598/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 598/2018 Processo n.º 641/2017 3ª Secção Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Arbitral constituído junto do CAAD – Centro de Arbitragem Administrativa, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., Lda., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional («LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal, julgou procedente o pedido de anulação do ato de liquidação de Imposto de Selo formulado pela ora recorrida, por recusa de aplicação, com fundamento em violação do princípio constitucional da igualdade tributária, da norma constante da verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro. Através da Decisão Sumária n.º 586/2018, decidiu-se, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, negar procedência ao recurso, com fundamento na orientação firmada no Acórdão n.º 378/2018, tirado em Plenário, que não julgou inconstitucional «a norma constante Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na parte em que impõe a tributação anual sobre a propriedade de terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, cujo valor patrimonial tributário seja igual ou superior a €1.000.000,00». Tal decisão tem a seguinte fundamentação: « II – Fundamentação 3. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo por objeto a norma constante da verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo com fundamento na violação do princípio da igualdade tributária, consagrado nos artigos 13.º e 104.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa. A norma cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal arbitral foi objeto de apreciação nos Acórdãos n.º 568/2016, 692/2016 e 70/2017, tendo sido julgada em todos eles não incompatível com a Constituição. Tal entendimento foi, no entanto, abandonado no Acórdão n.º 250/2017, que julgou inconstitucional «a norma da verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na medida em que impõe a tributação anual sobre a propriedade de terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, cujo valor patrimonial tributário seja igual ou superior a € 1.000.000,00». Interposto recurso deste último Acórdão para o Plenário do Tribunal ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D da LTC, foi o mesmo revogado pelo Acórdão n.º 378/2018, que decidiu não julgar inconstitucional «a norma constante Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na parte em que impõe a tributação anual sobre a propriedade de terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, cujo valor patrimonial tributário seja igual ou superior a €1.000.000,00». É para esta última decisão, e respetiva fundamentação, que cumpre aqui remeter.» 3. Inconformada com tal decisão, a recorrida reclamou para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, invocando, entre outros, os fundamentos seguintes: «[…] D. DOS FUNDAMENTOS DA RECLAMAÇÃO D. 1) Da Revogação da decisão reclamada por falta de fundamentação Conforme ficou supra melhor identificado, o presente recurso veio interposto pelo Ministério Público da decisão arbitral proferida no âmbito do processo n.º 454/2016-T, na qual o Tribunal a quo entendeu ser de anular a Liquidação da verba 28.1 da TGIS, por ter entendido que a mesma, quando interpretada no sentido de se aplicar aos terrenos para construção com afetação habitacional, sem atender às concretas afetações habitacionais e não habitacionais que possam estar previstas para o prédio a edificar, se reputa inconstitucional, por violação do princípio da igualdade. Por sua vez, a decisão reclamada fundamenta a confirmação da constitucionalidade daquela verba por mera remissão (a qual se afigura em principio admissível por força do disposto no n.º 1 artigo 78.º-A da LTC) para o exposto no Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 378/2018 de 04/07/2018. Acontece que, como vimos supra, no Acórdão do Plenário que serviu de base à decisão reclamada, não foi apreciada a constitucionalidade da verba 28.1 da TGIS no sentido da interpretação relevada pelo Tribunal Arbitral (e a qual tem vindo a ser, claramente, levada a cabo pela AT). Assim, em parte alguma do referido Acórdão “fundamento” (chamemos-lhe assim), o Plenário se debruça sobre uma hipótese de inconstitucionalidade da referida verba quando a mesma, aplicada por via de uma interpretação extensiva, tributa os terrenos para construção com valor patrimonial igual ou superior a € 1.000.000,00 sem atender, contudo, a uma existência concreta e efetiva de afetação habitacional, à sua hipotética extensão e aos respetivos limites… Em conformidade, inexistindo uma análise e uma decisão expressa no Acórdão “fundamento” sobre a questão específica de constitucionalidade que se levanta no caso sub judice, será forçoso concluir que a decisão reclamada padece de vício de falta de fundamentação. Em conformidade, e sem necessidade de maiores delongas, deverá a decisão sumária reclamada ser revogada, pela verificação do vício de que padece, devendo ser substituída por Acórdão que analise e aprecie a questão de natureza constitucional suscitada nos autos de Recurso sub judice. Em qualquer caso, e apenas prevendo a possibilidade de improcedência do vício acima melhor identificado, o que não se concebe mas por mera hipótese de raciocínio se prevê, sempre se diga que, de qualquer forma, nunca a decisão reclamada poderia manter-se na ordem jurídica, na medida em que, conforme veremos, a Verba 28.1 da TGIS reputa-se inconstitucional, como bem decidiu o Tribunal arbitral cuja decisão representa o objeto do presente recurso. Assim, D. 2) Da Inconstitucionalidade da verba 28.1 da TGIS i) Da inconstitucionalidade da verba 28.1 da TGIS por violação dos princípios da legalidade, da justiça, da igualdade e da imparcialidade […] 103. Desta feita, não restam dúvidas de que o Imposto de Selo ora liquidado à Recorrida viola manifestamente o princípio constitucional da igualdade previsto pelo art.º 13.º da Constituição da República Portuguesa, porque: (i) É baseado numa norma que trata de forma bem diferente contribuintes que se encontram em situações idênticas, não sendo a medida da diferença aferida pela sua real capacidade contributiva; e (ii) É baseado numa solução legal arbitrária desprovida de qualquer fundamento racional. De resto, mesmo a tributação da Verba 28.1 sobre os prédios com efetiva afetação habitacional (onde não se incluem os terrenos para construção) afasta-se dos princípios do reforço da equidade social e da efetiva repartição dos sacrifícios que a inspiraram, bem como viola o princípio da igualdade. Na verdade, nada justifica que, ao proprietário de um prédio com afetação habitacional com o VPT de um milhão de euros sejam cobrados € 10.000 a título de Imposto de Selo, e, ao proprietário de um conjunto de imóveis cujo VPT total ascenda a cinquenta milhões de euros não seja cobrado rigorosamente nada, pela única razão de que nenhum dos prédios que perfazem aquele VPT total tem, individualmente, um VPT igual ou superior a um milhão de euros (imaginemos a situação daquele proprietário que detém 100 frações autónomas, mesmo que destinadas a habitação, cada uma com o VPT de € 500.000,00 – porque o seu ou os seus prédios estão constituídos em propriedade horizontal). À luz dos princípios do reforço da equidade social, da efetiva repartição dos sacrifícios e da igualdade, este último proprietário teria de pagar, no mínimo, € 500.000,00 de Imposto de Selo da verba 28.1, o que evidencia bem a flagrante injustiça decorrente da tributação da Verba 28.1 nos seus contornos (tanto à luz da redação que estava anteriormente em vigor como da atual, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2014). Tomando tal exemplo em consciência, parece clara a discriminação fiscal negativa dos terrenos com afetação habitacional levada a cabo pelo legislador aquando da nova redação, pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, nos precisos termos em que a Recorrida logrou demonstrar. Nestes termos e face ao exposto, a Recorrida é forçada a manter o seu pedido de declaração de inconstitucionalidade da verba 28.1 da TGIS nos precisos termos que acima ficaram expostos. E nesse sentido, não só pelo vício que vem assacado à decisão reclamada, como pelo próprio facto de a verba em questão ser inconstitucional, sempre deverá a referida decisão sumária ser” revogada, e, em conformidade, substituída por Acórdão que negue provimento ao recurso sub judice e que conheça da inconstitucionalidade da verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, nos termos acima identificados.» O Ministério Público pronunciou-se nos seguintes termos: « 1º A douta Decisão Sumária n.º 586/2018, remetendo para a fundamentação do Acórdão n.º 378/2018, não julgou inconstitucional a norma constante Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na parte em que impõe a tributação anual sobre a propriedade de terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, cujo valor patrimonial tributário seja igual ou superior a € 1 000 000. 2º Consequentemente, concedeu provimento ao recurso obrigatoriamente interposto pelo Ministério Público da decisão arbitral, na qua, em conclusão, se afirma: “Nestes termos, deve por isso considerar-se anulável o ato de liquidação, por ilegal, dado que a interpretação dada à verba 28.1 da TGIS no concreto ato tributário aqui em causa (ou a própria norma, se for esse o caso) é violadora do princípio da igualdade, ao não atender às concretas afetações habitacionais e não habitacionais que possam estar previstas para o prédio a edificar”. 3º Dessa decisão, reclamou para a conferência a recorrida A., Ld.ª. 4.º A verba n.º 28.1 da TGIS, na versão dada da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, a aplicável, tem a seguinte redação: “Por prédio habitacional ou por terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, nos termos do disposto no Código do IMI (Redação da Lei n.º 83-C/2013 de 31 de dezembro) – 1%”. 5.º Ora, na decisão recorrida, apreciando e analisando a prova considerada pertinente, entendeu-se que não ficara demonstrado que o terreno em causa tivesse autorização, projeto ou previsão de edificação prevista para habitação, matéria esta que não cabe nas competências do Tribunal Constitucional questionar. 6.º Diz-se expressamente na decisão: “Porém, não ficou demonstrado nos autos que o terreno para construção objeto de liquidação em crise tivesse autorização, projeto ou previsão de edificação prevista para habitação, por forma a estar sujeito a IS nos termos da Verba n.º 28.1 da TGIS.” 7.º E mais adiante, afirma-se: “Sucede, como referido, não estar demonstrado que o terreno para construção em causa tivesse tido autorização, projeto ou previsão de edificação para habitação, razão pela qual não se pode concluir de imediato estar o mesmo sujeito a Imposto do Selo nos termos da verba n.º 28.1 da TGIS.” 8.º Assim sendo, a verba 28.1 da TGIS, não era aplicável ao caso. 9.º Parece-nos, pois, que esta foi ratio decidendi da decisão recorrida. 10.º O que para essa decisão seria inconstitucional era a posição da Autoridade Tributária que entendia ser a concretização do fim para habitação desnecessária, sendo, porém, essa interpretação, se considerada a adequada, inconstitucional. 11.º Ora, como se viu, como a interpretação inconstitucional não foi aquela que se entendeu ser aplicável, não poderia ser recusada a sua aplicação, como ratio decidendi . 12.º Assim, apesar de algo ambígua formulação adotada na “conclusão” (vd. artigo 2.º), não tendo ocorrido uma efetiva desaplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, não deve conhecer-se do objeto do recurso.» 5. Notificada para se pronunciar, querendo, sobre a resposta apresentada pelo Ministério Público, a recorrida fê-lo nos seguintes termos: « 1. A Recorrida adere a tudo quanto ficou exposto na resposta apresentada pelo Ministério Público à Reclamação deduzida nos presentes autos. 2. Não obstante, e apenas para o caso de o entendimento do Exmo. Sr. Procurador-Geral Adjunto não proceder junto deste Douto Tribunal, sempre cumprirá à Recorrida reiterar , uma vez mais, pela inconstitucionalidade da norma em apreço , para o que dá aqui por reproduzidos todos os fundamentos expostos em sede de articulado de Reclamação para a Conferência, apresentada no passado dia 24/09/2018.» Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 6. No âmbito dos presentes autos, foi interposto recurso pelo Ministério Público, ao abrigo da previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, da decisão proferida pelo Tribunal Arbitral, que julgou procedente o pedido de anulação do ato de liquidação de Imposto de Selo formulado pela ora reclamante. De acordo com a delimitação constante do respetivo requerimento de interposição, o recurso tem por objeto a norma constante da “Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto de Selo”, cuja aplicação se alega ter sido recusada pelo Tribunal recorrido «com fundamento na sua inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade (assente na capacidade contributiva), previsto no artigo 13.º, da CRP». Por aplicação da orientação fixada, no Acórdão n.º 378/2018, proferido pelo Plenário deste Tribunal ao abrigo do disposto no artigo 79.º-D da LTC, a decisão ora reclamada não julgou inconstitucional «a norma constante Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, aprovada pela Lei n.º 55-A/2012, de 29 de outubro, e alterada pela Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na parte em que impõe a tributação anual sobre a propriedade de terreno para construção cuja edificação, autorizada ou prevista, seja para habitação, cujo valor patrimonial tributário seja igual ou superior a €1.000.000,00». Independentemente da questão de saber se a dimensão normativa extraível da Verba 28.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo cuja constitucionalidade foi problematizada pelo Tribunal a quo se encontra efetivamente abrangida pelo âmbito do julgamento levado a cabo através do Acórdão n.º 378/2018, o certo é que, como bem nota o Ministério Público ¾ no que acabou por ser seguido pela própria reclamante ¾, não se encontram reunidas as condições necessárias para o conhecimento do objeto do recurso. 7. Conforme resulta do entendimento reiteradamente expresso por este Tribunal, os recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade — incluindo, portanto, os interpostos ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC —, têm caráter ou função instrumental , o que significa que o respetivo objeto apenas poderá ser conhecido nos casos em que a resolução da questão de constitucionalidade por meio dele colocada puder «repercutir-se, de forma útil e efetiva, na decisão proferida pelo tribunal recorrido acerca do caso concreto a dirimir», isto é, quando um eventual juízo de inconstitucionalidade, nos termos preconizados pelo recorrente, puder projetar-se «de forma útil e eficaz, na decisão recorrida, de modo a alterar ou modificar, no todo ou em parte, a solução jurídica que se obteve no caso concreto, implicando a respetiva reponderação pelo tribunal a quo» ( cf. Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional , Almedina, Coimbra, 2010, p. 52, e Acórdãos n.º 116/12, 114/15 e 193/16). Em linha com tal entendimento, vem este Tribunal igualmente considerando que inexiste uma “verdadeira recusa” de aplicação de normas naquelas situações em que o juízo inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal a quo constitui, na económica da decisão recorrida, um simples obiter dictum ou um mero argumento ad ostentationem , na medida em que a norma aparentemente qualificada de inconstitucional acaba por ser aplicada ao caso, ou, de modo inverso, acaba por não ter qualquer influência sobre a conclusão obtida, não constituindo por isso ratio decidendi da decisão de que se recorre (entre outros, cf. Acórdãos n.º 62/84, 138/85, 138/85, 14/91, 634/94, 152/98, 389/98). Ora, é esta, justamente, a hipótese que se verifica no presente caso. 8. Apesar de o Tribunal Arbitral ter atribuído a anulabilidade, e consequente ilegalidade, do ato de liquidação à incompatibilidade que considerou existir entre a «interpretação dada [pela Autoridade Tributária] à verba 28.1 da TGIS ( ou a própria norma , se fo[sse] esse o caso)» (itálico aditado) e o princípio da igualdade, o certo é que a análise que precedeu tal conclusão revela ter sido outro o verdadeiro e efetivo fundamento jurídico do julgado. Depois de notar que, na modelação resultante da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, a verba 28.1 da TGIS passou a « incluir, para além dos prédios habitacionais (referidos na alínea a) do número 1 e do n.º 2 do artigo 5.º do CIMI), ainda os terrenos para construção ( i.e. , a espécie de prédio previsto na alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo do CIMI), caso tenha sido autorizada ou esteja prevista construção destinada a habitação » , o Tribunal Arbitral considerou não ter ficado « demonstrado nos autos que o terreno para construção objeto de liquidação em crise tivesse autorização, projeto ou previsão de edificação prevista para habitação, por forma a estar sujeito a IS nos termos da Verba n.º 28.1 da TGIS ». E considerou também que, cabendo à Autoridade Tributária a demonstração de que «o terreno para construção em causa tivesse autorização, projeto ou previsão de edificação para habitação», enquanto «elemento de incidência real do imposto (...), constitutivo do direito a liquidá-lo», não se encontrava «preenchida a norma de incidência do imposto» que havia servido de «fundamento à liquidação». Nestas circunstâncias, o conhecimento do objeto do recurso é inútil . Independentemente da correspondência que efetivamente se verifique existir entre (i) a dimensão normativa, extraível da Verba n.º 28.1 da TGIS, cuja constitucionalidade foi questionada pelo Tribunal recorrido, (ii) a norma que integra o objeto do presente recurso e (iii) aquela que foi objeto do julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 378/2018, a simples circunstância de o Tribunal Arbitral ter reconhecido que o quadro factual traçado em juízo não permitia, por exíguo, subsumir a situação sub judice à previsão daquela Verba, é suficientemente relevadora de que, fosse qual fosse o juízo que viesse a ser formulado por este Tribunal, o sentido da decisão recorrida permaneceria inalterado por força dos fundamentos invocados no plano estritamente infraconstitucional. Neste contexto, não é possível conhecer do objeto do recurso sem com isso comprometer a sua função ou natureza instrumental. III – Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Revogar a decisão reclamada; e b) Não conhecer do objeto do recurso. Sem custas. Lisboa, 14 de novembro de 2018 - Joana Fernandes Costa - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers