0160/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O que conta para o conceito de “obra de construção”, nos termos do art. 1º do DL nº 445/91, de 20/11, é a unidade da edificação em si mesma, o conjunto holístico, desconsiderando alguns aspectos de pormenor, tais como a natureza e a composição de algum dos seus elementos.

II- Assim, mesmo que duas paredes, pela sua natureza, possam ser alteradas, substituídas ou retiradas - portanto amovíveis - uma edificação no seu todo não deixa de ter carácter de obra de construção civil.

III- Estava, por isso, sujeita a licenciamento municipal prévio.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A…, inconformado com a sentença do TAF de Lisboa, que negou provimento ao recurso contencioso ali intentado contra a decisão do Vereador da Câmara Municipal de Loures, de 27/11/2000, que o mandou proceder à demolição de obra executada sem licença, dela vem interpor o presente recurso jurisdicional.

Nas alegações respectivas, apresenta as seguintes conclusões:

«1. Dado o processo ter sido arquivado por despacho do Vice-Presidente de 1 de Abril de 2005 por delegação do Presidente, os presentes autos também devem ser arquivados, sem custas para o recorrente.

Caso assim se não entenda, o que só por hipótese se admite,

2. Apenas podem ser mandadas demolir as duas paredes em alvenaria de tijolo que constam da Participação por Contra-ordenação de 4 de Outubro de 2000, a fls. 6 a 4 do processo instrutor.

3. A restante parte do pombal é de condição amovível, condição que abrangerá todo o pombal se aquelas paredes forem substituídas por materiais de condição amovível.

4. A parte amovível, ou todo o pombal se as ditas paredes forem substituídas por materiais desta natureza, não necessita de licença, nos termos do artigo 1º do Regime de Licenciamento de obras particulares, aprovado pelo Dec-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, pelo que o mesmo se deve passar a considerar legalizado.

Quando assim se não entenda, o que também só por hipótese se admite,

5. Deve ser dado ao recorrente um prazo não inferior a seis meses, prorrogável se for considerado justificável por demoras anormais na sua concretização, para apresentação de um projecto de licenciamento do pombal, anulando-se em conformidade o douto despacho recorrido por violação de lei de fundo, a alínea a) do nº 1 do artigo 1º do Regime de Licenciamento das Obras Particulares».

A entidade recorrida apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

«1ª O recorrente vem no presente recurso jurisdicional atacar o acto administrativo e não a douta sentença recorria, pelo que fica o presente recurso jurisdicional sem objecto e, por isso, deve ser rejeitado.

2ª A estrutura subjacente à construção levada a cabo pelo recorrente não é amovível, já que é constituída por duas paredes em alvenaria de tijolo e telha canelada sobre a garagem, com a dimensão de 5 m2, para além de constituir uma autêntica alteração estética do edifício, que pela modificação da estrutura da fachada do prédio (aumentado em altura), quer pela dimensão da área construída.

3ª Estamos, assim, perante obra de construção civil sujeita a licença municipal nos termos dos nºs 1 e 2 do art. 1º do DL nº 445/91, como bem entendeu a douta sentença recorrida.

4ª Aliás, igualmente, não é possível a manutenção da obra, ainda que com estrutura amovível, atenta a modificação da estrutura da fachada do prédio e respectiva alteração estética.

5ª Carece de razão, finalmente, o recorrente ao pretender que houve arquivamento do processo administrativo subjacente aos presentes autos, já que este tem o nº 38.676/CC/OR e o constante das Informações camarárias é o processo nº 296/CO/2000, que respeitará apenas a uma questão contra-ordenacional, não demonstrando, sequer que seja, minimamente, conexa com o objecto dos presentes autos».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«A) O Recorrente construiu um pombal, sem licença municipal, na …, em … -acordo;

B) Em 04/10/2000, B… e C…, apresentaram uma exposição dirigida ao Presidente da Junta de Freguesia de S. João da Talha, que foi enviada para a Câmara Municipal de Loures, em que deram conhecimento de estar a ser construído um pombal, no limite da via pública e junto a vivendas, indo os animais trazer bastantes incómodos a todos os residentes da área, com a sujidade que os pombos descarregam nos telhados, varandas, carros e roupa estendida, não respeitando a propriedade privada – doc. fls. 2 e 3 do proc. administrativo para que se remete;

C) Em 04/10/2000, foi elaborada Participação por contra-ordenação contra o Recorrente, por ter procedido "à construção de um pombal sobre uma garagem já existente com cerca de 5,00 m2 sem que para o efeito possua licença camarária. O referido pombal é constituído por duas paredes em alvenaria de tijolo e restantes em perfil metálico amovível, sendo a cobertura em térmica canelada" – doc. fls. 6 do proc. administrativo, para que se remete;

D) Por ofício sob n° 40789, de 2000.10.11 foi o Recorrente notificado "para se pronunciar querendo por escrito no prazo de 8 (oito) dias a contar da recepção do presente ofício, de acordo com o estabelecido no n° 3 do art. 58º do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n° 250/94, de 15 de Outubro, sobre as obras executadas, no local supra indicado, sem licença municipal, com vista à eventual ordem de demolição nos termos do n° 1 do mesmo artº, por infracção ao disposto nos arts. 1º do referido diploma e 2º do RGEU aprovado pelo Decreto-Lei n° 38382/51, de 7 de Agosto." -doc. fls. 17 e 18 do proc. administrativo, para que se remete;

E) Em 18/10/2000, em resposta ao ofício da Câmara Municipal de Loures o recorrente pronunciou-se, conforme constante a fls. 27-28 do proc. administrativo, para que se remete;

F) Em 26/10/2000 o recorrente voltou a pronunciar-se, enviando por seu intermédio, o parecer da Federação Portuguesa de Columbofilia - doc. 45 do proc. administrativo, para que se remete;

G) Por carta datada de 04/11/2000, três moradores vieram reiterar o já denunciado, assente em B) -doc. fls. 32-33 do proc. administrativo, para que se remete;

H) Em 271.1.1/2000, com base na Informação de 03/1.1/2000, em que dá conta que "veio o infractor pronunciar-se, conforme fls. 28, não tendo apresentado qualquer elemento novo que, no plano jurídico, altere a perspectiva da legalidade por via da demolição. Face ao exposto, solicita-se despacho que determine a demolição do executado, sem licença municipal nos termos do nº 1 do art. 58º do Decreto-Lei n° 445/91, de 20/11, com as alterações em vigor, no prazo de 30 dias", foi proferido o seguinte despacho "Concordo. Intime-se” - doc. fls. 38 do proc. administrativo, para que se remete;

I) Por oficio de 04/01/2000, sob nº 178, o recorrente foi intimado para, “nos termos do despacho do Vereador D…, de 2000/11/27, proferido ao abrigo do nº 1 do artº 58º do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro…...proceder, no prazo de 30 dias, a contar da data de recepção do presente ofício, à demolição da construção que executou, no local supra indicado, sem licença municipal." - doc. fls. 39-41 do proc. administrativo, para que se remete.

J) Na sequência, o recorrente foi notificado, por oficio nº 8905, de 26/02/2001 do despacho do Vereador D…, proferido em 27/11/00, no uso de competência delegada pelo Presidente da Câmara de Loures, a ordenar que procedesse, no prazo de 30 dias a contar da data da recepção do ofício à demolição do pombal, construído sem licença municipal, com as consequências, em caso de incumprimento, referenciadas nos arts. 58º e 59º, do D.L. n° 445/91, de 20/11, com as alterações introduzidas pelo D.L. nº 250/94, de 15/10 – doc. fls. 69 do proc. administrativo, para que se remete;

K) O presente recurso contencioso de anulação foi interposto em 08/03/2001 - doc. fls. dos autos.

III- O Direito

1- Questão prévia

Anunciando ter sido arquivado o “processo” por despacho do Vice-Presidente de 1/04/2005, considera o recorrente que igual destino de arquivamento deve ser dado aos presentes autos (conclusão 1ª).

Não procede, porém, o argumento. Com efeito, de acordo com o teor do ofício de fls. 80 e 84, o que foi arquivado (com fundamento em prescrição do respectivo procedimento) foi o processo de contra-ordenação (com o nº 296/SCO/2000) e não o procedimento administrativo em que foi proferido o despacho contenciosamente sindicado (com o nº 38.676/CC/OR).

Assim sendo, não há qualquer razão para o arquivamento ora pretendido, face à inexistência de nenhum acto de revogação do acto administrativo objecto do recurso contencioso, ou de qualquer factor superveniente que torne inútil a instância.

2- Do mérito do recurso

Porventura a fortiori e, portanto, mesmo concedendo que nas 2ª a 4ª conclusões das alegações do recurso está ínsita uma censura directa à sentença e, assim, uma imputação de violação da norma do art. 1º do DL nº 445/91, de 20/11, nem por isso poderemos dar razão ao recorrente.

O recorrente sustenta que, das quatro paredes do pombal construído, apenas duas paredes - as construídas em alvenaria de tijolo – podiam ser mandadas demolir. As restantes, não, por serem amovíveis. Ora, isto suscita-nos desde logo um comentário. Se ele mesmo admite que duas possam ser demolidas, isso significará o imediato reconhecimento de que, pelo menos nessa parte, a obra foi ilegal porque levada a cabo sem licença. Enquanto assim o concluímos, forçados somos a asseverar no sentido da legalidade do acto administrativo sindicado na parte correspondente.

Mais curioso é, por outro lado, notar que o recorrente venha defender que a amobilidade das outras paredes - de perfil em chapa metálica com cobertura térmica canelada - signifique a desnecessidade de licença de construção quanto a elas, o que a ser verdade equivaleria a dizer que o acto só seria inválido pela metade. Como é bom de ver, este raciocínio está viciado. Nenhuma “gaiola”, como lhe chama, cumpriria o seu objectivo com duas paredes apenas: são precisas pelo menos quatro e um tecto. Não é pelo facto de os materiais utilizados numa edificação não serem todos iguais que a função e a natureza da edificação se alteram. Ou é obra de construção, nos termos e para os efeitos do art. 1º do DL nº 445/91, de 20/11, ou não. E o que conta para o efeito é a unidade em si mesma, o conjunto holístico, podendo desconsiderar-se alguns aspectos de pormenor, tais como a natureza e a composição de algum dos seus elementos. Nesse caso, a obra no seu todo, mesmo que duas pequenas paredes possam ser alteradas, substituídas ou retiradas, portanto amovíveis, não deixa de ter carácter de obra de construçãocivil permanente. E assim sendo, tal como a sentença assinalou, e bem, para a sua execução não estava dispensada a respectiva licença municipal, de acordo com o art. 1º, nºs 1 e 2, do citado diploma.

No que concerne à conclusão 5ª, também nenhum reparo merece a sentença em apreço. O que aí está em causa é a legalização da obra feita sem licença, em vez da demolição ordenada.

Sobre o assunto, a sentença afirmou:

«No que respeita à possibilidade de legalização da obra edificada, nos termos do disposto nos art°s. 165º e 167°, do RGEU (Regulamento Geral das Edificações Urbanas) aprovado pelo D.L. n° 38 382, de 07/08/1951, as Câmaras Municipais poderão ordenar a demolição das obras executadas em desconformidade com o disposto nos art°s. 1º a 7°, do RGEU, podendo a demolição ser evitada se a entidade competente reconhecer que a obra edificada ilegalmente é susceptível de vir a satisfazer os requisitos legais e regulamentares da urbanização, da estética, da segurança e salubridade dos edifícios, atendendo à finalidade para que foram construídos.

Deste modo, previu expressamente o legislador a possibilidade legal de ser obstada a demolição de uma obra clandestina se for possível concluir que, por via de processo administrativo de legalização de obras, pode a obra edificada vir a cumprir as exigências legais referidas. (…) De resto, o instituto da legalização de obras, ao tempo dos factos e do regime jurídico aplicável (D.L. n° 445/91 e RGEU), era entendido como uma faculdade discricionária da Administração -a este respeito vide "Direito do Urbanismo e Autarquias Locais - Realidade Actual e Perspectivas de Evolução", CEDOUA, FDUC, IGAT, 2005, Almedina, pp. 115 e segs.

No mesmo sentido, com base no mesmo regime jurídico, firmou a jurisprudência do STA, no douto Acórdão de 01/03/2005, proferido no âmbito do proc. n° 761/04, "VIII - Embora o processo de legalização substancie o exercício de um poder discricionário, a Administração está vinculada à satisfação dessas obras dos requisitos legais de urbanismo, higiene e segurança, pelo que não relevam, quanto a esta matéria, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da boa-fé e da confiança, que apenas ganham relevo do domínio da actividade discricionária, mas apenas o da legalidade".

Na verdade, o eventual pedido de licenciamento (legalização) das obras em causa teria de ser apreciado de acordo com o direito vigente à data da decisão, de acordo com o princípio tempus regit actum e não consta que o recorrente tivesse tomado essa iniciativa junto da entidade recorrida, não estando para o efeito pendente qualquer processo de licenciamento.

Sobre a possibilidade de legalização da obra pronunciou-se a entidade recorrida ao considerar que, independentemente do tipo de material utilizado na construção, de ser ou não de natureza amovível, a construção em causa consubstancia uma modificação da fachada do prédio, pondo em causa a sua linha arquitectónica.

E o juízo formulado apenas à Administração, ora entidade recorrida, compete, por fazer parte dos poderes próprios da Administração, em princípio excluídos do controlo jurisdicional do Tribunal».

No essencial da transcrição, está tudo dito e bem. Sublinhamos apenas um detalhe que nos parece decisivo. A legalização, quando possível, depende de um pedido do interessado e da análise subsequente a esse pedido no que concerne aos aspectos da estética, salubridade, segurança e urbanização. Ora, como o recorrente não apresentou à CML nenhum pedido de legalização, não pode o tribunal obrigar a Câmara a conceder-lhe prazo para apresentação dessa pretensão. Quer dizer, se essa questão nunca foi posta directamente à Câmara, se nenhuma decisão desfavorável sobre ela foi tomada, e se não chegou a ser objecto do recurso contencioso e da sentença que sobre ele recaiu, impossibilitado está este STA de, sobre o assunto, efectuar qualquer julgamento censório atendendo à natureza de recurso jurisdicional em que nos encontramos.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelo recorrente: 300 euros.

Taxa de justiça: 150 euros.

Lisboa, 8 de Novembro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.