01614/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A competência atribuída ao Director-Regional do Ambiente pelos artigos 3, e 9, n.º 4, al. g), do DL n.º 193/90, é própria, separada e não exclusiva e o recurso contencioso dos actos praticados no exercício desse poder estão sujeitos a recurso hierárquico necessário.

II- A tal não obsta a autonomia administrativa atribuída às DRARN pelo artigo 1º, n.º 1, do DL n.º 193/90 de 24.5, que visou aplicar a esses serviços desconcentrados o regime da contabilidade pública e envolve apenas o poder de, na restrita vertente contabilístico-financeira da respectiva actividade de gestão corrente praticar actos definitivos e executórios para realização e pagamento de despesas.

III- A exigência de prévia impugnação hierárquica não contraria o princípio da tutela jurisdicional efectiva consignado no artigo 268, n.º 4, da CRP.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

A. .., identificada nos autos, recorre da sentença de 14-10-2002, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que negou provimento ao recurso contencioso interposto do despacho de 25-10-1999, da Directora Regional do Ambiente do Algarve, que ordenou a demolição da edificação de que é proprietária, destinada a restaurante, sita na praia de Vale do Olival, concelho de Lagoa.

I. A recorrente apresentou alegações, concluindo pela revogação da decisão recorrida.

A Exm.ª Senhora Procuradora Geral Adjunta, suscitando a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto da Directora Regional do Ambiente por falta de definitividade vertical, uma vez que o mesmo foi praticado no exercício de uma competência própria, mas não exclusiva, da sua autora, emitiu douto parecer no sentido da rejeição do recurso contencioso interposto a fls. 2, ficando prejudicado o conhecimento do presente recurso jurisdicional – cfr. fls. 97 a 100 .

Notificada a recorrente nos termos e para os efeitos do artigo 54, n.º 1, da LPTA, veio, a fls. 103, dizer o seguinte:

l. º A entidade administrativa recorrida possui autonomia administrativa e emitiu o acto em crise no âmbito do exercício de competências próprias.

2.º O acto administrativo recorrido produziu imediatamente efeitos negativos na esfera jurídica da recorrente.

3.º Do teor do acto administrativo recorrido e do teor de qualquer outra informação que a entidade recorrida prestou a recorrente não resultou nunca que as competências desta última não fossem competências próprias e, administrativamente falando, exclusivas.

4.º Competia à entidade recorrida, no âmbito do acto administrativo recorrido, informar a recorrente do seu estatuto administrativo, de modo a que a destinatária do acto não pudesse ser induzida em erro.

5.º Se assim não for, as condições de recorribilidade dos actos administrativos poderiam impedir o acesso à justiça administrativa.

6.º Possuindo a entidade recorrida autonomia administrativa, tendo agido no âmbito de competências próprias e não tendo informado a destinatária do acto recorrido de que as suas competências não eram exclusivas, o acto administrativo em crise tem de ser considerado um acto definitivo e executório, sob pena de, se assim não for entendido, se violar o direito à tutela efectiva do direito.

II. Com interesse para decisão da questão prévia suscitada, consideram-se assentes os seguintes factos:

1- Em 25-10-99, a Directora Regional do Ambiente do Algarve, remeteu à recorrente o ofício n.º 4977, junto a fls. 5 do apenso de suspensão de eficácia, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: NOTIFICAÇÃO PARA DEMOLIÇÃO DE EDIFICAÇÃO SITA EM TERRENO DOMÍNIO PÚBLICO MARÍTIMO

Ao abrigo do disposto no nº 1 do artigo 26º do Decreto-Lei nº 468/71, de 5 de Novembro, conjugado com a alínea g), n.º4 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 190/93, de 24 de Maio, fica V. Ex.ª por este meio notificada para, até ao dia 30 de Novembro do corrente ano, proceder à demolição da edificação de que V. Ex.ª é proprietária, abaixo identificada, em virtude de ter caducado a licença de uso privativo dos terrenos do Domínio Público Marítimo ocupados pela dita edificação e estes serviços entenderem não renovar a referida licença, dada a situação de risco de inundações em face da sua localização na foz de uma linha de água.

Decorrido o prazo supra indicado sem que a presente intimação se mostre cumprida, será a mesma edificação demolida coercivamente por conta de V. Ex. e as respectivas despesas cobradas pelo processo de execução fiscal, nos termos do nº 2 do artigo 30 do já mencionado Decreto-Lei nº 468/71.

A proprietária da casa de Pasto “...“ foi notificada em 10 de Março de 1994 no sentido de remoção da estrutura, não tendo procedido atempadamente à dita remoção. Face ao exposto, não é titular de qualquer licença que legitime a permanência da estrutura no local em causa, contrariando as disposições legais em vigor.

Alerta-se V. Ex.ª para o facto de que nos termos da clausula 11ª da Licença n.º 69/93 concedida em 1993 “A presente licença caduca automaticamente com a entrada em vigor de quaisquer planos de ordenamento para a orla costeira que não prevejam a manutenção das instalações que constituem seu objecto.” A permanência do equipamento não se encontra prevista no Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Burgau-Vilamoura, publicado no Diário da República em 99/04/27 (POOC).

EDIFICAÇÃO: Construção em alumínio e alvenaria, com 1 piso, com área bruta total de 12276 m2, sita na praia do Vale do Olival, Lagoa, destinada a restaurante.

Com os melhores cumprimentos

A Directora Regional

(...)

2- Em 22-12-99, a recorrente interpôs recurso contencioso do acto administrativo contido no supra transcrito ofício.

III. O objecto do recurso contencioso interposto a fls. 2 é, pois, a decisão da Directora Regional do Ambiente do Algarve que determinou a demolição da construção destinada a restaurante, propriedade da recorrente, sita na Praia do Vale do Olival, Lagoa.

A questão prévia a decidir consiste em saber se os actos do Directores Regionais do Ambiente, no caso o acto de 25-10-1999, do Director Regional do Ambiente do Algarve, são ou não imediatamente lesivos e, portanto, contenciosamente recorríveis, o que se reconduz à questão de saber se as competências que lhe são atribuídas pelo DL n.º 190/93, de 24-05 - Diploma vigente á data da prática do acto administrativo recorrido ., designadamente nos artigos 3º, 4º e 9º, são próprias mas separadas ou próprias e exclusivas.

A recorrente sustenta a recorribilidade contenciosa de tal acto por, em seu entender, ter sido praticado no uso de competência própria e exclusiva do Director Regional do Ambiente do Algarve, e ainda pelo facto dos serviços daquela Direcção Regional serem dotados de autonomia administrativa; alega ainda que, entendimento contrário, viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva do direito ao recurso contencioso.

Sobre estas questões se pronunciou, por diversas vezes, este Supremo Tribunal Administrativo no sentido de que as competências dos Directores Regionais do Ambiente são próprias não exclusivas, estando a impugnação contenciosa dos actos administrativos por eles praticados sujeitos a recurso hierárquico necessário, não constituindo tal exigência violação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 268, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

Assim, no acórdão de 20-11-2002, Proc.º n.º 467/02, sobre situação idêntica à dos presentes autos escreve-se:

“Importa começar por apreciar a questão da recorribilidade do acto, à luz das normas que enquadram a competência geral das Direcções Regionais do Ambiente.

A respectiva orgânica está fixada no DL nº 190/93 de 24.5, sendo que a sua natureza vem indicada logo no art. 1º, que se transcreve, na parte que interessa ao caso:

Artigo 1º

Natureza

1- As direcções regionais do ambiente e recursos naturais, abreviadamente designadas por DRARN, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN) dotados de autonomia administrativa, aos quais incumbe, no âmbito das respectivas regiões, assegurar a execução da política e objectivos nacionais, da área do ambiente, recursos naturais e consumidor, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- As DRARN dependem directamente do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais e são as seguintes: (...).

Este texto legal afirma a desconcentração no âmbito do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, sendo seguro, antes de mais, que, as DRARN, são serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Ora o art. 199º al. d) da CRP submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo. Neste modelo, superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba. A lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (cf., neste sentido, o acórdão do Pleno de 2002.10.15 – Recº nº 45 917 e PAULO OTERO, “Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, p. 381)

Ainda por via desse poder de direcção, no âmbito da administração directa do Estado, a regra haverá de ser a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo. Devem considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria. E essa excepcionalidade há-de ser expressa e inequivocamente afirmada na lei (cf., AFONSO QUEIRÓ, “Desconcentração”, in DJAP, III, p. 577 e segs).

Pela mesma razão é, também regra, que os actos do subalterno praticados no exercício de competência separada não são verticalmente definitivos.

Posto isto, há que determinar se a autonomia administrativa atribuída às DRARN consubstancia, por si só, a afirmação na lei de exclusão de subordinação em relação ao Ministro do Ambiente.

O conceito de autonomia administrativa foi, recentemente, definido pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal como “o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos... insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos” e que implica a exclusão de hierarquia administrativa e a atribuição ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva (vide acórdão do Pleno de 2002.07.06 – Recº nº 39 533).

Este conceito de autonomia administrativa, como capacidade de praticar actos jurídicos que não estejam sujeitos a outro controlo que não o judicial, é idêntico ao que vem sendo perfilhado pela Doutrina (vide MARCELO CAETANO, Manual, 1973, pp. 192, 222, SÉRVULO CORREIA, “Noções de Direito Administrativo”, p. 194 e VITAL MOREIRA, “Administração Autónoma e Associações Públicas,” p. 194).

Parece, portanto, numa primeira aproximação, que no regime do DL nº 190/93 de 24.5, está excluída a relação de subordinação. Mas a questão não é assim tão simples. Na verdade, há que ter em atenção, desde logo, que o texto legal, em aparente contradição, do mesmo passo que declara a autonomia administrativa, afirma a dependência directa do Ministro, inculcando a ideia de subordinação sugerida ainda pelo dever de definir os objectivos e linhas de orientação estratégica para os serviços da DRARN no quadro das orientações emanadas a nível central (art. 4º nº 3 al. c)), de solicitar aos serviços centrais e institutos as orientações necessárias (art. 4º nº 3 al. e)) e de submeter a despacho ministerial o plano anual de actividades e o correspondente relatório de execução (art. 4º nº 3 al. g)). No sentido da subordinação pode ver-se ainda a norma do art. 13º nº 2 al. a) do DL nº 230/97 de 30.8 que atribui à Inspecção Geral do Ambiente, serviço central do Ministério, a competência para “garantir o cumprimento das leis, regulamentos, instruções, despachos e demais normas jurídicas ou contratuais de natureza ambiental.”

A lei confere expressamente ao Ministro os poderes de coordenar, de orientar, de interferir nas escolhas da actividade anual e nos meios da respectiva execução e de fiscalizar o cumprimento das leis, regulamentos, instruções e despachos de natureza ambiental.

Este conjunto de poderes, a nosso ver, é bastante para caracterizar uma relação de hierarquia (cf. FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, I, 640 e seg.).

Assim, o texto da lei não é unívoco. Temos, por um lado, a referência à autonomia administrativa a apontar para a secção da relação de hierarquia e, por outro lado, a declaração de desconcentração, com colocação das DRARN na dependência directa do Ministro e a atribuição expressa a este de um feixe de poderes que revelam a existência de uma relação de subordinação.

Neste quadro de perplexidade, entender que a atribuição de autonomia administrativa implica uma desconcentração absoluta, com exclusão da hierarquia e elevação dos órgãos das DRARN a órgãos independentes que detêm poderes dispositivos exclusivos em todas as matérias da sua competência, com o respectivo exercício subtraído a toda e qualquer censura do Ministro, afigura-se uma interpretação que não se ajusta inteiramente nem à letra nem ao espírito da lei. Como vimos a letra da lei sugere uma relação de “dependência,” de subordinação. E a interpretação com este sentido é a que melhor se acomoda ao ordenamento constitucional. Na verdade, a defesa da natureza e do ambiente é uma das tarefas fundamentais do Estado (art. 9º al. e) CRP) e o bem jurídico tutelado tem, seguramente, uma vertente objectiva, de protecção de valores gerais da sociedade, portanto, supra-individuais e supra-locais (cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, “Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo”, pp 27/32 e VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito”, pp. 25/35).

E se a defesa do ambiente, por razões de eficácia, de rapidez de intervenção, aconselha a repartição espacial de poderes como o modelo mais adequado para a administração directa do Estado neste domínio, certo é que, nos termos do disposto no art. 267º nº 2 da CRP, essa desconcentração haverá de concretizar-se sem prejuízo da unidade de acção da Administração. Mas a melhor maneira de a assegurar não será através da criação de vários centros autónomos de decisão que impliquem a perda do poder dispositivo do Ministro. Ao invés, a unidade de acção, a identidade de critérios na protecção dos valores gerais da sociedade que estão em causa serão alcançáveis com mais eficácia num quadro de competências separadas, em que o Ministro detém os poderes de, oficiosamente, mediante avocação, suspender os actos dos directores-regionais e/ou de os revogar em recurso hierárquico para ele interposto pelo interessado.

Em suma: na economia do DL nº 190/93, a autonomia administrativa das DRARN está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido segura e inequivocamente excluir a hierarquia, conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência.

Porém, a autonomia administrativa conferida às DRARN, se não tem tal alcance, algum outro há-de ter, não podendo o intérprete ignorá-la sob pena de desrespeitar o limite que a letra da lei impõe à interpretação (art. 9º nº 2 C.Civil).

Nesta questão é transponível para o regime do DL nº 190/93 a solução perfilhada já por este Supremo Tribunal no acórdão de 1998.07.01 – recº nº 40 170 no qual se decidiu que (i) a referência à autonomia administrativa visou apenas a aplicação ao serviço em causa da reforma da contabilidade pública operada pela Lei nº 8/90 de 20.2 e regulamentada pelo DL nº 155/92 de 28/7, que estabeleceu o regime de autonomia administrativa para os serviços e organismos da Administração Pública e que (ii) “a definitividade e executoriedade que essa reforma atribuiu aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da Administração, “traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento”, respeita apenas à vertente financeiro-contabilística dessa actividade.”

O sentido prevalente da lei é, portanto, o de que no DL nº 190/93, de 24.5 se fixa um regime de mera desconcentração relativa com persistência de hierarquia, mas com atribuição, ao dirigente máximo das DRARN do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios de autorização e pagamento de despesas, no âmbito da gestão corrente.

Em todas as outras matérias, os actos do director-regional não se desviam da regra do nosso ordenamento de que, no exercício de competência própria separada, o subalterno não pratica actos verticalmente definitivos.

Esta é a interpretação que, com apoio literal, salvaguarda o sentido normativo útil da norma enquanto concede autonomia administrativa, sem pôr em causa, em absoluto, a relação de hierarquia que a lei quis preservar.

2.5. Finalmente, cumpre decidir a questão da alegada inconstitucionalidade do art. 25º da LPTA por violação do direito ao recurso contencioso previsto no art. 268º nº 4 CRP.

É certo que a alteração introduzida na redacção do art. 268º da CRP pela Lei Constitucional nº 1/89, deslocou o critério de selecção dos actos recorríveis da definitividade para a lesividade, alargando, assim, a recorribilidade a certos actos que até aí eram contenciosamente inimpugnáveis.

Todavia, uma coisa é a ampliação da garantia e outra é a abertura imediata das portas do tribunal. No caso dos actos do subalterno, a exigência de prévio recurso hierárquico como via de, em primeira linha, esgotar a possibilidade da satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo, em princípio, não inviabiliza nem restringe a tutela judicial efectiva dos administrados, “dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso” (cf. VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa”, 3ª ed., pp. 236/237).

Trata-se de um mero condicionamento legítimo, não desproporcionado e justificado pela tutela de outros valores constitucionalmente relevantes que o modelo hierárquico de organização visa assegurar. Como refere PAULO OTERO (Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pp. 404-405) “a hierarquia, ao assegurar a unidade da acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais da igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo” e “permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos”.

Portanto, o art. 25º LPTA, interpretado,...., com o sentido de exigência do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o n.º 4 do art. 268º CRP.

Assim o tem entendido a Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. os acórdãos de 1994.11.17 – recº nº 34 709, de 1996.06.20 – recº nº 39 787, de 1999.12.17 – recº nº 45 163 (Pleno), de 2002.07.05 – recº nº 442/02-13 e de 2002.10.16 – recº nº 202/02) e a Jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdãos 603/95, Procº 223/96, in DR II de 1996.03.14 e 425/99/T, Procº 1116/98, in DR II de 1999.12.03).”

Por considerarmos a doutrina expendida no acórdão acabado de transcrever – aliás, integralmente sufragada pelo Pleno em acórdão de 1-04-2002, proferido no Proc.º n.º 41160, em recurso por oposição de julgados - como inteiramente transponível para o caso em apreço, concluímos, como ali, que a autonomia administrativa das DRARN está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido, inequívocamente excluir a hierarquia, conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência.

Conclui-se, assim que, a competência de que fez uso a Directora Regional do Ambiente do Algarve ao praticar o acto impugnado, é própria e separada, mas não exclusiva, estando o recurso contencioso das decisões por ela proferidas, sujeito à prévia interposição de recurso hierárquico necessário, pelo que o recurso contencioso do acto por ela praticado em 25-10-99, na medida em que não constitui a última palavra da Administração, é ilegal por falta de lesividade imediata, o que acarreta a rejeição do mesmo por ilegalidade da sua interposição ( § 4º, do artigo 57, do RESTA )

Face a todo o exposto, acordam em revogar a decisão recorrida, julgando procedente a questão prévia suscitada e, em consequência, rejeitar o recurso contencioso.

Custas pela recorrente que se fixa em 300 euros (taxa de justiça) e 150 euros em (Procuradoria)

Lisboa, 11 de Maio de 2005. – Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.