Quem foi o relator do acórdão 0827/07?

O relator foi Freitas Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0827/07?

O acórdão foi proferido em 23 de outubro de 2008.

0827/07 - STA

Sumário

I - O dever de fundamentação dos actos administrativos consignado no artigo 125, do CPA, traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas. II - Não sendo indicadas quaisquer razões concretas para o indeferimento do licenciamento requerido limitando-se a motivação do acto recorrido à formulação de considerações vagas e genéricas e terminando com um juízo conclusivo de que "não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311", está-se perante uma fundamentação vaga e genérica - logo obscura - e, ainda, insuficiente, o que equivale à falta de fundamentação - artigo 125, n.º 2, do CPA.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, concedendo provimento ao recurso interposto por A…, identificado nos autos, anulou a sua deliberação de 28-12-2001, que indeferira o requerimento apresentado pelo recorrente contencioso em que se solicitava a mudança de finalidade do rés-do-chão de um seu prédio, de garagem e arrumos, para estabelecimento de restauração e bebidas. A recorrente formula as seguintes conclusões: 1ª - A douta Sentença impugna não teve na devida conta - como podia e devia - o teor integral e enquadramento da Informação N° 537/2001 de 18.12.2001, de fls. 77 do Processo Administrativo (Apenso aos autos); 2ª - A Informação (N° 537/2001) de que a Deliberação anulada se apropriou insere-se - indissociavelmente - numa cadeia lógica e cronológica que se compõe de outras Peças e Pareceres/Informações proferidos antes daquela que a última em data (18.12.2001); 3ª - Aquela Informação N° 537/2001, de 18 de Dezembro enquadra-se numa sequência cronológica no âmbito do mesmo Processo, que contém outras Peças e Informações/Pareceres anteriores adoptados pela mesma Comissão de análise prolatados nesse mesmo Processo (v.g.: Informação N° 428/2001 de 02 de Outubro 2001; Informação N° 479/2000 de 20 de Setembro 2000;) Informação Nº 357/2000 de 11 de Julho 2000; Informação N° 232/2000 de 13 de Junho 2000 - (Cfr. fls. 69, 54, 49 e 45 do P.A.); 4ª - A Informação N° 428/2001 de 02 de Outubro 2001 acerca da qual o Recorrido se pronunciou em Audiência de interessados dá por integradas as fotografias em anexo constantes do Processo, designadamente a fls. 41, 42, 43, 44 (e ainda a Planta de fls. 47 do P.A.) - que retratam a localização do prédio - numa curva com visibilidade claramente insuficiente e à margem de uma Estrada Nacional, que são bastante eloquentes quanto ao bem fundado do Parecer/Informação da Comissão; 5ª - É, no conteúdo e teor - integral - dessa Informação N° 537/2001, de 18.12.2001 que reside pois a fundamentação da Deliberação recorrida/anulada; 6ª - O sentido e alcance dessa Informação (N° 537/2001) não pode dissociar-se das Informações anteriores que a precederam, que conjuntamente formam, em bloco, um todo homogéneo; 7ª - É esse, o verdadeiro “processo cognoscitivo e valorativo” que, objectivamente, tem de ser apreciado no seu enquadramento e no âmbito do Processo administrativo - e que o próprio Recorrido bem apreendeu e entendeu o seu significado, sentido, alcance e fundamentos; 8ª - As normas sobre a fundamentação admitem a chamada “fundamentação por remissão”, sendo certo que o Supremo Tribunal Administrativo vem admitindo que é também admissível a fundamentação por dupla remissão a qual no caso em apreço se verifica ocorrer - porquanto a Deliberação (anulada) se apropriou da Informação N° 537/2001, de 18.12.2001, a qual (Informação) por sua vez integrava e remetia - quando menos de forma tácita, mas clara e inequivocamente - para outras informações anteriores em data, com o conteúdo daquela directamente relacionadas: Ao entender diferentemente, - não considerando verificada a fundamentação (da Deliberação anulada) por dupla remissão - a douta Sentença recorrida incorreu em Erro de Julgamento; 9ª - O ora Recorrido, entendeu perfeitamente a fundamentação, sentido e alcance da Deliberação anulada, até porque pôde rebater e refutar a tese acolhida naquela Deliberação (cfr. Requerimento de Audiência de Interessado fls. 75/76 PA e Arts. 21°, 22º e 23° da petição inicial); 10ª - A Falta de fundamentação (que no caso não se afigura existir) não é equivalente ou sinónimo de Fundamentação com o conteúdo da qual se discorda; 11ª - “A fundamentação exigível constitui conceito relativo, que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, sendo suficiente quando permita ao destinatário normal conhecer as razões pelas quais se adoptou a decisão em causa, em termos de poder impugná-la, mesmo contenciosamente” - o que se verifica no caso ocorrente; 12ª - Afigura-se pois, claramente, que o acto recorrido, anulado, está devidamente fundamentado. 1V Ao entender diferentemente a douta Sentença imputada, ao anular a Deliberação recorrida por julgar verificado o vício de forma de falta de fundamentação incorreu em erro de julgamento e fez, assim, incorrecta interpretação e errada aplicação do direito ao caso em apreço. Por sua vez, o recorrido particular, não se conformando com o despacho, de fls. 122, que considerou extemporâneas as contra-alegações que apresentou, ordenando o seu desentranhamento, dele interpôs recurso, formulando as seguintes conclusões: 1 - O que está em causa nas contra-alegações do recorrente é o exercício do contraditório, o que o recorrente fez decorridos dezassete dias após a notificação efectuada pela aqui das alegações da Câmara Municipal; 2 - Ora, o recorrente não sabe em que data - data certa - é que a parte contrária foi notificada da admissão do recurso, e quando se iniciou o prazo de trinta dias para a dedução das contra alegações; 3 - Aliás, o recorrente não pode conhecer se as alegações deduzidas pela recorrida foram ou não admitidas, ou tão pouco se foram deduzidas tempestivamente; 4 - Sendo certo que apenas no momento em que foi notificado, via fax pelo Ex.mo Colega Mandatário da parte contrária, em 7 de Setembro de 2007, é que conheceu as razões de facto e direito que fundamentaram o recurso da sentença proferida pelo TAF do Porto; 5 - Efectivamente, só com a notificação pela recorrida Câmara Municipal, o recorrente podia exercer o direito ao contraditório; 6 - Nestes termos, o prazo para contra-alegar só se iniciou, nos termos do n.° 2, do art.° 698.° do CPC, ex vi art.° 102.° da LPTA, aquando da notificação ao recorrido da apresentação das alegações pelo recorrente; 7 - Pelo que, nos termos do disposto no art.° 106.° da LPTA, as contra-alegações foram deduzidas tempestivamente; 8 - Assim, o douto despacho recorrido violou, para além de outros, o disposto no n.° 2, do art.° 698.° do CPC, ex vi art.° 102.° e art.° 106.° da LPTA. A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer: 1. São dois os recursos jurisdicionais interpostos: um, da sentença de fls. 63 a 73, que concedeu provimento ao recurso contencioso com base em falta de fundamentação; um outro, interposto do despacho de fls 122, que não admitiu a junção aos autos, por extemporaneidade, da contra-alegação do particular recorrido. 2. Comecemos por este último. Alega o recorrente, essencialmente, que apenas no momento em que foi notificado, via fax pelo Ex.m° Colega Mandatário da parte contrária, em 7 de Setembro de 2007, é que conheceu as razões de facto e direito que fundamentam o recurso da sentença proferida pelo TAF do Porto e que, assim, o prazo para contra-alegar só se iniciou, nos termos do n° 2 do art° 698° do CPC, ex vi art° 102° da LPTA, aquando da notificação ao recorrido da apresentação das alegações pelo recorrente, pelo que, nos termos do disposto no art° 106° da LPTA, as contra-alegações foram deduzidas tempestivamente. É manifesta a falta de razão do recorrente. O art° 106° da LPTA, cuja aplicação in casu o recorrente não questiona, é muito claro no sentido de que o prazo de apresentação das alegações se considera a contar, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente, salvo o disposto para os recursos urgentes. Sendo assim, e, constituindo este dispositivo uma norma especial, ele afasta a aplicação da norma geral contida no n° 2 do art° 698° do CPC (actualmente já revogada pelo DL n° 303/2007, de 24.08). E não releva fazer apelo à violação do princípio do contraditório. Haverá que considerar, tal como fez o acórdão deste STA de 2005.03.03, no processo n° 797/04, que o recorrente, ainda que com algum prejuízo da sua comodidade, podia ter consultado o processo e então obter a cópia da alegação de recurso, assim ficando em condições de contra-alegar. Através da consulta do processo teria igualmente tomado conhecimento da data da notificação da parte contrária da admissão do recurso e do início do prazo para dedução das contra-alegações. Improcede, por esta via, a alegação do recorrente, devendo ser negado provimento a este recurso. 3. Passemos ao recurso interposto da sentença. Entendeu a sentença que a deliberação contenciosamente impugnada não contém a razão de ser, de facto e de direito, da decisão aí contida. Vejamos. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. por todos, o acórdão do T. Pleno de 2005.12.06, no proc. n° 1126/02, e, os arestos aí citados a este propósito. Por outro lado, tal como entendeu o acórdão do T. Pleno de 2000.04.13, no processo n° 31616: (...) variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa em certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão, a indicação das razões principais que moveram o agente. No caso que se analisa, o parecer desfavorável de cuja fundamentação o acto impugnado se apropriou assenta nas seguintes razões: “Tendo sido concedido ao requerente oportunidade para que este viesse informar sobre as questões que constituem objecto de procedimento no presente pedido de mudança de finalidade. A Comissão analisando a exposição apresentada é de opinião que não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”. A exposição referida é a que consta 75 e 76 do processo instrutor. Ora, dizer-se que “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311” não consubstancia mais do que uma mera conclusão, que terá de ser concretizada com a indicação dos factos donde a mesma conclusão foi extraída, além de ter de ser indicado o enquadramento jurídico dessa factualidade, em ordem a saber-se em que norma ou normas jurídicas se apoia o indeferimento da pretensão do interessado. Essa simples afirmação não constitui aquele limite mínimo de densificação que deve caracterizar a fundamentação formal; não permite a um destinatário normal, colocado na posição do recorrente, aperceber-se das razões do decidido, ou seja, do itinerário cognoscitivo e valorativo dos autores do parecer, de modo a poder infirmar, de forma adequada, a base factual e valorativa em que assenta o indeferimento em causa. Por outro lado, o conteúdo da exposição do interessado a que o parecer se reporta também não permite qualquer esclarecimento. E, a este propósito, não releva a alegação da entidade recorrente de que a informação n° 537/2001, de 18 de Dezembro, se enquadra numa sequência cronológica no âmbito do mesmo processo, que contém outras informações, e, de que o sentido e alcance dessa informação n° 537/2001 não pode dissociar-se das informações anteriores que a precederam, que conjuntamente formam, em bloco, um todo homogéneo. Conforme constitui orientação consolidada neste STA, só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio acto ou que dele é contemporânea - cfr. por todos, o acórdão da Secção, pelas subsecções, de 2001.12.19, no processo n° 48126 e o acórdão do T. Pleno de 2008.02.27, no processo n° 1089/04. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento a ambos os recursos jurisdicionais.” II. A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto: 1. O recorrente é dono e legítimo possuidor do seguinte prédio urbano, sito no lugar das …, freguesia de …, concelho de Cabeceiras de Basto: Uma morada de casas coberta de telha, composta de rés-do-chão com duas divisões, destinado a habitação e quintal anexo, a confrontar do norte com a estrada nacional 311, sul com caminho de servidão, nascente com o antigo campo desportivo e poente com terra do proprietário, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n° 10054 e inscrito na matriz sob o artigo 1761°. 2. Por requerimento datado de 8 de Agosto de 2001, o recorrente requereu à Câmara recorrida a mudança de finalidade do rés-do-chão do seu aludido prédio, de garagem e arrumos, para estabelecimento de restauração e bebidas (fls. 67 do PA apenso). 3. Na sequência do pedido id. em 2. foi elaborada a Informação da Fiscalização junta a fls. 68 v° do PA apenso com data de 12-09-2001, da qual consta: “... Apresenta o requerente um novo pedido de mudança de finalidade, O terreno para onde estão agora demarcados lugares de estacionamento encontra-se conforme fotografias anexas ao processo. Os sinais de trânsito existentes na “entrada” e “saída” para a estrada nacional são actualmente ambos sinais de trânsito proibido (fls. 68-68vº do PA apenso). 4. Em 02-10-2001 foi produzida a Informação N° 428/2001, na sequência da reunião (que teve lugar na mesma data para a apreciação do pedido referido em 2.) da Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos através do despacho do Sr. Presidente da Câmara recorrida n° 2/99 de 14 de Janeiro, onde se aponta, além do mais, que: “ … A Comissão analisando o presente pedido e, com o recurso às fotografias em anexo, é de parecer que a presente viabilidade irá no caso de ser deferida sobrecarregar irremediavelmente a zona onde se insere colocando em perigo a zona de circulação de viaturas na E.N. 311. Para além do referido verifica-se que o arruamento particular que dá acesso à edificação objecto da presente viabilidade não tem capacidade para o n° de estacionamentos que se prevêem necessários. Conclusão: Face ao exposto, a Comissão é de parecer ser de indeferir o presente pedido pelo executivo municipal, devendo o processo ser presente à próxima reunião deste órgão, com base no disposto na a1. b) do n° 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela legislação posterior. Deverá ser promovida a audiência dos interessados de acordo com o previsto no n° 1 do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo.” (fls. 69 do PA apenso). 5. Após esta Informação, e na sequência do despacho proferido em 04-10-2001, procedeu-se à notificação do aqui recorrente para apresentar, por escrito, no prazo de 30 dias a contar da recepção da notificação, informação ou o que se lhe oferecer sobre as questões que constituem objecto do procedimento, podendo ainda requerer diligências complementares e juntar documentos com novos elementos defendendo os seus pontos de vista (fls. 69 e 73-70 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido). 6. O recorrente pronunciou-se sobre a matéria em apreço nos termos que constam de fls. 76-75 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido). 7. Em 18-12-2001 foi produzida a Informação N° 537/2001, na sequência da reunião (que teve lugar na mesma data para a apreciação do pedido referido em 2.) da Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos através do despacho do Sr. Presidente da Câmara recorrida n° 2/99 de 14 de Janeiro, onde se aponta, além do mais, que: “ … Tendo sido concedido ao requerente oportunidade para que este viesse informar sobre as questões que constituem objecto de procedimento no presente pedido de mudança de finalidade. A Comissão analisando a exposição apresentada é de opinião que, não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311. Conclusão: Face ao exposto, a Comissão é de parecer ser de indeferir o presente pedido pelo executivo municipal, devendo o processo ser presente à próxima reunião deste órgão, com base no disposto na alínea b) do n° 2 do artigo 13° do Decreto-Lei n° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela legislação posterior”. (fls. 77 do PA apenso). 8. Na reunião de Câmara de 28-12-2001, a Câmara recorrida, de acordo com o teor do parecer desfavorável da Comissão Técnica de Análise dos Processos relativos a mudanças de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, inserto na informação n° 537/2001, designadamente na sua conclusão, deliberou, por unanimidade, indeferir presente pedido de mudança de finalidade, nos termos e com os fundamentos aí definidos (Acto Recorrido) (fls. 77 v° do PA apenso,) 9. A deliberação id. em 8. foi comunicada ao recorrente através do Of. n° 04/DAO de 2002-01-03 remetido por carta registada com aviso de recepção, com registo efectuado em 03-01-2002 e recepcionada pelo aqui recorrente em 04-01-2002 (fls. 80-78 do PA apenso). 10. A petição inicial subjacente ao presente recurso contencioso de anulação foi remetida a este Tribunal por meio de carta registada, com registo postal efectuado em 04-03-2002, tendo dado entrada neste Tribunal e aqui sido registada em 05-03-2002, sob o n° 2984 (fls. 2 e 10 dos presentes autos). Por se revestirem de interesse para a decisão do recurso interposto pelo recorrido particular, e ao abrigo do artigo 712, n.º 2, do CPCivil, consideram-se ainda provados os seguintes factos: 11 - O recorrido particular foi notificado da admissão do recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, através do correio expedido em 11-05-2007 - fls. 82 e 125; 12- As contra-alegações do recorrido particular deram entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 25-09-2007 - fls. 117. 13 - Por despacho de 27-09-2007, a apresentação das contra-alegações referidas em 12 foi julgada extemporânea sendo ordenada a sua devolução ao apresentante - fls. 122 III. São dois os recursos que vêm interpostos. III.A. Comecemos pelo interposto do despacho de fls. 122, que, por extemporaneidade, não admitiu a junção aos autos das contra-alegações do recorrido particular, ordenando a sua devolução ao apresentante. Sustenta o aqui recorrente que o início do prazo para a apresentação das contra-alegações se deve contar nos termos do n.º 2, do artigo 698, do CPCivil, isto é a partir da notificação da apresentação das alegações pelo recorrente, e não da data do termo do prazo do recorrente, pois não só não sabe em que data a recorrente Câmara Municipal foi notificada da admissão do recurso que interpôs nem se as alegações foram ou não admitidas ou tempestivamente deduzidas, só passando a ter conhecimento da apresentação das mesmas, e a ficar em condições de exercer o contraditório, quando recebeu a notificação mandatário daquela enviando-lhe cópia. O despacho recorrido, em seu entender, teria violado o disposto nos artigos 106, 102, da LPTA e 698, n.º 2, do CPCivil . Vejamos. O recorrente foi notificado da admissão do recurso da sentença de fls. 63 e seg.s, interposto pela Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, através do correio expedido em 11-05-2007. Nos termos do artigo 106, da LPTA, é de trinta dias - Alínea e), do artigo 6º, do DL n.º 329-A/95, de 12-12. o prazo para a apresentação das alegações do recorrido, a contar do termo do prazo das alegações do recorrente. No caso em apreço, o prazo do aqui recorrente para contra-alegar, conforme a informação de fls. 122, terminou no dia 23-07-2007, sendo que só apresentou as respectivas contra-alegações no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 25-09-2007, muito depois do prazo fixado no supra referido artigo 106, da LPTA. Sustenta o recorrente que só teve conhecimento da apresentação das alegações do recorrente e do respectivo teor em 7-09-2007, quando recebeu o fax do colega, pelo que, nos termos do artigo 698, n.º 2, do CPCivil o prazo para contra-alegar se deve contar a partir de tal data. Não tem, porém, razão. Na verdade, em contencioso administrativo o processo rege-se, em primeira linha, pela LPTA e só supletivamente pela lei de processo civil (art. 1º LPTA). Em matéria de apresentação de alegações, o art. 106º contém uma disciplina legal diferente da consagrada no artigo 698º, nº 2 do C.P.Civil, onde não se faz menção à notificação da apresentação da alegação, nem que o prazo para o recorrido contra-alegar fica na dependência dessa notificação. Esta norma da LPTA, por ser especial e por o legislador da reforma introduzida pelos Decretos-Leis 329-A/95 de 12.2 e 180/96 de 25.9 ter visado apenas a lei processual geral e não a lei do contencioso administrativo (vide a Lei nº 33/95 que autorizou o Governo a rever o CPC), como decorre do art. 7º nº 3 do C. Civil, em interpretação pacífica da Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. acórdãos de 1999.03.23, Proc.º n.º 42 330; de 2000.03.16, Proc.º n.º 43 432; de 2003.01.16, Proc.º n.º 1254/02-11 e de 2.03.05, Proc.º n.º 797/04), mantém-se em vigor e constituindo a disciplina jurídica aplicável à data. Assim, nos termos deste regime especial, o prazo para o recorrido alegar conta-se a partir do termo do prazo do recorrente, sem dependência de notificação da apresentação da alegação deste, pelo que a decisão recorrida. Nem se diga que tal viola o princípio do contraditório, pois como bem refere a Exm.ª Magistrada do Mº Pº, citando o acórdão deste STA de 2005.03.03, no Proc.º n° 797/04, “o recorrente, ainda que com algum prejuízo da sua comodidade, podia ter consultado o processo e então obter a cópia da alegação de recurso, assim ficando em condições de contra-alegar”. Conclui-se, assim, que a decisão recorrida ao não admitir, por extemporaneidade, as contra alegações do recorrido particular fez correcta interpretação e aplicação do artigo 106, da LPTA, não merecendo reparo. Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente particular. III. B. Recorre, também, a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto da sentença de fls. 63 e seg.s, que, por falta de fundamentação, anulou a sua deliberação de 28-12-2001 que indeferiu o pedido de mudança de finalidade do rés-do-chão do prédio do recorrido particular de garagem e arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas. Sustenta a recorrente que a decisão recorrida não teve em conta o teor integral e enquadramento da informação n.º 537/2001, de 18-12-2001, para cuja fundamentação a deliberação recorrida remete, a qual faz parte de um procedimento administrativo integrado por uma série de informações dos serviços que constituem o fundamento do indeferimento. Vejamos, antes de mais, o teor integral da informação n.º 537/2001, para a qual remete a deliberação recorrida: “INFORMAÇÃO N° 537/2001 ASSUNTO: Mudança de finalidade em nome de A…, com residência no lugar das …, freguesia de …, concelho de Cabeceiras de Basto, do rés-do-chão de um edifício, de arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas, situado no mesmo lugar e freguesia. Aos dezoito dias do mês de Dezembro do ano dois mil e um, no salão nobre da Câmara Municipal, reuniu a Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, através do despacho do Sr. Presidente n° 2/99 de 14 de Janeiro, com o objectivo de proceder à análise do processo de mudança de finalidade do rés-do-chão de um edifício, de arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas, em nome do requerente e situado no mesmo lugar e freguesia. Tendo sido concedido ao requerente oportunidade para que este viesse informar sobre as questões que constituem objecto de procedimento no presente pedido de mudança de finalidade. A Comissão analisando a exposição apresentada é de opinião que, não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311. Conclusão: Face ao exposto, a Comissão é de parecer ser de indeferir o presente pedido pelo executivo municipal, devendo o processo ser presente à próxima reunião deste órgão, com base no disposto na alínea b) do n.° 2 do artigo 13.º do Decreto-Lei n.° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela legislação posterior. Cabeceiras de Basto, 18 de Dezembro de 2001” Por sua vez a deliberação de 28-12-2001, objecto do recurso contencioso, tem o seguinte teor: “DELIBERAÇÃO: A Câmara, de acordo com o teor do parecer desfavorável da Comissão Técnica de Análise dos Processos relativos a mudanças de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, inserto na informação n° 537/2001, designadamente na sua conclusão, deliberou, por unanimidade, indeferir presente pedido de mudança de finalidade, nos termos e com os fundamentos aí definidos” A fundamentação do acto contenciosamente impugnado é constituída, unicamente, pelos como fundamentos os constantes do parecer contido na Informação n.º 537/2001, da qual se extrai apenas que o pedido formulado pelo aqui recorrido deve ser indeferido porque “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”. Perante a factualidade provada, em especial face ao teor da informação n.º 537/2001 que constitui a fundamentação da deliberação impugnada, a sentença recorrida entendeu que aquela afirmação “é meramente conclusiva, não esclarecendo suficientemente que distância de visibilidade e paragem foram tidas em consideração bem como quais as características da EN 311 que pesaram naquela conclusão”, sendo que “o conhecimento de tais elementos era essencial para saber se a Câmara recorrida deliberou de forma ponderada, em função da avaliação de tais elementos e também para o recorrente poder contestar conscientemente a deliberação em apreço e obter do Tribunal a sua reapreciação à luz das normas e princípios pretensamente violados.” Conclui, portanto, pela violação do disposto nos artigos 124 e 125, do CPA, anulando a deliberação impugnada pelo vício de falta de fundamentação. Sustenta, porém, a recorrente que do procedimento administrativo a que deu origem a pretensão do recorrente contencioso, para além da informação n.º 537/2001, constam outras informações relativas ao processo relativo a mudança de finalidade da utilização, entre as quais a Informação n.º 428/2001, de 2-10-2001 da qual constam, em anexo, fotografias que “retratam a localização do prédio (do requerente) - num curva com visibilidade claramente insuficiente e à margem de uma Estrada Nacional – que falam por si quanto ao bem fundado do Parecer/Informação da Comissão”, tendo o seu destinatário entendido “a fundamentação, sentido e alcance da Deliberação anulada”, pelo que em seu entender, a deliberação em causa está suficientemente fundamentada. Vejamos. Os requisitos do dever de fundamentação dos actos administrativos constam dos artigos 124 e 125 do Código de Procedimento Administrativo. Assim, dispõe o artigo 124 do Código de Procedimento Administrativo que os actos administrativos, designadamente os que neguem direitos ou interesses legalmente protegidos, como é o caso da deliberação contenciosamente anulada, devem ser fundamentados, dispondo o artigo 125, do mesmo diploma, que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (n.º 1), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (n.º 2). Como é sabido, o dever de fundamentação prossegue os seguintes objectivos essenciais: assegurar maior ponderação ao órgão decidente; dar ao conhecer a destinatário do acto as circunstâncias factuais e legais em que se baseou a decisão, assim lhe permitindo inferir dos pressupostos e da legalidade da mesma, aceitando-a, se concordar com as razões expressas, ou impugnando-a, no caso contrário (cfr. entre outros, acórdãos do Pleno da 24.1.91 e de 30.9.93, in AD 352-533 e de 6-12-2005, Proc.º n.º 1126/02). Como se escreve no acórdão do Pleno de 29-10-97, Recursos n.º 22.267 e 22.458, “o administrado tem o direito de ser esclarecido da todas as concretas razões em que se baseou o autor do acto e este o dever de as expressar em ordem a facultar àquele a sua efectiva tutela jurisdicional, o que de resto é postulado pelo princípio da transparência a que a Administração, no exercício das suas funções, está sujeita. Nesta medida, irrelevam como fundamentação as referências vagas e genéricas ou do tipo conclusivo, por as mesmas não serem susceptíveis de esclarecer «concretamente a motivação do acto.” No caso em apreço, o fundamento da deliberação contenciosamente recorrida é constituído pelo parecer da Comissão de análise dos processos relativos a mudança de finalidade, contido na Informação n.º 537/2001, de 18-12-2001, acima transcrita Da análise da mesma resulta que não são indicadas quaisquer razões concretas para o indeferimento do licenciamento requerido pelos aqui recorridos, limitando-se à formulação de considerações vagas e genéricas e terminando com um juízo conclusivo de que “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”, não esclarecendo suficientemente, como se escreve na sentença recorrida, “que distância de visibilidade e paragem foram tidas em consideração bem como quais as características da EN 311 que pesaram naquela conclusão”, sendo que “o conhecimento de tais elementos era essencial para saber se a Câmara recorrida deliberou de forma ponderada, em função da avaliação de tais elementos e também para o recorrente poder contestar conscientemente a deliberação em apreço e obter do Tribunal a sua reapreciação à luz das normas e princípios pretensamente violados.” A fundamentação do acto é pois, vaga e genérica - logo obscura - e ainda, insuficiente por que não esclarecer os motivos porque o pedido de mudança de finalidade de utilização do rés-do-chão do prédio do recorrido particular, de garagem e arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas foi indeferido, o que, nos termos do n.º 2, do artigo 125, do C.P.A. equivale à falta de fundamentação. Não se mostrando, pois, atingidas as finalidades do dever de fundamentação acima referidas, bem andou a sentença recorrida ao anular o acto administrativo contenciosamente recorrido por não respeitar os requisitos da fundamentação exigidos pelos artigos 124 e 125, do C.P.A., pelo que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento aos recursos, mantendo-se as decisões recorridas. Custas pelo recorrente particular, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito santos.

Sumário

II- Não sendo indicadas quaisquer razões concretas para o indeferimento do licenciamento requerido limitando-se a motivação do acto recorrido à formulação de considerações vagas e genéricas e terminando com um juízo conclusivo de que "não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311", está-se perante uma fundamentação vaga e genérica - logo obscura - e, ainda, insuficiente, o que equivale à falta de fundamentação - artigo 125, n.º 2, do CPA.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, concedendo provimento ao recurso interposto por A…, identificado nos autos, anulou a sua deliberação de 28-12-2001, que indeferira o requerimento apresentado pelo recorrente contencioso em que se solicitava a mudança de finalidade do rés-do-chão de um seu prédio, de garagem e arrumos, para estabelecimento de restauração e bebidas.

A recorrente formula as seguintes conclusões:

1ª A douta Sentença impugna não teve na devida conta - como podia e devia - o teor integral e enquadramento da Informação N° 537/2001 de 18.12.2001, de fls. 77 do Processo Administrativo (Apenso aos autos);

2ª A Informação (N° 537/2001) de que a Deliberação anulada se apropriou insere-se - indissociavelmente - numa cadeia lógica e cronológica que se compõe de outras Peças e Pareceres/Informações proferidos antes daquela que a última em data (18.12.2001);

3ª Aquela Informação N° 537/2001, de 18 de Dezembro enquadra-se numa sequência cronológica no âmbito do mesmo Processo, que contém outras Peças e Informações/Pareceres anteriores adoptados pela mesma Comissão de análise prolatados nesse mesmo Processo (v.g.: Informação N° 428/2001 de 02 de Outubro 2001; Informação N° 479/2000 de 20 de Setembro 2000;) Informação Nº 357/2000 de 11 de Julho 2000; Informação N° 232/2000 de 13 de Junho 2000 - (Cfr. fls. 69, 54, 49 e 45 do P.A.);

4ª A Informação N° 428/2001 de 02 de Outubro 2001 acerca da qual o Recorrido se pronunciou em Audiência de interessados dá por integradas as fotografias em anexo constantes do Processo, designadamente a fls. 41, 42, 43, 44 (e ainda a Planta de fls. 47 do P.A.) - que retratam a localização do prédio - numa curva com visibilidade claramente insuficiente e à margem de uma Estrada Nacional, que são bastante eloquentes quanto ao bem fundado do Parecer/Informação da Comissão;

5ª É, no conteúdo e teor - integral - dessa Informação N° 537/2001, de 18.12.2001 que reside pois a fundamentação da Deliberação recorrida/anulada;

6ª O sentido e alcance dessa Informação (N° 537/2001) não pode dissociar-se das Informações anteriores que a precederam, que conjuntamente formam, em bloco, um todo homogéneo;

7ª É esse, o verdadeiro “processo cognoscitivo e valorativo” que, objectivamente, tem de ser apreciado no seu enquadramento e no âmbito do Processo administrativo - e que o próprio Recorrido bem apreendeu e entendeu o seu significado, sentido, alcance e fundamentos;

8ª As normas sobre a fundamentação admitem a chamada “fundamentação por remissão”, sendo certo que o Supremo Tribunal Administrativo vem admitindo que é também admissível a fundamentação por dupla remissão a qual no caso em apreço se verifica ocorrer - porquanto a Deliberação (anulada) se apropriou da Informação N° 537/2001, de 18.12.2001, a qual (Informação) por sua vez integrava e remetia - quando menos de forma tácita, mas clara e inequivocamente - para outras informações anteriores em data, com o conteúdo daquela directamente relacionadas:

Ao entender diferentemente, - não considerando verificada a fundamentação (da Deliberação anulada) por dupla remissão - a douta Sentença recorrida incorreu em Erro de Julgamento;

9ª O ora Recorrido, entendeu perfeitamente a fundamentação, sentido e alcance da Deliberação anulada, até porque pôde rebater e refutar a tese acolhida naquela Deliberação (cfr. Requerimento de Audiência de Interessado fls. 75/76 PA e Arts. 21°, 22º e 23° da petição inicial);

10ª A Falta de fundamentação (que no caso não se afigura existir) não é equivalente ou sinónimo de Fundamentação com o conteúdo da qual se discorda;

11ª “A fundamentação exigível constitui conceito relativo, que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, sendo suficiente quando permita ao destinatário normal conhecer as razões pelas quais se adoptou a decisão em causa, em termos de poder impugná-la, mesmo contenciosamente” - o que se verifica no caso ocorrente;

12ª Afigura-se pois, claramente, que o acto recorrido, anulado, está devidamente fundamentado.

1V Ao entender diferentemente a douta Sentença imputada, ao anular a Deliberação recorrida por julgar verificado o vício de forma de falta de fundamentação incorreu em erro de julgamento e fez, assim, incorrecta interpretação e errada aplicação do direito ao caso em apreço.

Por sua vez, o recorrido particular, não se conformando com o despacho, de fls. 122, que considerou extemporâneas as contra-alegações que apresentou, ordenando o seu desentranhamento, dele interpôs recurso, formulando as seguintes conclusões:

1- O que está em causa nas contra-alegações do recorrente é o exercício do contraditório, o que o recorrente fez decorridos dezassete dias após a notificação efectuada pela aqui das alegações da Câmara Municipal;

2- Ora, o recorrente não sabe em que data - data certa - é que a parte contrária foi notificada da admissão do recurso, e quando se iniciou o prazo de trinta dias para a dedução das contra alegações;

3- Aliás, o recorrente não pode conhecer se as alegações deduzidas pela recorrida foram ou não admitidas, ou tão pouco se foram deduzidas tempestivamente;

4- Sendo certo que apenas no momento em que foi notificado, via fax pelo Ex.mo Colega Mandatário da parte contrária, em 7 de Setembro de 2007, é que conheceu as razões de facto e direito que fundamentaram o recurso da sentença proferida pelo TAF do Porto;

5- Efectivamente, só com a notificação pela recorrida Câmara Municipal, o recorrente podia exercer o direito ao contraditório;

6- Nestes termos, o prazo para contra-alegar só se iniciou, nos termos do n.° 2, do art.° 698.° do CPC, ex vi art.° 102.° da LPTA, aquando da notificação ao recorrido da apresentação das alegações pelo recorrente;

7- Pelo que, nos termos do disposto no art.° 106.° da LPTA, as contra-alegações foram deduzidas tempestivamente;

8- Assim, o douto despacho recorrido violou, para além de outros, o disposto no n.° 2, do art.° 698.° do CPC, ex vi art.° 102.° e art.° 106.° da LPTA.

A Exm.ª Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

1. São dois os recursos jurisdicionais interpostos: um, da sentença de fls. 63 a 73, que concedeu provimento ao recurso contencioso com base em falta de fundamentação; um outro, interposto do despacho de fls 122, que não admitiu a junção aos autos, por extemporaneidade, da contra-alegação do particular recorrido.

2. Comecemos por este último.

Alega o recorrente, essencialmente, que apenas no momento em que foi notificado, via fax pelo Ex.m° Colega Mandatário da parte contrária, em 7 de Setembro de 2007, é que conheceu as razões de facto e direito que fundamentam o recurso da sentença proferida pelo TAF do Porto e que, assim, o prazo para contra-alegar só se iniciou, nos termos do n° 2 do art° 698° do CPC, ex vi art° 102° da LPTA, aquando da notificação ao recorrido da apresentação das alegações pelo recorrente, pelo que, nos termos do disposto no art° 106° da LPTA, as contra-alegações foram deduzidas tempestivamente.

É manifesta a falta de razão do recorrente.

O art° 106° da LPTA, cuja aplicação in casu o recorrente não questiona, é muito claro no sentido de que o prazo de apresentação das alegações se considera a contar, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente, salvo o disposto para os recursos urgentes.

Sendo assim, e, constituindo este dispositivo uma norma especial, ele afasta a aplicação da norma geral contida no n° 2 do art° 698° do CPC (actualmente já revogada pelo DL n° 303/2007, de 24.08).

E não releva fazer apelo à violação do princípio do contraditório. Haverá que considerar, tal como fez o acórdão deste STA de 2005.03.03, no processo n° 797/04, que o recorrente, ainda que com algum prejuízo da sua comodidade, podia ter consultado o processo e então obter a cópia da alegação de recurso, assim ficando em condições de contra-alegar.

Através da consulta do processo teria igualmente tomado conhecimento da data da notificação da parte contrária da admissão do recurso e do início do prazo para dedução das contra-alegações.

Improcede, por esta via, a alegação do recorrente, devendo ser negado provimento a este recurso.

3. Passemos ao recurso interposto da sentença.

Entendeu a sentença que a deliberação contenciosamente impugnada não contém a razão de ser, de facto e de direito, da decisão aí contida.

Vejamos.

Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação - cfr. por todos, o acórdão do T. Pleno de 2005.12.06, no proc. n° 1126/02, e, os arestos aí citados a este propósito.

Por outro lado, tal como entendeu o acórdão do T. Pleno de 2000.04.13, no processo n° 31616:

(...) variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa em certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão, a indicação das razões principais que moveram o agente.

No caso que se analisa, o parecer desfavorável de cuja fundamentação o acto impugnado se apropriou assenta nas seguintes razões:

“Tendo sido concedido ao requerente oportunidade para que este viesse informar sobre as questões que constituem objecto de procedimento no presente pedido de mudança de finalidade. A Comissão analisando a exposição apresentada é de opinião que não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”.

A exposição referida é a que consta 75 e 76 do processo instrutor.

Ora, dizer-se que “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311” não consubstancia mais do que uma mera conclusão, que terá de ser concretizada com a indicação dos factos donde a mesma conclusão foi extraída, além de ter de ser indicado o enquadramento jurídico dessa factualidade, em ordem a saber-se em que norma ou normas jurídicas se apoia o indeferimento da pretensão do interessado.

Essa simples afirmação não constitui aquele limite mínimo de densificação que deve caracterizar a fundamentação formal; não permite a um destinatário normal, colocado na posição do recorrente, aperceber-se das razões do decidido, ou seja, do itinerário cognoscitivo e valorativo dos autores do parecer, de modo a poder infirmar, de forma adequada, a base factual e valorativa em que assenta o indeferimento em causa.

Por outro lado, o conteúdo da exposição do interessado a que o parecer se reporta também não permite qualquer esclarecimento.

E, a este propósito, não releva a alegação da entidade recorrente de que a informação n° 537/2001, de 18 de Dezembro, se enquadra numa sequência cronológica no âmbito do mesmo processo, que contém outras informações, e, de que o sentido e alcance dessa informação n° 537/2001 não pode dissociar-se das informações anteriores que a precederam, que conjuntamente formam, em bloco, um todo homogéneo.

Conforme constitui orientação consolidada neste STA, só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio acto ou que dele é contemporânea - cfr. por todos, o acórdão da Secção, pelas subsecções, de 2001.12.19, no processo n° 48126 e o acórdão do T. Pleno de 2008.02.27, no processo n° 1089/04.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento a ambos os recursos jurisdicionais.”

II. A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:

1. O recorrente é dono e legítimo possuidor do seguinte prédio urbano, sito no lugar das …, freguesia de …, concelho de Cabeceiras de Basto: Uma morada de casas coberta de telha, composta de rés-do-chão com duas divisões, destinado a habitação e quintal anexo, a confrontar do norte com a estrada nacional 311, sul com caminho de servidão, nascente com o antigo campo desportivo e poente com terra do proprietário, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n° 10054 e inscrito na matriz sob o artigo 1761°.

2. Por requerimento datado de 8 de Agosto de 2001, o recorrente requereu à Câmara recorrida a mudança de finalidade do rés-do-chão do seu aludido prédio, de garagem e arrumos, para estabelecimento de restauração e bebidas (fls. 67 do PA apenso).

3. Na sequência do pedido id. em 2. foi elaborada a Informação da Fiscalização junta a fls. 68 v° do PA apenso com data de 12-09-2001, da qual consta: “... Apresenta o requerente um novo pedido de mudança de finalidade, O terreno para onde estão agora demarcados lugares de estacionamento encontra-se conforme fotografias anexas ao processo. Os sinais de trânsito existentes na “entrada” e “saída” para a estrada nacional são actualmente ambos sinais de trânsito proibido (fls. 68-68vº do PA apenso).

4. Em 02-10-2001 foi produzida a Informação N° 428/2001, na sequência da reunião (que teve lugar na mesma data para a apreciação do pedido referido em 2.) da Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos através do despacho do Sr. Presidente da Câmara recorrida n° 2/99 de 14 de Janeiro, onde se aponta, além do mais, que:

“…

A Comissão analisando o presente pedido e, com o recurso às fotografias em anexo, é de parecer que a presente viabilidade irá no caso de ser deferida sobrecarregar irremediavelmente a zona onde se insere colocando em perigo a zona de circulação de viaturas na E.N. 311.

Para além do referido verifica-se que o arruamento particular que dá acesso à edificação objecto da presente viabilidade não tem capacidade para o n° de estacionamentos que se prevêem necessários.

Conclusão: Face ao exposto, a Comissão é de parecer ser de indeferir o presente pedido pelo executivo municipal, devendo o processo ser presente à próxima reunião deste órgão, com base no disposto na a1. b) do n° 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela legislação posterior. Deverá ser promovida a audiência dos interessados de acordo com o previsto no n° 1 do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo.” (fls. 69 do PA apenso).

5. Após esta Informação, e na sequência do despacho proferido em 04-10-2001, procedeu-se à notificação do aqui recorrente para apresentar, por escrito, no prazo de 30 dias a contar da recepção da notificação, informação ou o que se lhe oferecer sobre as questões que constituem objecto do procedimento, podendo ainda requerer diligências complementares e juntar documentos com novos elementos defendendo os seus pontos de vista (fls. 69 e 73-70 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).

6. O recorrente pronunciou-se sobre a matéria em apreço nos termos que constam de fls. 76-75 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido).

7. Em 18-12-2001 foi produzida a Informação N° 537/2001, na sequência da reunião (que teve lugar na mesma data para a apreciação do pedido referido em 2.) da Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos através do despacho do Sr. Presidente da Câmara recorrida n° 2/99 de 14 de Janeiro, onde se aponta, além do mais, que:

“…

Tendo sido concedido ao requerente oportunidade para que este viesse informar sobre as questões que constituem objecto de procedimento no presente pedido de mudança de finalidade. A Comissão analisando a exposição apresentada é de opinião que, não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311.

Conclusão: Face ao exposto, a Comissão é de parecer ser de indeferir o presente pedido pelo executivo municipal, devendo o processo ser presente à próxima reunião deste órgão, com base no disposto na alínea b) do n° 2 do artigo 13° do Decreto-Lei n° 445/91 de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela legislação posterior”. (fls. 77 do PA apenso).

8. Na reunião de Câmara de 28-12-2001, a Câmara recorrida, de acordo com o teor do parecer desfavorável da Comissão Técnica de Análise dos Processos relativos a mudanças de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, inserto na informação n° 537/2001, designadamente na sua conclusão, deliberou, por unanimidade, indeferir presente pedido de mudança de finalidade, nos termos e com os fundamentos aí definidos (Acto Recorrido) (fls. 77 v° do PA apenso,)

9. A deliberação id. em 8. foi comunicada ao recorrente através do Of. n° 04/DAO de 2002-01-03 remetido por carta registada com aviso de recepção, com registo efectuado em 03-01-2002 e recepcionada pelo aqui recorrente em 04-01-2002 (fls. 80-78 do PA apenso).

10. A petição inicial subjacente ao presente recurso contencioso de anulação foi remetida a este Tribunal por meio de carta registada, com registo postal efectuado em 04-03-2002, tendo dado entrada neste Tribunal e aqui sido registada em 05-03-2002, sob o n° 2984 (fls. 2 e 10 dos presentes autos).

Por se revestirem de interesse para a decisão do recurso interposto pelo recorrido particular, e ao abrigo do artigo 712, n.º 2, do CPCivil, consideram-se ainda provados os seguintes factos:

11- O recorrido particular foi notificado da admissão do recurso jurisdicional interposto pela Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, através do correio expedido em 11-05-2007 - fls. 82 e 125;

12- As contra-alegações do recorrido particular deram entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 25-09-2007 - fls. 117.

13- Por despacho de 27-09-2007, a apresentação das contra-alegações referidas em 12 foi julgada extemporânea sendo ordenada a sua devolução ao apresentante - fls. 122

III. São dois os recursos que vêm interpostos.

III. A. Comecemos pelo interposto do despacho de fls. 122, que, por extemporaneidade, não admitiu a junção aos autos das contra-alegações do recorrido particular, ordenando a sua devolução ao apresentante.

Sustenta o aqui recorrente que o início do prazo para a apresentação das contra-alegações se deve contar nos termos do n.º 2, do artigo 698, do CPCivil, isto é a partir da notificação da apresentação das alegações pelo recorrente, e não da data do termo do prazo do recorrente, pois não só não sabe em que data a recorrente Câmara Municipal foi notificada da admissão do recurso que interpôs nem se as alegações foram ou não admitidas ou tempestivamente deduzidas, só passando a ter conhecimento da apresentação das mesmas, e a ficar em condições de exercer o contraditório, quando recebeu a notificação mandatário daquela enviando-lhe cópia.

O despacho recorrido, em seu entender, teria violado o disposto nos artigos 106, 102, da LPTA e 698, n.º 2, do CPCivil .

Vejamos.

O recorrente foi notificado da admissão do recurso da sentença de fls. 63 e seg.s, interposto pela Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, através do correio expedido em 11-05-2007.

Nos termos do artigo 106, da LPTA, é de trinta dias - Alínea e), do artigo 6º, do DL n.º 329-A/95, de 12-12. o prazo para a apresentação das alegações do recorrido, a contar do termo do prazo das alegações do recorrente.

No caso em apreço, o prazo do aqui recorrente para contra-alegar, conforme a informação de fls. 122, terminou no dia 23-07-2007, sendo que só apresentou as respectivas contra-alegações no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 25-09-2007, muito depois do prazo fixado no supra referido artigo 106, da LPTA.

Sustenta o recorrente que só teve conhecimento da apresentação das alegações do recorrente e do respectivo teor em 7-09-2007, quando recebeu o fax do colega, pelo que, nos termos do artigo 698, n.º 2, do CPCivil o prazo para contra-alegar se deve contar a partir de tal data.

Não tem, porém, razão.

Na verdade, em contencioso administrativo o processo rege-se, em primeira linha, pela LPTA e só supletivamente pela lei de processo civil (art. 1º LPTA).

Em matéria de apresentação de alegações, o art. 106º contém uma disciplina legal diferente da consagrada no artigo 698º, nº 2 do C.P.Civil, onde não se faz menção à notificação da apresentação da alegação, nem que o prazo para o recorrido contra-alegar fica na dependência dessa notificação.

Esta norma da LPTA, por ser especial e por o legislador da reforma introduzida pelos Decretos-Leis 329-A/95 de 12.2 e 180/96 de 25.9 ter visado apenas a lei processual geral e não a lei do contencioso administrativo (vide a Lei nº 33/95 que autorizou o Governo a rever o CPC), como decorre do art. 7º nº 3 do C. Civil, em interpretação pacífica da Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. acórdãos de 1999.03.23, Proc.º n.º 42 330; de 2000.03.16, Proc.º n.º 43 432; de 2003.01.16, Proc.º n.º 1254/02-11 e de 2.03.05, Proc.º n.º 797/04), mantém-se em vigor e constituindo a disciplina jurídica aplicável à data.

Assim, nos termos deste regime especial, o prazo para o recorrido alegar conta-se a partir do termo do prazo do recorrente, sem dependência de notificação da apresentação da alegação deste, pelo que a decisão recorrida.

Nem se diga que tal viola o princípio do contraditório, pois como bem refere a Exm.ª Magistrada do Mº Pº, citando o acórdão deste STA de 2005.03.03, no Proc.º n° 797/04, “o recorrente, ainda que com algum prejuízo da sua comodidade, podia ter consultado o processo e então obter a cópia da alegação de recurso, assim ficando em condições de contra-alegar”.

Conclui-se, assim, que a decisão recorrida ao não admitir, por extemporaneidade, as contra alegações do recorrido particular fez correcta interpretação e aplicação do artigo 106, da LPTA, não merecendo reparo.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente particular.

III. B. Recorre, também, a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto da sentença de fls. 63 e seg.s, que, por falta de fundamentação, anulou a sua deliberação de 28-12-2001 que indeferiu o pedido de mudança de finalidade do rés-do-chão do prédio do recorrido particular de garagem e arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas.

Sustenta a recorrente que a decisão recorrida não teve em conta o teor integral e enquadramento da informação n.º 537/2001, de 18-12-2001, para cuja fundamentação a deliberação recorrida remete, a qual faz parte de um procedimento administrativo integrado por uma série de informações dos serviços que constituem o fundamento do indeferimento.

Vejamos, antes de mais, o teor integral da informação n.º 537/2001, para a qual remete a deliberação recorrida:

“INFORMAÇÃO N° 537/2001

ASSUNTO: Mudança de finalidade em nome de A…, com residência no lugar das …, freguesia de …, concelho de Cabeceiras de Basto, do rés-do-chão de um edifício, de arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas, situado no mesmo lugar e freguesia.

Aos dezoito dias do mês de Dezembro do ano dois mil e um, no salão nobre da Câmara Municipal, reuniu a Comissão constituída para a análise de todos os processos relativos a mudança de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, através do despacho do Sr. Presidente n° 2/99 de 14 de Janeiro, com o objectivo de proceder à análise do processo de mudança de finalidade do rés-do-chão de um edifício, de arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas, em nome do requerente e situado no mesmo lugar e freguesia.

Cabeceiras de Basto, 18 de Dezembro de 2001”

Por sua vez a deliberação de 28-12-2001, objecto do recurso contencioso, tem o seguinte teor:

“DELIBERAÇÃO: A Câmara, de acordo com o teor do parecer desfavorável da Comissão Técnica de Análise dos Processos relativos a mudanças de finalidade, certidões de desanexações e loteamentos, inserto na informação n° 537/2001, designadamente na sua conclusão, deliberou, por unanimidade, indeferir presente pedido de mudança de finalidade, nos termos e com os fundamentos aí definidos”

A fundamentação do acto contenciosamente impugnado é constituída, unicamente, pelos como fundamentos os constantes do parecer contido na Informação n.º 537/2001, da qual se extrai apenas que o pedido formulado pelo aqui recorrido deve ser indeferido porque “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”.

Perante a factualidade provada, em especial face ao teor da informação n.º 537/2001 que constitui a fundamentação da deliberação impugnada, a sentença recorrida entendeu que aquela afirmação “é meramente conclusiva, não esclarecendo suficientemente que distância de visibilidade e paragem foram tidas em consideração bem como quais as características da EN 311 que pesaram naquela conclusão”, sendo que “o conhecimento de tais elementos era essencial para saber se a Câmara recorrida deliberou de forma ponderada, em função da avaliação de tais elementos e também para o recorrente poder contestar conscientemente a deliberação em apreço e obter do Tribunal a sua reapreciação à luz das normas e princípios pretensamente violados.”

Conclui, portanto, pela violação do disposto nos artigos 124 e 125, do CPA, anulando a deliberação impugnada pelo vício de falta de fundamentação.

Sustenta, porém, a recorrente que do procedimento administrativo a que deu origem a pretensão do recorrente contencioso, para além da informação n.º 537/2001, constam outras informações relativas ao processo relativo a mudança de finalidade da utilização, entre as quais a Informação n.º 428/2001, de 2-10-2001 da qual constam, em anexo, fotografias que “retratam a localização do prédio (do requerente) - num curva com visibilidade claramente insuficiente e à margem de uma Estrada Nacional – que falam por si quanto ao bem fundado do Parecer/Informação da Comissão”, tendo o seu destinatário entendido “a fundamentação, sentido e alcance da Deliberação anulada”, pelo que em seu entender, a deliberação em causa está suficientemente fundamentada.

Vejamos.

Os requisitos do dever de fundamentação dos actos administrativos constam dos artigos 124 e 125 do Código de Procedimento Administrativo.

Assim, dispõe o artigo 124 do Código de Procedimento Administrativo que os actos administrativos, designadamente os que neguem direitos ou interesses legalmente protegidos, como é o caso da deliberação contenciosamente anulada, devem ser fundamentados, dispondo o artigo 125, do mesmo diploma, que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão (n.º 1), equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto (n.º 2).

Como é sabido, o dever de fundamentação prossegue os seguintes objectivos essenciais: assegurar maior ponderação ao órgão decidente; dar ao conhecer a destinatário do acto as circunstâncias factuais e legais em que se baseou a decisão, assim lhe permitindo inferir dos pressupostos e da legalidade da mesma, aceitando-a, se concordar com as razões expressas, ou impugnando-a, no caso contrário (cfr. entre outros, acórdãos do Pleno da 24.1.91 e de 30.9.93, in AD 352-533 e de 6-12-2005, Proc.º n.º 1126/02).

Como se escreve no acórdão do Pleno de 29-10-97, Recursos n.º 22.267 e 22.458, “o administrado tem o direito de ser esclarecido da todas as concretas razões em que se baseou o autor do acto e este o dever de as expressar em ordem a facultar àquele a sua efectiva tutela jurisdicional, o que de resto é postulado pelo princípio da transparência a que a Administração, no exercício das suas funções, está sujeita. Nesta medida, irrelevam como fundamentação as referências vagas e genéricas ou do tipo conclusivo, por as mesmas não serem susceptíveis de esclarecer «concretamente a motivação do acto.”

No caso em apreço, o fundamento da deliberação contenciosamente recorrida é constituído pelo parecer da Comissão de análise dos processos relativos a mudança de finalidade, contido na Informação n.º 537/2001, de 18-12-2001, acima transcrita

Da análise da mesma resulta que não são indicadas quaisquer razões concretas para o indeferimento do licenciamento requerido pelos aqui recorridos, limitando-se à formulação de considerações vagas e genéricas e terminando com um juízo conclusivo de que “não se encontram garantidas as distâncias de visibilidade e paragem de uma via com as características da EN 311”, não esclarecendo suficientemente, como se escreve na sentença recorrida, “que distância de visibilidade e paragem foram tidas em consideração bem como quais as características da EN 311 que pesaram naquela conclusão”, sendo que “o conhecimento de tais elementos era essencial para saber se a Câmara recorrida deliberou de forma ponderada, em função da avaliação de tais elementos e também para o recorrente poder contestar conscientemente a deliberação em apreço e obter do Tribunal a sua reapreciação à luz das normas e princípios pretensamente violados.”

A fundamentação do acto é pois, vaga e genérica - logo obscura - e ainda, insuficiente por que não esclarecer os motivos porque o pedido de mudança de finalidade de utilização do rés-do-chão do prédio do recorrido particular, de garagem e arrumos para estabelecimento de restauração e bebidas foi indeferido, o que, nos termos do n.º 2, do artigo 125, do C.P.A. equivale à falta de fundamentação.

Não se mostrando, pois, atingidas as finalidades do dever de fundamentação acima referidas, bem andou a sentença recorrida ao anular o acto administrativo contenciosamente recorrido por não respeitar os requisitos da fundamentação exigidos pelos artigos 124 e 125, do C.P.A., pelo que improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento aos recursos, mantendo-se as decisões recorridas.

Custas pelo recorrente particular, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 23 de Outubro de 2008. – Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito santos.