01712/24.9BEPRT-S1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista interposta de acórdão confirmativo de sentença que, ao abrigo do art.º 103.º-A, do CPTA, indeferiu o levantamento do efeito suspensivo automático quando, ao contrário do que sustenta a entidade demandada, o acórdão parece ter efectuado o juízo de ponderação de interesses a que alude o n.º 4 desse preceito, concluindo que deveria prevalecer a regra geral, dando, assim, primazia aos prejuízos que para as AA. resultaria do seu levantamento.

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. B..., S.A e A..., S.A intentaram no TAF, contra o MUNICÍPIO DE MATOSINHOS e em que eram contra-interessadas a I-C..., LDA. e a I-D..., UNIPESSOAL LDA, acção de contencioso pré-contratual para impugnação da exclusão da sua proposta e da adjudicação à proposta do agrupamento formado pelas contra-interessadas do procedimento concursal n.º ADG/2023/6886, tendente à celebração de um “Contrato de Gestão de Eficiência Energética na Iluminação Pública - Procedimento ECO.AP ”.

Tendo a entidade demandada requerido, ao abrigo do art.º 103.º-A, do CPTA, o levantamento do efeito suspensivo automático, foi proferida decisão a indeferir esse pedido.

A entidade demandada apelou para o TCA-Norte, tendo o relator, através de decisão singular, negado provimento ao recurso.

Desta decisão, a entidade demandada reclamou para a conferência, a qual, por acórdão de 26/9/2025, negou provimento ao recurso, mantendo o indeferimento do levantamento do efeito suspensivo automático.

É deste acórdão que a entidade demandada vem pedir a admissão do recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

O TAF, considerando que o juízo de ponderação a que aludia o art.º 103.º-A, do CPTA, tinha como pressuposto a alegação e prova de que estava em causa uma situação de dano qualificado para o interesse público, indeferiu o levantamento do efeito suspensivo, com o fundamento que “não vêm alegados ou evidenciados quaisquer factos que demonstrem a possibilidade de, com a suspensão dos efeitos do acto de adjudicação, se vir a verificar um grave prejuízo para o interesse público”.

O acórdão recorrido, através de um raciocínio algo distinto, confirmou o indeferimento do levantamento do efeito suspensivo, com a seguinte fundamentação:

“(…).

3.3. 5 A decisão de levantamento encontra-se subordinada ao juízo de ponderação de interesses estabelecido no n.º 4 do art.º 103.º-A do CPTA, segundo o qual “o efeito suspensivo é

levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento".

3.3. 6 O normativo em apreço, na sua redação atual, resultante da Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, consubstancia a transposição da Diretiva 2007/66/CE a que supra já se aludiu, que prevê nos respetivos considerandos 22 e 24 o seguinte:

“(22) [P]ara assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excecionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspetos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. (…)

(24) O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excecionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico diretamente relacionado com o contrato em causa”.

3.3. 7 O Tribunal a quo fundamentou a sua decisão no entendimento de que, como pressuposto prévio à ponderação de interesses, deve estar em causa um “dano qualificado” ou “prejuízo qualificado”. E concluiu que os factos alegados pelo Recorrente, não obstante reconhecer que o contrato era “absolutamente necessário e imprescindível aos objetivos ambientais das entidades públicas”, não configuravam um “dano qualificado ao interesse subjacente ao mesmo”.

3.3. 8 O Recorrente insurge-se contra esta interpretação, considerando-a excessivamente restritiva e suscetível de esvaziar a utilidade prática do juízo de ponderação.

3.3. 9 Impõe-se efetivamente observar que o conceito de “dano qualificado” não deve ser interpretado de forma tão restritiva que torne o mecanismo de levantamento do efeito suspensivo meramente teórico, contrariando a própria ratio legis de permitir uma “válvula de escape” para circunstâncias excecionais. Contudo, também não basta a mera alegação de qualquer prejuízo.

3.3. 10 O prejuízo deve ser real, concreto e revestir um grau de gravidade que o diferencie das "consequências naturais, normais ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato".

3.3. 11 No caso em apreço, temos que o Recorrente invocou duas categorias de prejuízos decorrentes da manutenção do efeito suspensivo: i) prejuízos de natureza económica, consubstanciados numa perda diária de poupança no montante de aproximadamente 2.846,00 €, correspondente a uma poupança anual de 103.883 €; e ii) prejuízos de natureza ambiental, traduzidos na emissão adicional de 7,89 toneladas de CO por dia, resultante da não implementação das medidas de eficiência energética, comprometendo os objetivos do "Roteiro Matosinhos Neutralidade Carbónica 2030".

3.3. 12 Tais invocados prejuízos, porém, ou não logram credibilidade suficiente e cabal e/ou não ostentam a gravidade e consistência juridicamente requeridas para legitimar o excecional levantamento do efeito suspensivo de pleno direito, consoante de seguida se passa a fundamentar e demonstrar.

3.3. 13 Desde logo, o alegado prejuízo económico diário de 2.846,00 € não alcançou plausibilidade suficiente e cabal, não resultando do probatório como factualidade provada. O que impossibilita, no que ao mesmo respeita, a respetiva ponderação.

3.3. 14 E a controvérsia valorimétrica em torno do valor do prejuízo com o retardamento do início da execução do contrato adjudicado, revela a fragilidade e insuficiência demonstrativa do alegado “grave prejuízo” financeiro.

3.3. 15 Note-se que a própria Diretiva Recursos, já supra mencionada, é cristalina ao estabelecer que o interesse económico diretamente relacionado com o contrato, por si só, não constitui, em regra, razão imperiosa que legitime a supressão das garantias processuais do impugnante, situação que tem um verdadeiro efeito de implosão em relação à verificação dos prejuízos económicos em análise.

3.3. 16 E no que concerne aos demais prejuízos cumpre fazer notar que como bem foi sido na sentença recorrida o sistema de iluminação pública do Recorrente MUNICÍPIO DE MATOSINHOS continua a funcionar sem qualquer perturbação ou risco de falha.

3.3. 17 Sendo que, quanto aos prejuízos ambientais não resulta que a não implementação imediata das medidas de eficiência energética se traduza numa emissão adicional de 7,89 toneladas de CO por dia. Nem, por conseguinte, que comprometa os objetivos do "Roteiro Matosinhos Neutralidade Carbónica 2030".

3.3. 18 Por sua vez, a alegação em torno da violação do direito fundamental ao ambiente, consagrado no artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa, não é minimamente persuasiva, carecendo, inclusivamente, de substrato validatório e legitimador. Realmente, o Recorrente Réu sustenta que os interesses públicos de índole ambiental e económica se apresentam como “manifestamente superiores” aos interesses privados das Recorridas, caracterizando estes últimos como “meramente pecuniários ou patrimoniais” e “passíveis de ressarcimento nos termos gerais do Direito. Aduz, ademais, que o interesse público, maxime o ambiental - consubstanciado na redução das emissões de dióxido de carbono - assume caráter "irreversível" se diferido no tempo, ao passo que os interesses privados seriam suscetíveis de adequada compensação.

3.3. 19 Ora, o primeiro argumento do Recorrente, levado às suas últimas consequências, significaria que qualquer contrato público com dimensão ambiental deveria ser executado imediatamente, independentemente de vícios de legalidade que pudessem inquinar o procedimento de formação. Tal entendimento subverteria completamente o Estado de Direito democrático e o princípio da juridicidade da ação administrativa. O direito ao ambiente, tal como configurado constitucionalmente, não se traduz apenas numa dimensão prestacional positiva [imposição ao Estado de medidas de proteção], mas comporta igualmente uma dimensão procedimental, que exige que as decisões com impacto ambiental sejam tomadas de forma transparente, participada e juridicamente controlada.

3.3. 20 A suspensão temporária da execução de um contrato, durante o período necessário para o controlo jurisdicional da legalidade do procedimento de adjudicação, prevista na Diretiva e transposta para o direito nacional no art.º 103.º-A do CPTA, não claudica pela mera violação do direito ao ambiente. Pelo contrário, assegura que as medidas de proteção ambiental sejam implementadas em conformidade com a legalidade e com respeito pelos direitos de todos os interessados.

Sendo que, além disso, não está demonstrada qualquer situação de degradação ambiental iminente ou de risco sério para o equilíbrio ecológico que justifique a preterição das garantias jurisdicionais. E ademais o sistema de iluminação pública continuará a funcionar, dentro dos parâmetros em que vem funcionando há vários anos, sem que tal tenha impedido o Réu MUNICÍPIO DE MATOSINHOS de atingir, como ele próprio reconhece, as metas de descarbonização previstas para 2030 já em 2020.

3.3. 21 Não se divisando uma lesão de natureza irreversível e de tal magnitude que ponha em causa a subsistência ou o funcionamento essencial do serviço público, ou que implique um dano ambiental de cariz catastrófico e irrecuperável que justifique o afastamento da regra geral justificativo do levantamento do efeito suspensivo do ato de adjudicação, decorrente da instauração do processo de contencioso pré-contratual em que se visa a sua impugnação, acompanhando a Decisão Sumária, tem de concluir-se não ser de levantar esse efeito suspensivo.

3.3. 22 Aliás, em sentido diametralmente oposto, o levantamento do efeito suspensivo traduzir-se-ia na execução imediata do ato de adjudicação impugnado, gerando uma situação de facto consumado, com perda definitiva e irreversível da possibilidade de executar o contrato.

A tutela primária, que se destina a assegurar ao impugnante, em caso de procedência da sua pretensão, a possibilidade de ainda proceder à execução do contrato, constitui o objetivo primordial do regime do contencioso pré-contratual e da Diretiva Recursos.

3.3. 23 E a possibilidade de ressarcimento por via indemnizatória configura uma solução subsidiária e de caráter excecional. Conferir prevalência à reparação patrimonial em detrimento da tutela primária, tal como propugna o Recorrente, redundaria no total esvaziamento do escopo do efeito suspensivo automático e da eficácia do contencioso pré-contratual, convertendo o processo numa mera "corrida à celebração contratual" e compelindo os lesados a intentar uma posterior e complexa ação de responsabilidade civil.

3.3. 24 No contexto assinalado, nenhuma ponderação criteriosa pode conduzir à conclusão que se impõe o levantamento do efeito suspensivo automático.

3.3. 25 Deste modo, tendo também sido este o caminho trilhado na sentença proferida pelo Tribunal a quo, com maior ou menor variação de fundamentação, não colhem as conclusões 1.ª, 2.ª, 4.ª e 11.ª a 22.ª das alegações de recurso do Recorrente MUNICÍPIO DE MATOSINHOS”.

A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância social da matéria – por estarem em causa interesses intimamente relacionados com o ambiente e a eficiência energética – e jurídica da questão de saber se, antes do juízo de ponderação de interesses a que alude o n.º 4 do art.º 103.º-A do CPTA, é de exigir um dano ou prejuízo qualificado para o interesse público que legitime aquela ponderação. Imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação do citado preceito do CCP, dado que este, na redacção resultante da Lei n.º 30/2021, de 21/5, se basta com um juízo de ponderação de interesses, contrariando essa norma que ao juízo de ponderação preceda a verificação de um dano ou prejuízo qualificado para o interesse público, conforme fizeram as instâncias que não chegaram a efectuar tal juízo.

Importa começar por referir que esta formação tem considerado que os requisitos de admissão da revista “devem ser apreciados com especial exigência no âmbito de processos em que a utilização desta via recursiva não tenha como objecto decisões judiciais que ponham termo ao processo, como é o caso aqui em que se discute um incidente processual” (Ac. de 5/6/2025 – Proc. n.º 01961/24.0BEPRT-S1).

Também se tem entendido que, nestes incidentes, estando em causa o levantamento do efeito suspensivo num caso muito concreto e que vive da ponderação de interesses que são inerentes a ele mesmo, a relevância jurídica e social é limitada aos seus específicos contornos, não surgindo a sua hipotética apreciação pelo tribunal de revista com vocação paradigmática ou universalista (cf. Ac. desta formação de 14/7/2022 – Proc. n.º 0393/21.6BEBJA-S1).

No caso em apreço, ao contrário do que sustenta a entidade demandada, o acórdão recorrido parece ter efectuado o referido juízo de ponderação, concluindo que aquela não demonstrara os prejuízos que para o interesse público advinham da manutenção do efeito suspensivo, pelo que deveria prevalecer a regra geral, dando primazia aos prejuízos que para as AA. resultava do seu levantamento que, gerando uma situação de facto consumado, determinava para estas uma perda irreversível de execução do contrato.

Assim, atento ao quadro duplamente exigente que ficou referido, não se justifica quebrar a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pela recorrente, com 3 UC´s de taxa de justiça.

Lisboa, 17 de dezembro de 2025. - Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva – Ana Celeste Carvalho.