0301/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência em razão da matéria (ou jurisdição) afere-se em função da relação material controvertida, atendendo aos termos em que é formulada a pretensão do A., incluindo os seus fundamentos.

II- Saber se a configuração fáctica e jurídica que os interessados dão à sua pretensão é ou não correcta, ou se procedem as razões por eles invocadas, é questão que já contende com o mérito do processo e que não deve interferir na decisão sobre a competência do tribunal ou da jurisdição.

III- O art. 4º, nº 1, al. d) do ETAF/84 exclui da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e acções que tenham por objecto “actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal”, mas não as acções de responsabilidade extracontratual que tenham por fundamento actos ou omissões das autoridades e agentes de investigação que, embora com eles conexionados, estão fora da sua actuação judiciária qua tale, nessa medida afastados da previsão normativa do citado preceito.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. O ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério Público, recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo do despacho saneador de 31.07.2007 (fls. 36 destes autos de agravo em separado), proferido pelo Sr. Juiz do TAC de Lisboa no âmbito da acção declarativa de condenação intentada contra o recorrente por B..., na parte em que julgou improcedente a excepção de incompetência material daquele Tribunal para conhecimento da referida acção, suscitada pelo R. na sua contestação.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

1. A causa de pedir em que se funda o pedido de indemnização no âmbito da presente acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado, consubstancia-se na selagem de um armazém pertencente à A., no âmbito de um processo crime, acto este praticado preventivamente pela PJ, e mantido por despacho do MP, em sede de processo de inquérito.

2. Tais actos são próprios da actividade jurisdicional ou parajudicial, e não da actividade administrativa strito sensu.

3. No caso concreto não estamos perante actos da Administração praticadas ao abrigo de normas de direito administrativo, mas de actos de direito processual penal regulados no respectivo Código.

4. A ordem de selagem do armazém e apreensão dos objectos nele guardados foi determinada com base no interesse da realização judicial do Direito (Penal), da investigação criminal, e não a realização administrativa de interesses públicos concretos, de ordem prática (material ou intelectual).

5. A discussão da legalidade de tal acto insere-se no âmbito do erro judiciário e não legalidade da actividade administrativa.

6. Para conhecer do pedido de indemnização fundado em responsabilidade cível por erro judiciário é competente o Tribunal Cível;

7. O facto de o potencial lesado, A. na presente acção não ser visado no âmbito do processo-crime, mas um terceiro, não é motivo suficiente para afastar a aplicação do disposto no art. 4° nº 1 al. d) do ETAF.

8. O legislador ao manter tal matéria no âmbito dos Tribunais Comuns fê-lo por entender que estes estavam melhor apetrechados do ponto de vista técnico, para se debruçarem sobre a licitude ou ilicitude de um acto jurisdicional, ou seja, para apurar da existência ou não de erro judiciário.

9. Não são qualificáveis como actos de gestão pública os actos jurisdicionais propriamente ditos, actos estes com meios próprios para os apreciar e julgar das suas consequências, uma vez que a Administração tem como órgão superior o Governo, nele cabendo o poder judicial que é independente e soberano.

10. Nesta perspectiva, claudica toda a argumentação expendida pelo Mmº Juiz a quo, que culminou na decisão ora impugnada de considerar o TRIBUNAL Administrativo competente em razão da matéria para o conhecimento da presente acção.

A decisão ora impugnada é ilegal, por violar o disposto no art. 4º nº 1 al. d) do ETAF, pelo que deverá ser anulada e substituída por outra que julgue procedente a excepção de incompetência material e consequentemente absolva o R. da instância.

II. A recorrida não contra-alegou.

Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, vêm os autos à conferência para decisão.

(Fundamentação)

Como resulta dos presentes autos, no âmbito da acção de responsabilidade extracontratual por factos ilícitos intentada no TAC de Lisboa, o R. Estado Português suscitou, na respectiva contestação, a excepção de incompetência material do tribunal administrativo para o conhecimento da acção, com o fundamento de se estar, in casu, perante actos praticados pelas autoridades judiciárias no contexto de uma investigação criminal (apreensão de material produto de crimes de burla e selagem do armazém onde o mesmo se encontrava), assim se configurando um actos relativos ao inquérito, cuja apreciação pelos tribunais administrativos está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4º, al. d) do ETAF.

O despacho saneador objecto da presente impugnação conheceu da excepção suscitada nos seguintes termos:

“Naturalmente que os actos e omissões a que se refere a petição inicial e que fundamentam o pedido da autora, tiveram lugar por causa de um processo de natureza penal, principalmente na fase de inquérito, e por causa dele.

Sendo certo que o artigo 4º do ETAF diz estarem excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto "Actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal" – citada alínea d) do nº 1.

Porém entendemos que o preceito se refere aos actos de inquérito quando o interessado ou "lesado" autor do recurso ou acção seja visado por esse processo. No caso, a autora é uma terceira que, na perspectiva da petição se viu envolvida em causa para a qual não contribuiu não sendo visada no inquérito nem no processo penal, é parte "terceira" em relação a tal causa.

Depois, pelo menos em primeira linha, a autora configura a causa em actuação ou omissão de agentes do Estado no exercício de funções de natureza ilícita, ou seja, que vão além da actuação normal e lícita em sede de inquérito ou de processo de natureza penal.

Por tais motivos, face à configuração dada à causa na petição pela autora, entendemos ser este tribunal materialmente competente para conhecer da causa, não se inserindo na previsão da citada alínea d) do nº 1 do art. 4º do ETAF, e sim na previsão do art. 3º e da citada alínea h) do nº 1 do art. 51º do mesmo ETAF.”

O recorrente Estado Português impugna esta decisão reiterando, no essencial, os fundamentos já invocados na contestação.

Vejamos.

Com referência específica aos actos de investigação e instrução criminal, dispõe o art. 4º, nº 1 do ETAF/84 (preceito que o recorrente invoca ter sido violado pelo despacho sob censura) que “Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto: ... d) Actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal”.

Ora, antes de se avançar na análise da situação dos autos, e para se saber se a situação sub judice integra aquela previsão normativa, importa esclarecer qual a causa petendi invocada na acção, ou seja, qual o verdadeiro fundamento da pretensão da A., tal como ela o desenha na petição inicial.

E o que resulta do cotejo da petição (fls. 11 e segs. destes autos de agravo em separado) é que o fundamento do pedido formulado não é, como pretende o recorrente Estado Português, a prática dos actos de inquérito propriamente ditos, de penhora de bens e de selagem do armazém pertencente à A.

O que a A. nos diz na p.i. é que, em meados de 1995, a PJ apreendeu a mercadoria que a arrendatária tinha no armazém da A. e selou as portas do armazém, e que tais instalações só foram libertadas em Junho de 2001, sendo certo que a PJ sabia que a firma ali instalada era apenas arrendatária do armazém e que, tendo ela deixado de pagar as rendas, a selagem das instalações a impedia de as arrendar a outrem.

Mais refere a A. que “em causa estava apenas a incúria da PJ que, conhecendo os factos, negligentemente, não os levou ao conhecimento do magistrado titular do processo”, e que “a razão de ser da retenção das instalações é a inércia das autoridades encarregadas da investigação do processo”, esclarecendo que “nunca foi posta em causa a apreensão e selagem do armazém quando da realização destas diligências”.

Significa isto que a acção não tem por fundamento ou objecto os referidos actos de “apreensão” e de “selagem”, verdadeiros actos de inquérito criminal que a A. diz nunca ter posto em causa, radicando antes na alegada “incúria da PJ”, que não terá levado determinados factos ao conhecimento do titular do processo (concretamente que os arguidos não eram proprietários do armazém mas apenas arrendatários), e na “inércia das autoridades de investigação”, factos esses que, em seu entender, conduziram a uma tardia libertação das referidas instalações, ordenada apenas pelo despacho do TIC referido no art. 38º da petição.

E não cabe tecer aqui qualquer consideração sobre a verosimilhança ou veracidade de tais factos afirmados pela A., pois que a competência em razão da matéria (ou jurisdição) afere-se em função da relação material controvertida, atendendo aos termos em que é formulada a pretensão da A., incluindo os seus fundamentos (Ac. do Tribunal de Conflitos de 27.11.2008 – Proc. 16/08).

Saber se a configuração fáctica e jurídica que os interessados dão à sua pretensão é ou não correcta, ou se procedem as razões por eles invocadas, é questão que já contende com o mérito do processo e que não deve interferir na decisão sobre a competência do tribunal ou da jurisdição.

Assim sendo, dúvida não há de que os fundamentos ou objecto da acção não são, em rigor, “actos relativos ao inquérito e instrução criminais” (a apreensão de bens e a selagem do armazém), mas sim actos ou omissões imputados pelo A. aos agentes da investigação, designadamente aos agentes da PJ, que, embora com eles conexionados, estão fora da sua actuação judiciária qua tale, nessa medida afastados da previsão normativa do citado art. 4º, nº 1, al. d) do ETAF.

Neste sentido se pronunciam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Vol II, pág. 67, reportando-se a actos do juiz de instrução, como por exemplo a efectivação de buscas e apreensões, que considera actos de direito processual penal, não administrativos, sujeitos como tal à jurisdição comum, mas afirmando de seguida que “a responsabilidade pelos actos derivados de medidas ou actos desses, porém, já pode pertencer à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da al. g) do art. 4º nº 1 do ETAF, se se tratar, como então se viu, de uma deficiência do funcionamento da Justiça, e não de erro judiciário”.

Solução também admitida, aliás em termos mais amplos, por José Manuel Santos Botelho, Contencioso Administrativo, 4ª edição, pág. 16, sustentando que, estando excluídos da jurisdição administrativa “os actos relativos ao inquérito e instrução criminais praticados por entidade de natureza parajudicial (M. Público, autoridades policiais para o efeito competentes)”, pode entender-se que “incumbe aos tribunais administrativos conhecer das acções de responsabilidade civil extracontratual decorrentes de tais actos”.

Há, assim, que concluir que o despacho saneador impugnado decidiu correctamente ao julgar improcedente a suscitada excepção de incompetência material do tribunal a quo para o conhecimento da acção.

Termos em que improcede a alegação do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas, dada a isenção de que goza o recorrente.

Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido, porque tanto é acto relativo ao inquérito a realização da apreensão, como a manutenção dela.

Sendo assim, a “causa pretendi” consiste em actos que se enquadram na al. d) do n.º 1 do art.° 4º do anterior ETAF – estando o conhecimento da causa excluído da jurisdição administrativa.

Assim, daria provimento ao recurso e julgaria os tribunais administrativos materialmente incompetentes para o julgamento do pleito).