255/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Raul Mateus Acordam no Tribunal Constitucional: 1. No Tribunal do Trabalho de Braga (TTB) instaurou o Ministério Público execução contra a Sociedade Café Restaurante A., Limitada, com sede à Praça da República, Arcada, Braga, para cobrança coerciva das seguintes importâncias: (1) 25000$00 de coima que, pela prática da contra-ordenação do artigo 25.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26/11, lhe havia sido aplicada pelo Inspector-Delegado da Delegação de Braga da Inspecção-Geral do Trabalho; (2) 1000$00 de custas decorrentes. Ao apreciar o requerimento inicial do Ministério Público, por considerar organicamente inconstitucional a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, afastou o Juiz do TTB a sua aplicação, e, passando a analisar a situação à luz do disposto nos artigos 66.º e 67.º da Lei n.º 82/77, de 06/12, julgou-se incompetente em razão da matéria, e ordenou a remessa dos autos ao Tribunal Judicial de Braga para aí seguirem termos. Deste despacho, e em termos limitados à questão de constitucionalidade, recorreu ao Tribunal Constitucional, o Ministério Público que, em alegações apresentadas pelo Exmo. Procurador-Geral da República Adjunto, concluiu nos seguintes termos: - Deve julgar-se organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alíneas d) e q), da Constituição da República Portuguesa (CRP), a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, determina o tribunal competente para a execução de coimas laborais; - E deve, em consequência, confirmar-se a decisão recorrida. Não contra-alegou o recorrido. 2. Cumpre agora apreciar e decidir se a norma desutilizada, na particular dimensão em que o foi pelo tribunal a quo, é ou não constitucionalmente insolvente, medindo-a, num primeiro momento, pela alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP, e, num segundo momento, pela alínea q) do n.º 1 do mesmo artigo 168.º. 3. É o seguinte o teor da norma do Decreto-Lei n.º 491/85 cuja conformidade com a CRP se questiona: Artigo 57.º (Impugnação judicial) As decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, que apliquem uma coima são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção. À partida, nenhuma norma jurídica tem uma significação finita. Dentro desta postura hermenêutica, importa desde logo realçar que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85 não foi desaplicada ao nível da sua significação imediata, isto é, enquanto atribui competência, para conhecer da impugnação judicial das decisões do inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores sub-delegados que apliquem coima pelo cometimento de qualquer alguma das contra-ordenações laborais previstas no Decreto-Lei n.º 491/85, ao tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde tal cometimento ocorreu, significação que, a uma primeira leitura, poderia parecer a única possível. Foi sim desutilizada, única e exclusivamente, ao nível da sua significação reflexa, significarão a que o juiz do TTB certamente chegou por paralelismo com o disposto nos artigos 61.º, n.º 1 e 89.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, onde se acha vazado o regime geral, substantivo e adjectivo, do ilícito de mera ordenação social. Algo encadeadamente, determinam o artigo 61.º, n.º 1, que é competente, para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, o juiz de direito da comarca em cuja área tiver a sua sede tal autoridade, e o artigo 89.º, n.º 1, que o mesmo tribunal é competente ainda para a execução a que o não pagamento da coima e custas consequentes houver dado lugar. E veio a ser, naturalmente por analogia com este passo de regime processual-geral do ilícito de mera ordenação social – passo segundo o qual o tribunal competente para o recurso contencioso é-o ainda para a execução – que o juiz do TTB, lendo translatamente a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, dela deduziu a sua significação reflexa, ou seja, a de que, naquele particular quadro de contra-ordenações laborais, o juiz da execução teria de ser o do recurso. Precisado este segundo sentido, que por derivação foi extraído do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, cabe agora perguntar: tal norma, nesta sua especial dimensão significativa (a dimensão em que foi desutilizada), é, de facto, organicamente inconstitucional? E põe-se a pergunta nestes termos, porque o Tribunal Constitucional, no âmbito do recurso interposto, forçosamente preso a uma visão concreta do problema de constitucionalidade, não pode deixar de privilegiar, na análise subsequente, e decisivamente, esta segunda significação da norma do artigo 57.º. 4. Reza o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar, quer sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, quer sobre o regime geral do respectivo processo. Em nota a este preceito, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 2.º volume, página 200: “ Em relação aos restantes direitos sancionatórios – o direito disciplinar e o de mera ordenação social – constitui reserva legislativa da AR apenas o respectivo ‘regime geral’ (al. d). Cabe assim à AR definir a natureza do ilícito e os tipos de sanções, bem como os seus limites além das regras gerais do respectivo processo, mas não a definição de cada infracção concreta e a cominação da respectiva pena”. Segundo essa alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP – decorrente da revisão constitucional instrumental na Lei Constitucional n.º 1/82, de 30/09 – passou, pois, a constituir matéria de reserva parlamentar, embora relativa, a definição do regime geral, substantivo e processual, do ilícito contra-ordenacional, ou seja, a definição, nesses dois planos, não unicamente dos princípios basilares, mas ainda das próprias normas jurídicas integradoras de tal regime, por natureza aplicáveis à generalidade das contra-ordenações. 5. O Decreto-Lei n.º 232/79, de 24/07, de pura iniciativa governamental, dotou o País, a nível de um primeiro esboço, de um possivelmente necessário direito de mera ordenação social. Nesse diploma legislativo, logo se condensaram as regras essenciais da nova figura de ilícito, pondo-se “ de pé um regime geral relativo às contra-ordenações, tanto no plano substantivo como processual” (palavras do preâmbulo). Foi, pois, a competência para a prefixação deste regime geral, cujas fronteiras haviam sido, até certo ponto, delimitadas pelo Decreto-Lei n.º 232/79, que, através daquela alteração constitucional, se procurou fazer passar da área de produção legislativa comum à Assembleia da República e ao Governo para a área de produção legislativa própria do Parlamento. Nesta perspectiva diacrónica, é, pois, de considerar que o “regime geral do Decreto-Lei n.º 322/79”, se não coincide em absoluto com o “regime geral contra-ordenacional do artigo 168.º, n.º1, alínea d), da CRP”, está, pelo menos, dele muito próximo. Mais ainda: sob a mesma visão diacrónica, a questão do verdadeiro sentido e alcance do “ regime geral” a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP, será susceptível de situar-se, e com inteiro cabimento, no intervalo entre dois diplomas legislativos: o Decreto-Lei n.º 232/79, que pré-anunciou a dimensão daquela reserva parlamentar, e o Decreto-Lei n.º 433/82, que a confirmou. Sendo as coisas assim, é já possível concluir que a especificação do tribunal competente para a execução de coima administrativamente aplicada e custas consequentes, e não pagas em tempo útil, terá de fazer parte daquele regime geral, tal como a CRP o dimensiona. De facto, não só se ocupava já de tal matéria o artigo 76.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 232/79 – diploma que, aquando da revisão de 1982, o poder constituinte derivado, ao menos em princípio, terá tomado como modelo da zona de reserva parlamentar acrescida, constante do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, da CRP – como o mesmo veio a suceder com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/83, diploma que, já depois da revisão constitucional, veio a substituir o Decreto-Lei n.º 232/79. 6. Por outro lado, é de ter em atenção que, em qualquer dos seus sub-ramos, sempre o direito processual se preocupou com a determinação da competência dos tribunais que especificamente haveriam de dar solução a cada uma das pretensões nascidas nos quadros do respectivo direito substantivo, e que o interessados tivessem por bem submeter à tutela judicial (vide, a propósito, e considerando só o presente, os artigos 61.º a 100.º do Código do Processo Civil e 10.º a 31.º do Código de Processo Penal). No prosseguimento desta trajectória de raciocínio, fundamentalmente de ordem comparativa – e tendo, pois, em conta que o direito processual, em cada um dos seus sub-ramos, é tradicionalmente constituído pela regras indispensáveis à administração da justiça, o que comporta a definição dos tribunais aptos a conhecer, em cada caso, das questões para eles encaminhados pelas partes – igualmente será de chegar à conclusão, dentro destas premissas, que a indicação do tribunal competente para a execução, por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas anexas, sempre deverá fazer parte do regime processual – geral do ilícito de mera ordenação social, nos precisos termos em que a CRP, no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), a ele alude. 7. Desta interpretação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, à qual se chegou por dupla via argumentativa, resulta que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na significação em que foi desutilizada pelo juiz do TTB – significação essa em claro desacordo com a determinação constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de cujo regime geral se afasta – trata de matéria efectivamente situada na área de reserva legislativa, ainda que relativa, do Parlamento. Deste modo, havendo tal norma, com esta particular significação, sido editada a descoberto pelo Governo, isto é, sem a necessária autorização legislativa da Assembleia da República, padece ela, e patentemente, de inconstitucionalidade orgânica. 8. Aliás, ainda que se entendesse que o artigo 168.º, n.º 1 alínea d) da CRP não abarcava no seu seio a matéria em causa – o que só em plano hipotético se admite – ainda assim sempre se haveria de concluir, ao aferi-la agora pelo artigo 168.º, n.º 1 aliena q) da CRP, pela inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, na especial vertente significativa em que foi desaplicada. Nesta sua especial derivação expressiva, reflexa ou consequente, a norma do artigo 57.º, importa assinalá-lo, alterou, e a dois níveis, a repartição de competências judiciárias: (1) a competência para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas, e que, segundo o regime geral (artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82), cabia aos juízes de direito das comarcas, passou a pertencer, quanto às contra-ordenações laborais, aos tribunais competentes em matéria laboral (nível material); (2) e a competência para aquelas execuções que, em função do regime geral (artigo 89.º, n.º 1), incidia sobre o órgão jurisdicional em cuja área tivesse a sua sede a autoridade que aplicara a coima, passou a incidir, no caso das contra-ordenações laborais, sobre o tribunal com jurisdição na área onde tivesse sido cometida a infracção contra-ordenacional (nível territorial). Ora, esta alteração, directa e expressa e em duas direcções, da repartição de competências judiciárias, pela sua particular extensão, não pode deixar de situar-se na área de reserva parlamentar, na especial frequência a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da CRP. Aí, com efeito, se guarda para a competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Executivo, a matéria de organização e competência dos tribunais. E qualquer seja a amplitude desta reserva, cujos exactos contornos não interessa neste momento precisar, o certo é que dentro dela se não pode deixar de incluir a produção de matéria normativa que modifique, a distribuição jurisdicional do País simultaneamente em dois planos; no plano da competência material e no plano da competência territorial. Foi pois esta reserva parlamentar que, na sua derivação significativa reflexa, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 491/85, de nua emanação governamental, não respeitou cabalmente. Logo, e vistas as coisas deste outro ângulo, também, por este caminho, seria de chegar, e irremediavelmente, à conclusão de inconstitucionalidade. Assim, e ao nível de conclusão alcançada, os dois pontos de vista sob os quais se perspectivou a questão de constitucionalidade [alínea d) e q) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP], como se unificaram. 9. Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a normas do artigo 57.º do decreto-lei n.º 491/55 de 26 de Novembro, enquanto transladamente define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicada e custas adjacentes e em consequência confirma-se o despacho recorrido. Sem custas. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. Raul Mateus Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Martins da Fonseca Armando Manuel Marques Guedes