185/2018 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 185/2018 Processo n.º 223/2016 2ª Secção Relator: Conselheira Catarina Sarmento e Castro Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, I - Relatório 1. Nestes autos, vindos do 1.º Juízo do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, no âmbito de processo de contraordenação instaurado pela Entidade Reguladora da Saúde (ERS) contra A., Lda, esta última apresentou junto daquele tribunal impugnação judicial contra a decisão proferida por aquela entidade administrativa que a condenou na coima de € 2000,00, pela prática de uma contraordenação prevista e punida nos termos das disposições conjugadas da alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro. Por despacho proferido em 11 de fevereiro de 2016, o Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão decidiu “declarar a inconstitucionalidade material do art. 67º/5, do DL nº 126/2014, de 22.08, quando aplicável a decisões administrativas que tenham aplicado coimas, por violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, da presunção de inocência e do princípio da proporcionalidade, consagrados nos arts. 20º/5, 32º/2 e 18º/2, todos da CRP, respetivamente”. Em consonância, mais decidiu determinar “o prosseguimento dos autos sem a execução imediata da sanção ou a prestação de caução”. Na mesma data, proferiu igualmente decisão por simples despacho, atento o disposto no artigo 64.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 126/2017, de 22 de agosto, julgando totalmente improcedente o recurso e condenando, em consequência, a impugnante, aqui recorrida, “pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelos arts. 3º/1, al b) e 9º/1, al a), e 2, ambos do DL nº 156/2005, de 15.09, na redação dada pelo DL nº 371/2007, de 06.11, numa coima no montante de dois mil euros”. Notificados, o Ministério Público e a Entidade Reguladora da Saúde interpuseram recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), do despacho que desaplicou a norma constante do artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto. Remetidos os autos a este Tribunal, e tendo sido determinado o seu prosseguimento para a fase de alegações, a ERS veio apresentá-las, concluindo do seguinte modo: “A - Não se verifica a violação do direito a uma tutela jurisdicional efetiva constitucionalmente consagrado invocada pelo douto Tribunal a quo uma vez que a norma em causa prevê, em momento algum, a necessidade de prestar caução (ou proceder ao pagamento da coima) como condição da apresentação de recurso, mas apenas e tão como elemento determinante da fixação do efeito a atribuir ao recurso. B - A fixação desse efeito - devolutivo ou suspensivo - não produz qualquer impacto no direito do arguido em processo contraordenacional a ver a legalidade da decisão de coima (ou outra sanção) aplicada sindicada por um tribunal. C - A fixação do efeito do recurso e os respetivos termos e procedimento não estão, pelo menos no caso concreto, dentro do âmbito de proteção da norma do artigo 20º n.º 4 da CRP, pelo que o n.º 5 do artigo 67º dos Estatutos da ERS não viola os direitos constitucionalmente consagrados naquela norma. D - Não merece provimento o argumento pelo qual o Tribunal a quo funda a declaração da inconstitucionalidade da norma em crise com base na violação do princípio da presunção da inocência previsto e protegido pelo artigo 32º, n.º 2 da CRP. E - O que garante efetivamente o princípio da presunção de inocência em processo contra­ordenacional é o direito ao recurso, pelo que no processo contraordenacional regido pelas regras especiais previstas nos Estatutos da ERS e nas regras do Regime Geral das Contra­ordenações, a presunção de inocência do arguido só cessa com a falta de impugnação da decisão condenatória ou, caso esta exista, com o trânsito em julgado da decisão que ponha termo ao processo. F - O facto de, por via do efeito devolutivo do recurso, o arguido pode ser obrigado a proceder ao pagamento da coima na pendência do processo em nada belisca o seu direito à presunção de inocência, já que a definitividade desse pagamento está naturalmente dependente do resultado final do processo impugnatório - que, em caso de provimento, dará lugar à devolução do montante pago. G - Não se verifica, por esta razão, qualquer violação do princípio da presunção de inocência com a aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 67º do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto. H - A alteração de paradigma quanto ao efeito do recurso em processo contraordenacional da ERS insere-me numa opção legislativa mais ampla, que abrangeu as regras de aplicáveis à maioria dos procedimentos conduzidos pelas entidades reguladoras abrangidas pela Lei n.º 67/2013, de 28 de agosto, e através da qual o legislador foi forjando um regime especial de contraordenações para as autoridades reguladoras, aplicando soluções idênticas nos Estatutos ou regimes sancionatórios de algumas delas. I - A razão para esta alteração de paradigma está relacionada com as especiais funções de ordenação do mercado que incumbem as estas entidades, funções que demandam um modelo de atuação mais exigente e complexo, que abrange áreas em que estão em causa a prestação de serviços de carácter essencial e geral (saúde, energia, telecomunicações) e que por isso justificam a necessidade de se garantir o cumprimento das sanções aplicadas, sem prejuízo, claro está, do respetivo direito ao recurso e à tutela jurisdicional efetiva, bem como à presunção de inocência. J - Tal solução nem sequer representa uma solução inovadora quanto as autoridades reguladoras, conhecendo-se outros domínios em que se estabelece o efeito devolutivo do recurso/reação judicial como regra e o efeito suspensivo como exceção dependente da prestação da caução. K - A solução adotada pelo legislador no n.º 5 do artigo 67º do Decreto-lei n.º 126/2014, de 22 de agosto é, por isso, uma solução necessária e adequada, não violando qualquer parâmetro do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado”. 4. O Ministério Público ofereceu igualmente alegações, cuja síntese conclusiva se cifra no seguinte: “A norma extraída do artigo 67º, nº 5, dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (aprovados pelo Decreto-Lei nº 126/2014, de 22 de Agosto), segundo a qual a impugnação interposta de decisões da Entidade Reguladora da Saúde que apliquem coimas tem, em regra, efeito devolutivo, apenas lhe podendo ser atribuído efeito suspensivo quando a execução da decisão cause ao visado prejuízo considerável e este preste caução, não viola os artigos 20º, nº 5, 32º, nº 2, e 18º, nº, 2, todos da Constituição, não sendo, por isso, inconstitucional”. Notificada, a recorrida optou por não apresentar contra-alegações. Por despacho datado de 20 de fevereiro de 2018, a relatora ordenou a notificação dos recorrentes para se pronunciarem sobre a eventualidade de o Tribunal Constitucional não conhecer o objeto dos recursos, “com fundamento na respetiva inutilidade, por a norma recusada, extraída do artigo 67.º, n.º 5 dos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde, não ter já a virtualidade de vir a ser aplicada pela decisão recorrida, dada a fase processual alcançada no processo base – julgamento de mérito”. Em resposta, veio o Ministério Público pugnar pelo não conhecimento do objeto do recurso, face à função instrumental dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade, referindo, no que ora importa, o seguinte: “ 1.º Nas alegações que apresentamos, começamos por dizer: Em processo de contraordenação, o Conselho de Administração da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), condenou A., Lda. na coima de 2.000,00 euros, pela prática, a título de negligência, da contraordenação prevista e punida pelos artigos 3.º, n.º 1, alínea b) e 9.º, n.º 1, alínea a), ambos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 371/2007, de 6 de Novembro. A arguida impugnou aquela decisão, impugnação que foi apreciada no Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão. Nesse Tribunal, antes de se apreciar o mérito do recurso, que veio a ser julgado totalmente improcedente, foi apreciada a questão do efeito do recurso interposto da decisão administrativa. Fazendo a análise do regime vigente, constante do artigo 67.º, n.º 5, dos Estatutos da ERS (aprovados pelo Decreto-Lei nº 126/2014, de 22 de agosto), que atribui ao recurso efeito meramente devolutivo, concluiu-se pela sua inconstitucionalidade, desaplicando, com esse fundamento, aquela norma e, consequente, determinou-se o prosseguimento dos autos sem a execução imediata da sanção. É a seguinte a decisão: Declaro a inconstitucionalidade material do art. 67º/5, do DL nº 126/2014, de 22.08, quando aplicável a decisões administrativas que tenham aplicado coimas, por violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, da presunção de inocência e do princípio da proporcionalidade, consagrados nos arts. 20º/5, 32º/2 e 18º/2, todos da CRP, respetivamente. Determino o prosseguimento dos autos sem a execução imediata da sanção ou a prestação de caução .” 1.6. Dessa decisão, o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para este Tribunal Constitucional (artigo 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional.” 2.º Na sequência dessa decisão, os autos prosseguiram com a apreciação do recurso, tendo sido proferida, de imediato, a seguinte decisão: “Dispositivo Em face de todo o exposto, julgo totalmente improcedente o recurso e, em consequência, condeno a recorrente A., Lda pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelos arts. 3º/1, al b) e 9º/1, al a), e 2, ambos do DL nº 156/2005, de 15.09, na redação dada pelo DL nº 371/2007, de 06.11, numa coima no montante de dois mil euros (€ 2.000,00). 3.º Não consta dos autos que a arguida tivesse interposto recurso daquela decisão. 4.º Assim, a confirmar-se que a decisão não foi impugnada, apreciar a constitucionalidade da norma do artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014, que tem exclusivamente a ver com o efeito atribuído ao recurso, não se reveste de interesse processual, uma vez que já foi proferida decisão definitiva quanto ao mérito desse recurso”. 8. Do mesmo modo se manifestou a ERS, consignando que não se opunha ao não conhecimento do recurso interposto nestes autos. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 9. No presente processo foram interpostos dois recursos de constitucionalidade, sendo que, por ambos se fundarem na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, serão apreciados conjuntamente. Constituem pressupostos específicos da admissibilidade do tipo de recurso invocado, a existência de uma verdadeira recusa de aplicação de norma ou de uma interpretação normativa relevante para a dirimição do caso e que essa recusa se funde num juízo de inconstitucionalidade. Além disso, a jurisprudência deste Tribunal tem considerado, de modo uniforme e reiterado, que um dos pressupostos gerais de admissibilidade de todos os recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade – a par da existência de um objeto normativo como alvo de apreciação e da natureza jurisdicional da decisão impugnada – se reporta ao seu caráter ou função instrumental, cujo sentido se traduz na possibilidade de o julgamento da questão de constitucionalidade que se pretende submeter à apreciação do Tribunal Constitucional se repercutir, de forma útil e eficaz, na solução jurídica adotada no tribunal a quo. Tal possibilidade efetiva-se quando a decisão sobre a questão de constitucionalidade é suscetível de alterar o sentido ou os efeitos da decisão recorrida, despoletando necessariamente uma reponderação da resolução do caso pela instância a quo. Ao invés, carecerá de utilidade a apreciação do mérito do recurso quando a decisão que venha a ser proferida seja insuscetível de se projetar no juízo obtido no caso concreto. Em consonância com este entendimento, como refere Carlos Lopes do Rego (Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, p. 67), “não são (…) suscetíveis de recurso para o Tribunal Constitucional as desaplicações normativas (…) que versem sobre normas que só relevam para a solução de questões que – no momento em que cumpriria dirimir o recurso de constitucionalidade interposto – se devem considerar irremediavelmente ultrapassadas ou precludidas, face à tramitação do «processo-base» e à fase procedimental por ele alcançada” (neste sentido, se pronunciaram o Acórdão n.º 239/92 e as Decisões Sumárias n.os 698/2016 e 670/2017, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Transpondo tais considerações para o caso vertente, é forçoso concluir que, dada a evolução processual atingida, o conhecimento do objeto dos recursos interpostos não revela utilidade, na medida em que, qualquer que viesse a ser o sentido decisório alcançado por este Tribunal sobre a questão jurídico-constitucional que nos mesmos se colocou, sempre se manteria incólume a decisão que configura o seu objeto material. E assim é, porquanto, conforme se constata do acima relatado, o tribunal a quo, na data em que proferiu a decisão de recusa de aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade material, da norma constante do artigo 67.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, – que, recorde-se, consagrando como regra o efeito meramente devolutivo do recurso das decisões proferidas pela ERS, exceciona os recursos impugnatórios de decisão administrativa que aplique coima ou sanção, possibilitando a atribuição aos mesmos de efeito suspensivo mediante a verificação de determinados pressupostos, em que se salienta a efetiva prestação de caução –, prosseguiu sucessivamente para o conhecimento do objeto do recurso impugnatório da própria contraordenação que gerou a aplicação de coima. Ora, a decisão que recusou a aplicação da norma que constitui o objeto dos recursos de constitucionalidade interpostos teve como consequência direta a dispensa de prestação de garantia como condição da atribuição do efeito suspensivo da impugnação judicial da decisão da ERS, sendo certo que a eficácia de tal decisão, no que respeita à fixação do efeito do recurso, se circunscreve à pendência do mesmo. Nesta medida, tendo o juiz a quo proferido de imediato a decisão de mérito relativa à impugnação da decisão administrativa, da qual, aliás, revelam os autos que não foi interposto recurso, precipitou-se o processado para uma fase processual subsequente àquela em que a norma recusada, e presentemente objeto de recurso, encontra o seu âmbito de aplicação, impedindo irremediavelmente a suscetibilidade de a mesma vir a ser aplicada ao caso dos autos, o que determina a preclusão da utilidade da sua avaliação à luz da Lei Fundamental. Com efeito, uma eventual apreciação, nesta sede, da conformidade constitucional da norma constante do artigo 67.º, n.º 5 do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, e independentemente de o seu sentido se traduzir numa confirmação ou reversão do juízo subjacente à respetiva desaplicação, não teria já a virtualidade de se repercutir, no desfecho do processo. Nestes termos, configurando a instrumentalidade do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade um dos pressupostos de admissibilidade do mesmo, conclui-se no sentido do não conhecimento dos recursos vertentes, atenta a insusceptibilidade de o julgamento da questão de constitucionalidade impulsionar uma reponderação da solução jurídica do caso dos autos. III – Decisão Pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto nos presentes autos. Face à isenção legal de que beneficia o Ministério Público, não lhe são devidas custas. Fixa-se a taxa de justiça em 10 unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma), devidas pela recorrente ERS.Lisboa, 10 de abril de 2018 Lisboa, 10 de abril de 2018 - Catarina Sarmento e Castro - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade