criarem taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade, estipulando a alínea j) do n.º 1 do seu artigo 6.º que as taxas das autarquias locais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil. No âmbito da proteção civil, o Município atua nos mais diversos domínios, como sejam o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos; a análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco; a informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de autoproteção e colaboração com as autoridades; o planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação do socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações; a inventariação dos recursos e meios disponíveis e dos mais facilmente mobilizáveis; o estudo e divulgação de formas adequadas de proteção de edifícios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de infraestruturas, de instalações de serviços essenciais, do ambiente e dos recursos naturais. O Município de Vila Nova de Gaia tem vindo, desta forma, ao longo dos anos: a investir acentuadamente na área da proteção civil e da prevenção de riscos. Para além do Corpo de Sapadores Bombeiros, tem em permanente funcionamento a Comissão Municipal de Proteção Civil e a Comissão Municipal de Defesa da Floresta Contra incêndios, promovendo de forma regular e continuada atividades de formação cívica com especial incidência nos domínios da prevenção contra o risco de incêndio, acidentes químicos, ventos ciclónicos, cheias e outras catástrofes, merecendo especial destaque as ações de formação junto das escolas. Nesta conformidade, e em cumprimento do novo enquadramento legal, o presente Regulamento vem fixar as condições de criação, lançamento, liquidação e cobrança da taxa municipal de prevenção de riscos e proteção civil, doravante designada abreviadamente por TMPC. (...) Em anexo ao RTMPC encontra-se uma exposição designada “fundamentação económico-financeira” do valor da TMPC que, no que ora importa reter (ou seja, quanto às “entidades gestoras das infraestruturas instaladas”, como sucede com a Impugnante), estabelece o seguinte: ... «2. Pressupostos e condicionantes Para a elaboração do presente estudo foram tidas em consideração os seguintes pressupostos e condicionantes: --- O Município de Vila Nova de Gaia ainda não tem implementada a contabilidade de custos que permita identificar com rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas , assim como o valor dos equipamentos municipais utilizados nos processos onde são cobradas taxas; --- No cálculo dos custos foram atendidos princípios de eficiência organizacional e da razoabilidade dos valores apresentados pelo Serviço; --- No cálculo do valor das taxas foi respeitado o princípio da proporcionalidade; --- Foi ainda considerado um custo social suportado pelo Município, funcionando como uma comparticipação ao custo real de determinados serviços. Taxas Municipais de Proteção Civil Propostas e sua Justificação De acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil, a proteção civil é a atividade desenvolvida pelo Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais, pelos cidadãos e por todos as entidades públicas e privadas com a finalidade de prevenir riscos coletivos inerentes a situações de acidente grave ou catástrofe, de atenuar os seus efeitos e proteger e socorrer as pessoas e bens em perigo quando aquelas situações ocorram. As taxas previstas no regulamento de Taxa Municipal de Proteção Civil do Município de Vila Nova de Gaia referem-se ao serviço público prestado pela Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil no âmbito dos serviços de: Prevenção dos riscos coletivos e a ocorrência de acidente grave ou de catástrofe deles resultantes; Atenuação dos riscos coletivos e limitação dos seus efeitos no caso de ocorrência de acidente grave ou de catástrofe; Socorro e assistência a pessoas e outros seres vivos em perigo e proteção de bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público; Reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afetadas por acidente grave ou catástrofe. 3.1 Metodologia Utilizada O estudo procura demonstrar os critérios de determinação dos custos da atividade pública para a fixação das taxas. tendo em conta os aspetos inerentes aos mesmos de forma a garantir uma maior equidade na sua aplicação. Foram inicialmente identificados os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas seguintes situações/tipologias : * Em Prédios Urbanos e Rústicos; * Em Vias Rodoviárias; * Em Vias Ferroviárias; * Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes de Gás, Eletricidade e Telecomunicações. Depois de identificadas todas as situações objeto de intervenção por parte daquela Direção Municipal, procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis, a saber : * Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor patrimonial tributável; * Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao custo; * Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo . A metodologia seguida para o apuramento do valor das taxas teve em consideração apenas o referencial de base do custo da contrapartida (perspetiva objetiva) e de uma perspetiva subjetiva, para os prédios urbanos e rústicos, com um custo social a ser suportado pelo Município. Assim, o valor das taxas foi calculado com base nos custos suportados pelo Município para a prestação do serviço (…). Quanto às taxas aplicáveis as entidades gestoras de infraestruturas o valor previsto corresponde ao valor do custo da contrapartida. (…) [V]erifica-se que a determinação do valor das taxas de proteção civil a fixar pelo Município de Vila Nova de Gaia teve em consideração 2 vertentes: económica (custo direto da atividade económica) e social (custo social suportado pelo Município). Assim, no apuramento do custo das operações relacionadas com a proteção civil seguiu-se o critério de tentar ser o mais objetivo possível na definição de cada uma das tarefas inerentes as operações praticadas que dão lugar ao pagamento das taxas, no estrito cumprimento do princípio já referido anteriormente da proporcionalidade. As taxas traduzem o custo da atividade pública e incidem sobre as utilidades prestadas ou geradas pela atividade do Município, como na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e do domínio privado do Município . 3.2 Método de Cálculo Foram extraídos da contabilidade os custos diretos relacionados com o exercício da atividade da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil correspondentes ao exercício económico de 2009, bem como as aquisições de bens e serviços, pessoal e custos com os investimentos programados e a realizar no curto prazo pelo Município de Vila Nova de Gaia no âmbito da proteção civil. As rubricas de custos relevantes no orçamento desta Direção Municipal e que serviram de base ao cálculo das taxas são as seguintes: * Custos Com Pessoal; * Aquisição de Bens e Serviços; * Amortizações; * Transferências Correntes e de Capital para Corporações de Bombeiros; * Formação e Ações de Sensibilização; * Rendas. Atendendo a que não está implementada a contabilidade de custos que permite identificar com maior rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas, particularmente da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil, e, na falta de critério mais consistente e fiável, a imputação de custos foi realizada com base numa relação direta do total de custos, adaptando um critério que tem por base o pressuposto da utilização de recursos comuns a todas as atividades e feita de forma proporcional ao dispêndio de recursos com o ato ou operação específica. Assim, depois de apurados os custos totais diretos, desagregados pelas rubricas anteriores, relacionados com a atividade dos bombeiros e proteção civil nessa Direção Municipal, bem como a estimativa de custos futuros com o mesmo nível de desagregação, foram imputados os referidos custos do universo de cada tipologia (total de prédios urbanos e rústicos, metros lineares de redes e infraestruturas), com base na percentagem do contributo de cada tipologia nos custos com a Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil. A fórmula de cálculo para calcular o custo total de cada taxa a cobrar foi a seguinte: Valor da Taxa = Y * (CMOD + CABS + Amort + OC) /Univ Sendo: Y: Percentagem Considerada em Função do Total de Custos CMOD: Custo Com Pessoal CABS: Custo Com Aquisição de Bens e Serviços Amort: Amortizações OC: Outros Custos Univ: Universo 3.2.1 Método de Cálculo - Prédios Urbanos e Rústicos […] 3.2.2 Método de Cálculo – Entidades Gestores de Infraestruturas No que às entidades gestoras de infraestruturas, o valor das taxas diz apenas respeito ao valor do custo da contrapartida, sendo o Município ressarcido do custo com a prestação do serviço, atento o universo de metros lineares de rede rodoviária, ferroviária e de outras infraestruturas existentes no Concelho de Vila Nova de Gaia. Tendo sido apurado o universo das redes existentes no Concelho de Vila Nova de Gaia, foram acoplados a cada uma delas os custos diretos relacionados com a atividade da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil e que formam as variáveis do modelo, apurando uma taxa para as redes por metro linear, sendo que no caso das redes rodoviárias essa taxa incide por cada duas faixas de rodagem. 3. Conclusão A presente fundamentação económico-financeira das taxas de proteção civil a adotar pelo Município de Vila Nova de Gaia baseia-se na legislação atualmente em vigor, nomeadamente, na verificação dos princípios da proporcionalidade e da equivalência jurídica previstas no RGTAL, tendo ainda por base critérios sociais e políticos ao nível da concessão de um benefício sob a forma de custo social suportado pelo Município. Apesar da limitação resultante da inexistência de uma contabilidade de custos, o presente estudo permite suportar, numa ótica economicista, as taxas de proteção civil cobradas pelo Município de Vila Nova de Gaia, sendo, contudo, necessário um maior aprofundamento na matriz de custos, indexado a formação do custeio das taxas cobradas pelo Município que a implementação de uma contabilidade de custos permitiria aferir. A metodologia de valorização das taxas de proteção civil resultou da aplicação da seguinte fórmula: TAXAS »»» VERTENTE ECONÓMICA + VERTENTE POLÍTICA» [... ]” (sublinhados acrescentados) ». Em linha com os elementos de modelação do tributo destacados no Acórdão n.º 418/2017, cumpre assinalar que os custos globais assacados ao serviço municipal de proteção civil (todos os custos com pessoal, aquisição de bens e serviços, amortizações, transferências correntes e de capital para corporações de bombeiros, formação e ações de sensibilização e rendas), contabilizados em € 4 151 755,00 (quatro milhões, cento e cinquenta e um mil e setecentos e cinquenta e cinco euros), são imputados aos proprietários de prédios urbanos e rústicos e às entidades gestoras de infraestruturas (cf. quadro constante da página 11 do anexo ao RTMPC de Vila Nova de Gaia), daí resultando uma taxa no valor de € 0,03 (três cêntimos) a cargo das entidades gestoras de redes de redes de gás e de eletricidade , por metro linear e por ano, para suportar um custo de € 41 517,56 (quarenta e um mil, quinhentos e dezassete euros e cinquenta e seis cêntimos), a estas entidades conjuntamente imputado. 6. Partindo do entendimento, desde há muito firmado na jurisprudência constitucional, segundo o qual a «caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo», o Tribunal considerou, no Acórdão n.º 418/2017, que a TMPC reúne as propriedades, não da taxa, mas do imposto, revelando-se o ato do seu lançamento incompatível, por isso, com a reserva relativa de competência da Assembleia da República constante alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Fê-lo com base na seguinte fundamentação: « 2.5. Sustenta o Município de Vila Nova de Gaia que a TMPC se encontra prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro – doravante, RGTAL). Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f ), do RGTAL prevê que “[a] s taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, […] f) [p] ela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ”. Sucede que tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo genérico como a referida “taxa” se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele se encontram efetivamente as características que permitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa. [ ... ] 2.5.2. As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão n.º 177/2010. Dúvidas que, de resto, não têm escapado à atenção da doutrina. Com efeito, em comentário ao artigo 6.º RGTAL, refere Sérgio Vasques (Regime das Taxas Locais: Introdução e Comentário, Coimbra, 2008, pp. 109 e ss.): “[…] A primeira perplexidade que a leitura do artigo 6.º nos suscita está no apelo que legislador faz à noção económica das ‘utilidades’, empregando-a aí onde a ciência jurídico-tributária se costuma referir antes a prestações. Com efeito, é pacífica entre a doutrina a ideia de que as taxas constituem tributos comutativos que se dirigem ao financiamento de prestações públicas determinadas, mal se compreendendo a razão pela qual o legislador nos vem dizer neste artigo 6.º que as taxas locais incidem sobre as utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios e freguesias, como no artigo 5.º nos diz já que as taxas locais podem visar o financiamento de ‘utilidades geradas pela realização de despesa pública’. O recurso à noção económica das ‘utilidades’ mostra-se neste contexto de alcance impreciso, parecendo sugerir-se que a base objetiva de incidência das taxas locais está além das concretas prestações que a administração local dirige ao contribuinte, seja na forma da utilização de bens, seja na forma da prestação de serviços. […] A segunda perplexidade que a leitura do artigo 6.º nos traz está na sugestão de que as autarquias locais possam criar taxas que não incidem sobre prestações públicas concretas, de que o sujeito passivo seja o efetivo causador ou beneficiário. Essa sugestão, que encontramos já presente no n.º 2 do artigo 5.º, remetendo de modo oblíquo para as contribuições especiais de melhoria, vemo-la retomada no n.º 2 do artigo 6.º, remetendo agora para a tributação ambiental, assim como nas referências muito incertas […] a ‘prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil’ […]. Como sublinhámos […], a qualificação de um tributo local como taxa exige por princípio que este incida sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo e não apenas sobre prestações de que o sujeito passivo seja o presumível causador ou beneficiário. Sempre que um tributo local assente sobre prestações presumidas com um grau de força relativo, em termos tais que o aproveitamento da prestação pública não se possa dizer certo, mas apenas provável, estaremos perante contribuições cuja criação está vedada às autarquias locais em virtude da reserva de lei parlamentar constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República. […] Precisamente porque os tributos ambientais tomam prototipicamente a forma de contribuições, a meio caminho entre as taxas e os impostos, é preocupante a sugestão que o legislador faz no artigo 6.º, n.º 2, convidando as autarquias locais à criação de taxas ambientais que se expõem facilmente à invalidação por inconstitucionalidade orgânica. Problema semelhante, se não mais grave ainda, suscitam as referências deste artigo às taxas devidas em contrapartida dos serviços […] da proteção civil […], pois que estas são áreas de atividade das autarquias relativamente às quais é muitas vezes impossível detetar prestações concretas das quais os particulares sejam efetivos causadores ou beneficiários, essas ‘utilidades divisíveis’ a que o legislador se refere no artigo 5.º, n.º 2 […]. Naturalmente que não podemos admitir tão pouco que a coberto do RTL as autarquias locais portuguesas venham a cobrar as contribuições ou impostos que a Constituição da República lhes veda, instituindo taxas […] para financiamento dos serviços de proteção civil que se aproximam de genuínas capitações, reproduzindo os antigos impostos municipais para o serviço de incêndios. O perigo que há na sugestão feita pelos artigos 5.º e 6.º do RTL está no encorajar dos municípios à produção de tributos com uma bilateralidade difusa ou sem bilateralidade alguma, em particular dos municípios com menores recursos técnicos, alimentando desse modo a litigância dos contribuintes com a administração local. […] Este experimentalismo fiscal deixa ver os perigos que há na sugestão feita pelo legislador e a necessidade de fazer destas disposições dos artigos 5.º e 6.º do RTL uma interpretação não apenas inteligente, mas conforme à Constituição da República. A proteção do ambiente, a proteção civil ou a promoção do desenvolvimento local podem servir de base de incidência às taxas locais, mas apenas quando essas atividades de materializem em prestações públicas concretas, de que os respetivos sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários e nunca quando elas tomem a forma de prestações públicas difusas, de que os sujeitos passivos apenas se podem dizer, quando se podem sequer dizer, os presumíveis causadores ou beneficiários. Dito de outro modo, […] se a criação de uma taxa local devida por todos os residentes destinada a custear os serviços de proteção civil encerra uma violação da lei parlamentar, por representar um genuíno imposto, podemos admitir que se exijam taxas locais por concretas intervenções que esses serviços realizem. […]” (sublinhados acrescentados). Estas dúvidas foram ampliadas e aprofundadas, concretamente quanto às taxas municipais por serviços de proteção civil, por Conceição Gamito e Teresa Teixeira Mota (“O Setor das Utilities e a Taxa de Proteção Civil”, in Taxas e Contribuições sectoriais , Coimbra, 2013, pp. 41 e ss.): “[…] No que à incidência objetiva da TMPC diz respeito, assinalam-se duas notas que, desde logo, permitem identificar na TMPC elementos que põem em crise a sua qualificação como taxa e que possibilitam aos particulares que vêm a assumir-se como sujeitos passivos da mesma questionar a legalidade da TPMC e, mesmo, a sua conformidade com a Constituição. Assim, começa por verificar-se que, no que tange à delimitação dos serviços putativamente prestados pelos municípios e que justificariam a cobrança da TMPC, todos os regulamentos municipais seguem o elenco do regulamento-tipo, prevendo que a TMPC constitui a contrapartida do município: (i) pela prestação de serviço de bombeiros e de proteção civil; (ii) pelo funcionamento da comissão municipal de proteção civil; (iii) pelo cumprimento e execução do plano de emergência municipal; (iv) pela prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, de proteção e socorro das populações; e (v) pela promoção de ações de proteção civil e de sensibilização para prevenção de riscos. [cfr. artigo 2.º do RTMPC, supra transcrito] Deste elenco ressalta uma primeira perplexidade, consubstanciada na circunstância de ser impossível divisar serviços concretamente prestados pelos municípios aos particulares e de que estes sejam efetivos causadores ou beneficiários. Por outra banda, ainda que pudesse, num exercício puramente teórico e sem qualquer aproximação à realidade, considerar-se algum dos serviços que integram o elenco da norma atinente à incidência objetiva como sendo prestado pelos municípios e efetivamente aproveitados ou causados pelos particulares, sempre se diria que se trata de serviços que, por natureza, são incumbências do Estado enquanto garante da segurança dos cidadãos. Curiosamente, porém, o ‘pecado original’ não está no regulamento-tipo, mas no próprio RGTAL, que prevê que as taxas municipais incidem sobre ‘utilidades’ prestadas aos particulares ou geradas pelos municípios pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil. Com efeito, da previsão da possibilidade de serem criadas taxas de índole municipal devidas pela prestação de serviços de proteção civil emerge, ipso facto, a faculdade de os municípios criarem regulamentos que instituam taxas incidentes sobre as referidas “utilidades”. Atendendo ao circunstancialismo enunciado, é patente em todos os regulamentos da TMPC a impossibilidade de descortinar as prestações concretamente aproveitadas ou provocadas pelos particulares que permitam a identificação de uma contraprestação traduzida na taxa a cobrar. Ao invés, o que é possível discernir naquele elenco são prestações efetuadas (ou que, pelo menos, constituem incumbência dos municípios) que aproveitam à generalidade da coletividade, sem ser possível individualizar a prestação concreta de um serviço público, como constitui imperativo legal. Mercê da identificada impossibilidade, outra conclusão não pode retirar-se senão a de que a TMPC há-se ser qualificada como imposto (e não como taxa, como parece fazer crer o nomen iuris). Assim, a TMPC encontra-se prima facie ferida de inconstitucionalidade orgânica porquanto, sendo jurídica e materialmente qualificada como imposto, não poderia ser criada através de regulamento da Assembleia Municipal, devendo outrossim ter sido submetida ao crivo da Assembleia da República. Tal representa, inelutavelmente, uma violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP e plasmado também no artigo 8.º da LGT. […] A segunda nota a apontar em matéria de incidência objetiva traduz-se no facto de, tendo por base o elenco de putativas prestações de serviços, uma análise cuidada, por um lado às concretas catividades desenvolvidas pelos municípios e, por outro, àqueloutras que são incumbência legal ou estatutária dos sujeitos passivos pessoas coletivas, conduzir à conclusão de que não só as prestações efetuadas pelos municípios não são provocadas por todos ou, no mínimo, por grande parte dos seus sujeitos passivos, nem estes beneficiam de qualquer concreta e efetiva prestação municipal no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil. O conhecimento, ainda que meramente superficial, das atividades compreendidas nas atribuições legais ou estatutárias das empresas que são sujeitos passivos da TMPC permite compreender com clareza que estas empresas asseguram muitas das vezes todas ou a esmagadora maioria das tarefas neste domínio que o desenvolvimento da sua atividade exige, quer através de recursos próprios, quer através de protocolos celebrados com as corporações de bombeiros locais, no âmbito dos quais, naturalmente, é acordado o pagamento das correspondentes contrapartidas e preços a essas corporações. Quer isto significar que, se por um lado não conseguimos discernir prestações individualizadas e específicas dos municípios em favor das empresas neste domínio, por outro verificamos que as empresas são duplamente oneradas, na medida em que suportam, simultaneamente, os custos inerentes às tarefas nos domínios da prevenção de riscos e da proteção civil que elas próprias asseguram e ainda a TMPC que pagam e que, na realidade, visa fazer face a prestações indivisíveis dos municípios em benefício de toda a coletividade ou, na melhor das hipóteses, prestações dos municípios que aproveitam a outros particulares, mas certamente não aproveitam a estas empresas […]” (sublinhados acrescentados). 2.6. Estas críticas são pertinentes e espelham inultrapassáveis dificuldades, perante a taxa prevista no RTMPC, no reconhecimento de uma verdadeira relação de troca suscetível de suportar a ideia de uma relação comutativa – individual ou de grupo – imprescindível para que o tributo se possa qualificar, legitimamente, como taxa. [ ... ] 2.6.1. Para tal construção, não releva imediatamente o alargamento do conceito de taxa levado a cabo no Acórdão n.º 177/2010, uma vez que, manifestamente, não poderá estar em causa, aqui, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (nem, claro está, a utilização de um bem do domínio público), mas apenas a prestação concreta de um serviço público. Também a hipótese subjacente ao Acórdão n.º 316/2014, do Plenário, se apresenta decididamente distinta daquela que agora se nos coloca. Estava em causa, neste Acórdão, o pagamento de uma taxa municipal como contrapartida da implantação de instalações de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente em terrenos de particulares, ou seja, não ocupando, nem utilizando, para o seu funcionamento, quaisquer terrenos do domínio público. Deixando de parte os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014 que se prendem com a vertente do licenciamento (que não está em causa nos presentes autos), começou o Tribunal por salientar que o caráter difuso da relação comutativa implica uma análise mais fina de cada espécie tributária, sem perder de vista que, para que exista uma verdadeira taxa, é necessário que a atividade prestada pelo município “[…] se materialize em prestações públicas concretas de que os sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários […]” (citando o comentário de Sérgio Vasques, referido supra no item 2.5.2.). Faz-se, também, notar que “[…] a natureza jurídica dos tributos, em especial no respeitante às «taxas» e às «demais contribuições», é função da maior ou menor intensidade das relações jurídicas entre o sujeito tributário ativo e o sujeito tributário passivo, da maior ou menor proximidade entre a Administração tributária e os particulares. Em não raros casos estará em causa apenas uma subtil diferença de grau ”. A conclusão tirada no Acórdão (n.º 316/2014), no sentido da não inconstitucionalidade assentou, essencialmente, na existência de deveres legais de fiscalização a assegurar pelas autarquias: “[…] [É] a existência deste dever legal de fiscalização especificamente imposto às câmaras municipais com referência aos postos de abastecimento de combustíveis, para mais pautado por requisitos técnicos especiais previstos em legislação própria, que torna menos plausível – para não dizer completamente implausível – a inexistência de atividades de fiscalização e a adaptação das estruturas e serviços municipais nos planos da proteção civil e da defesa do ambiente. […] Atento o dever legal permanente e específico de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis […] imposto às câmaras municipais, não se afigura razoável exigir que estas, para poderem cobrar uma taxa, tenham de fazer prova de todas e de cada uma das ações realizadas em cumprimento de tal dever. […] O dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente. O que releva é o tipo de instalação e não a natureza privada ou pública onde a mesma se encontra implantada. Mais: essa atividade de vigilância é, pela peculiaridade dos requisitos técnicos que visa controlar, exclusivamente imputável às ditas instalações. Nos municípios em que não se localizem tais postos de abastecimento, não há lugar a tal ação de vigilância. […]”. Se é certo que, neste Acórdão, o Tribunal recorreu a índices ou presunções (que vão implícitos na norma de incidência) para estabelecer os termos fundamentais da relação comutativa em que assentava a taxa, não é menos certo que o fez, por um lado, por referência a um específico grupo de destinatários (aqueles que exploram postos de combustíveis) que (diretamente) dá causa a uma atividade ou dela beneficia (a fiscalização desses mesmos postos), e, por outro lado, fê-lo respeitando os limites dentro dos quais é possível o recurso a tal presunção. A este respeito, como observa José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» …”, cit., pp. 552 e 553): “[…] Ponto, porém, é que os índices escolhidos e as presunções estabelecidas pelo «legislador», para definir a incidência da taxa e o seu montante, não sejam então «ilógico[s] e irrealista[s]» (usando as palavras ainda do Acórdão n.º 76/88) – isto é, arbitrários – mas antes, segundo um critério de razoabilidade, e atentas as regras ou os dados da experiência da vida e da prática social, sejam aptos a denotar, sem artificialismo, a ocorrência da prestação do serviço e (se a taxa se pretender variável) o correspondente volume. Eis a exigência que claramente decorre da mesma jurisprudência constitucional […]. […] Em conclusão e em jeito de balanço: poderá dizer-se que o Tribunal Constitucional, ao e para admitir que a «bilateralidade» das taxas possa operar através de índices ou presunções, se guia por um princípio de «conformação à realidade» (que há de inspirar todo o direito e, muito particularmente, o direito público) e pelo princípio jurídico da adequação. Mas na aplicação de tais princípios – poderá e deverá dizer-se ainda – o Tribunal não deixa de proceder a um escrutínio rigoroso das soluções em cada caso adotadas pelo «legislador» e de submetê-las a um controlo «intrínseco» da sua consistência, à luz dos mesmos princípios, em especial do segundo, para o efeito tido em vista. […]” (sublinhado acrescentado). A preocupação de estabelecer, em termos minimamente rigorosos, uma relação comutativa decorre da circunstância de o sujeito passivo só se poder “[…] dizer efetivo causador ou beneficiário de uma prestação quando ela se mostre determinada e se lhe refira de modo individual, sendo de excluir que uma taxa se dirija à compensação de prestações indeterminadas ou que se refiram a um grupo amplo de pessoas, menos ainda ao todo da comunidade ” (Sérgio Vasques, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária , Coimbra, 2008, p. 159). Olhando o caso dos presentes autos, forçoso é concluir não encontrarem aqui qualquer espaço de viabilidade os fundamentos do Acórdão n.º 316/2014, desde logo porquanto as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação – efetiva ou presumida – com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades de proteção civil – porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo – ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente. Mas, se assim é, perde-se a conexão característica dos tributos comutativos, num duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são suscetíveis de delimitação, porquanto a “causa” da atividade e o “benefício” dela decorrente se diluem na generalidade da população; e perde-se do lado da prestação, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma atividade abstrata. Decorre do exposto que a determinação dos sujeitos passivos em tais condições não pode deixar de ser arbitrária. Impor a taxa aos proprietários ou (mais central para o presente recurso) às entidades que gerem infraestruturas é tão desprovido de sentido e justificação como escolher os arrendatários, alguns ou todos os empresários ou qualquer outra categoria de sujeitos, uma vez que nenhum deles tem maior ou menor proximidade com a atividade a que se refere a taxa. Por outro lado, a agregação de toda a atividade municipal de proteção civil a título de prestação não pode esconder que, desse modo, se ficciona uma prestação concreta com base num conjunto indiferenciado de atos sem destinatários individualizados que se reconduzem uma atividade abstrata . Tal exercício – que passa, no fundo, por separar uma determinada área de atividade de uma pessoa coletiva pública, calcular os seus custos (ainda que, no caso, o município ainda não tenha “implementada a contabilidade de custos que permita identificar com rigor os custos de funcionamento das diversas unidades orgânicas”) e fazê-los refletir sobre um conjunto maior ou menor de sujeitos – pode fazer-se para qualquer outro serviço público local ou estadual (educação, justiça, saúde, defesa, negócios estrangeiros, por exemplo), mas não traduz, manifestamente, um recorte suficientemente definido de prestações concretas da entidade pública e dos sujeitos que a elas dão causa ou delas beneficiam, nem existem elementos que suportem, neste âmbito, uma presunção suficientemente forte de uma relação de troca. O caráter arbitrário desta construção resulta evidente, designadamente, do seguinte excerto do RTMPC: “[…] Foram inicialmente identificados os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas, tendo sido definidos que intervenções, no âmbito das funções e competências da Direção Municipal de Bombeiros e Proteção Civil são passíveis de ocorrerem nas seguintes situações/tipologias: * Em Prédios Urbanos e Rústicos; * Em Vias Rodoviárias; * Em Vias Ferroviárias; * Em outras infraestruturas, nomeadamente, Redes de Gás, Eletricidade e Telecomunicações. Depois de identificadas todas as situações objeto de intervenção por parte daquela Direção Municipal, procedeu-se a sua desagregação atendendo a critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis, a saber: * Para os prédios urbanos e rústicos pelo valor patrimonial tributável; * Por tipo de vias, rodoviárias e ferroviárias ao custo; * Por outras infraestruturas, nomeadamente, redes de gás, eletricidade e telecomunicações ao custo. […]”. Fica, aqui, por compreender em que medida “os processos que conduzem a serviços prestados pelo Município de Vila Nova de Gaia aos particulares, empresas e demais entidades e pelos quais os mesmos têm de pagar taxas” refletem maior ou menor proximidade dos sujeitos à atividade municipal de proteção civil, ou quais os denominados “critérios relacionados com a natureza de riscos associados e tipo de ocorrência que necessariamente terão diferentes taxas aplicáveis”, ou porque as entidades gestoras de redes de telecomunicações têm específico benefício da atividade de proteção civil ou a ela dão causa ou o motivo pelo qual lhe são imputáveis €41.517,56 daqueles custos globais ou, ainda, a razão pela qual o metro linear constitui índice ou presunção objetiva de uma relação com a referida atividade. Forçoso é concluir, pois, que a relação comutativa que deveria estar pressuposta na TMPC não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos, podendo dizer-se inexistente, pelo que o referido tributo não merece, manifestamente, a qualificação jurídica de taxa. Diferente poderia ser a conclusão se, em lugar da atividade global de proteção civil, nos encontrássemos perante uma prestação concreta do município no âmbito da proteção civil cujos destinatários pudessem ser circunscritos, o que não é o caso. Pelo contrário, a conjugação de toda a atividade abstrata acaba por acarretar que os seus destinatários se individualizem com suficiente segurança. 2.7. Ora, afastada a qualificação jurídica como taxa, pressuposta pela TMPC, em causa nos presentes autos, forçoso é concluir que se trata verdadeiramente de um imposto, cuja aprovação é da exclusiva responsabilidade da Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i ), da CRP, o que, inevitavelmente, acarreta a inconstitucionalidade orgânica do RTMPC, conforme ajuizou o tribunal recorrido». A orientação subjacente ao julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 418/2017  importa salientá-lo, por último - foi recentemente reiterada no Acórdão n.º 848/2017, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil constantes dos n.ºs 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.ºs 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.ºs 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso n.º 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 45, de 4 de março de 201, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa. 7. O juízo formulado no Acórdão n.º 418/2017, ao qual sem reservas se adere, é integralmente transponível para a hipótese sub judice . Trata-se, aqui como ali, da apreciação da validade constitucional das normas constantes dos artigos 2.°, n.° 1, 3.º, n.° 2, e 4.º, n.º 2, RTMPC de Vila Nova de Gaia, que dão corpo à criação da TMPC, no seu confronto com a reserva relativa de competência da Assembleia da República consagrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.° da Constituição. Estando em causa as mesmas normas regulamentares e o mesmo exato tributo, apenas a categoria em que se inscreve o sujeito passivo impugnante não é integralmente coincidente: enquanto no Acórdão n.º 418/2017 estava em causa a liquidação da TMPC a uma entidade gestora de redes de telecomunicações , o ato de liquidação impugnado no âmbito dos presentes autos teve por destinatária uma entidade gestora de redes de gás . Tal aspeto é insuscetível, porém, de justificar qualquer desvio ao juízo formulado naquele aresto. Com efeito, não permitindo as atividades municipais em matéria de proteção civil, que justificariam a TMPC, estabelecer uma qualquer conexão com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários, encontra-se aprioristicamente excluída a possibilidade de sedear aquele tributo no âmbito de uma relação diferenciada com certa categoria de agentes, bem como a de nele reconhecer a vinculação a uma contraprestação municipal singularizável, designadamente em virtude de um eventual risco acrescido que àqueles agentes pudesse ser objetivamente associado. Conforme igualmente salientado no Acórdão n.º 418/2017, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área do município em causa, ainda que de um modo muito difuso, «provocam» as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC — porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo — ou delas «beneficiam», pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer na TMPC a conexão característica dos tributos comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos beneficiários  que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a «causa» da atividade e o «benefício» dela decorrente se diluem na generalidade da população , como do prisma da própria prestação municipal  que não é individualizável, consubstanciando, ao invés, uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários. Sendo estas as propriedades evidenciadas pela TMPC, o acréscimo de risco que poderia eventualmente associar-se à atividade desenvolvida pelas entidades gestoras das infraestruturas das redes de gás não assume qualquer valor diferencial: a TMPC não só não surge e/ou se determina em função desse risco concreto, como este não exerceu, conforme se viu, qualquer influência na respetiva conformação. Não denotando o objeto do presente recurso qualquer especificidade distintiva relevante em relação àquele que foi julgado nos Acórdãos n.º 418/2017 e n.º 611/2017, é de concluir, pois, também aqui, pela inconstitucionalidade orgânica das normas decorrentes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do RTMPC de Vila Nova de Gaia. Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia; e, em consequência, b) Julgar improcedente o recurso interposto pelo Ministério Público. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 10 de janeiro de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers