040429 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art.º 177, n.º 2, do CPA ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei está a considerar apenas o acto legislativo formal.

II- O art.º 30, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7, impondo um recurso tutelar necessário por acto de natureza regulamentar, é ilegal, devendo ser-lhe recusada aplicação ao abrigo do art.º 4, n.º 3, do ETAF.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A. .., Lda, melhor identificada nos autos, recorre do despacho da Ministra para a Qualificação e o Emprego de 15.3.96, que indeferiu o recurso administrativo necessário da decisão da Comissão Executiva do Instituto de Emprego e formação profissional de 14.6.95, que indeferiu um pedido de co-financiamento por si apresentado.

Alegou, resumidamente, ter efectuado três cursos de formação entre 30.5.94 e 28.7.94, ao abrigo do II Quadro Comunitário de Apoio, cujo quadro jurídico se esperava publicado a breve trecho, e que o pagamento de tais cursos fora recusado pelo IEFP por alegadamente não possuir capacidade formativa.

Respondeu a autoridade recorrida sustentando a legalidade do seu despacho e referindo que a falta de capacidade formativa da recorrente fora expressamente reconhecida por si e que o acto não padecia de nenhum dos vícios que lhe foram imputados.

Na sua alegação apresentou a recorrente as conclusões seguintes:

a) A conduta da Entidade Recorrida configura violação dos princípios da segurança ínsitos na ideia de estado de Direito Democrático que o art.º 2 da CRP consagra.

b) A matéria de facto oferecida e provada e a demais em que concorre a inversão do ónus da prova para a Recorrida, sustentam a presunção de que a Recorrida quebrou a boa fé que constitui exigência legal do art.º 6.º A entre a Administração e os administrados.

c) A regulamentação aprovada “a posteriori” pela Recorrida não podia pôr em causa compromissos e expectativas juridicamente protegidas pelos princípios da segurança e da boa fé.

d) No mais conclui-se como na petição de recurso.

Notificada para esclarecer as conclusões b) a d) veio a recorrente dizer o seguinte:

«Notificada para o efeito, vem esclarecer e completar as conclusões b) a d) da alegação final nos termos seguintes:

Quanto à al. b):

A Recorrente invocou e provou matéria de facto, mas invocou outra matéria com referência a tempo, lugar e modo, cujo ónus de contraditar cabe à Entidade Recorrida, designadamente aquela que é invocada ao longo dos pontos 10 a 16 da dita alegação final.

A negação em abstracto dessa matéria feita pela Recorrida permite a I presunção da quebra da boa fé, logo com violação do art. 6°-A do CPA, aí se configurando um vício de violação de lei.

Quanto à al. c):

A Entidade Recorrida solicitou a colaboração de um conjunto de promotores de formação, entre eles a Recorrente, com quem trabalhara no âmbito do anterior I Quadro Comunitário de Apoio, para que iniciassem as acções de formação mesmo antes de aprovado o regime legal respectivo que iria regular tais acções no âmbito do novo Quadro, o II.

Tais relações entre a Entidade Recorrida e todos esses promotores só podiam, nesse período de ausência de regulação legal que antecedeu a publicação do Dec. Regulamentar n.º 15/94, de 06.07, encontrar regulamentação nos princípios e critérios de avaliação que haviam enformado o regime que vigorou para o I Quadro Comunitário de Apoio.

A Entidade Recorrida incentivou, recebeu, analisou, ainda que para além de todos os prazos posteriormente estabelecidos, e por fim veio a rejeitar as candidaturas da Recorrente com invocação de ausência de requisitos inexistentes no momento das candidaturas e até mesmo na data da conclusão das acções de formação que a Recorrente realizou.

Tal conduta é violadora de princípios constitucionais que obrigam ao respeito pelos interesses legalmente protegidos - CRP, art. 266°., n.º 1 -, do I princípio material de justiça que obrigava a Recorrida a consagrar uma solução justa - CRP, art. 266.º, n.º 2 -, e ainda da garantia de certeza jurídica que deve presidir às relações entre a Administração e os administrados –CRP, art. 266°., n.º 2 -, garantia que foi violada pelas normas administrativas do Dec. Regulamentar n.º 15/94.

Quanto à al. d):

Esta alínea remete para as conclusões da petição de recurso onde vícios da decisão e normas violadas de mostram identificados »

No seu parecer final o Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pelo improvimento do recurso contencioso, referindo não ser de conhecer da matéria contida nas conclusões a) e d) da alegação da recorrente em virtude de a primeira não ter sido alegada na petição de recurso nem ser de conhecimento oficioso e a segunda não ter sido explicitada tal como lhe foi ordenado por despacho do relator.

Posteriormente, e nos termos do art.º 3 do CPC, ouviu-se as partes sobre a possibilidade de o recurso administrativo previsto no n.º 1 do art.º 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.6, não ter lugar e de os actos administrativos do IEFP serem imediatamente impugnáveis nos Tribunais Administrativos, tendo a recorrente sustentado a necessidade de tal recurso, por ali estar expressamente previsto, e o Magistrado do Ministério Público opinado em sentido contrário invocando jurisprudência deste Tribunal e do Tribunal Constitucional.

O recurso correu os vistos legais, cumprindo decidir.

II Factos

Factos relevantes.

1- Em 14.6.95 foi proferida pela Comissão Executiva do IEFP decisão de indeferimento do pedido de co-financiamento apresentado pela recorrente para as acções de formação por si desenvolvidas entre 30.5.94 e 28.7.94 (doc. de fls. 48, aqui dado como reproduzido).

2- Dessa decisão foi interposto recurso administrativo ao abrigo do art.º 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7 (doc. de fls. 21/28, aqui dado como reproduzido).

3- Esse recurso foi indeferido por despacho de 15.3.96 da Ministra para a Qualificação e o Emprego, o acto aqui impugnado.

III Direito

Por despacho do Relator de fls. foi suscitada a questão da recorribilidade do acto, tendo sido ouvidas as partes e o Ministério público.

Esta questão foi já tratada, por diversas vezes, neste Supremo Tribunal Administrativo (Acórdãos de 23.9.99 e de 10.2.00, nos recursos 43534 e 45421) e no Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 161/99, de 10.3.99), em moldes que merecem a nossa concordância. Como se extrai do acórdão deste Tribunal, de 15.12.99, proferido no recurso 44588:

«O Dec. Reg. n.° 15/94, foi editado ao abrigo do n° 5 do ART.º 23 do Dec. Lei n° 99/94, de 19 de Abril, diploma que veio definir "a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do Quadro Comunitário de Apoio para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, que foi estabelecido pela Decisão da Comissão Europeia n° C(94) 376".

Nos termos do art.º 23, n.° 5, deste Dec. Lei n.º 99/94, "o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar".

Foi, assim, ao abrigo desta norma, editado o citado Dec. Reg. n.º 15/94, cujo art.º 30 n.° 1 prescreve: "Dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social".

Segundo a sentença recorrida trata-se de um recurso hierárquico necessário por a última palavra sobre a gestão global da vertente FSE do quadro comunitário de apoio caber sempre ao Ministro e não à autoridade recorrida e cita o art.º 3, n.º 1, do mesmo diploma regulamentar.

Com efeito, o n° 1 do art.º 3 do Dec. Reg. n.° 15/94 estabelece que "a gestão global da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio cabe ao Ministro do Emprego e da Segurança Social" mas acrescenta, "podendo ser desconcentrada ou descentralizada, para efeitos de gestão de programas, em entidades de direito público ou privado".

Foi a uma descentralização que se procedeu, ao atribuir no art.º 8 do mesmo diploma a possibilidade da gestão dos programas quadro às entidades referidas no seu n.º 1, pessoas colectivas distintas do Estado.

No caso concreto, foi interposto recurso contencioso de um acto da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) que, no âmbito do pedido de pagamento do saldo final, reduziu os montantes do financiamento concedido à recorrente.

O IEFP é uma pessoa colectiva pública distinta do Estado, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, embora esteja sujeito a tutela do Governo através do Ministro do Emprego e da Segurança Social, nos termos da respectiva Lei Orgânica – art.° 10 e n° 2 do art.º 2 do Dec. Lei n.º 247/85, de 16/7.

Entre o IEFP e o Ministro do Emprego e Segurança Social não existe uma relação de hierarquia mas de tutela administrativa que se define como "o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma - autorizando ou aprovando os seus actos ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os. fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais - no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar" (Sérvulo Correia, Noções de Dir. Adm., p. 202 e Marcelo Caetano, Manual, I, p. 230).

As relações entre pessoas colectivas autónomas não se reconduzem ao conceito de hierarquia, mas antes ao de tutela administrativa e por isso mesmo os recursos interpostos dos actos da pessoa tutelada para os correspondentes órgãos tutelares devem configurar-se como recursos tutelares e não como recursos hierárquicos, ainda que impróprios. (v. Freitas do Amaral, "Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico", vol I, p.140 a 145).

Na verdade, continuando a citar este último autor, o recurso hierárquico pressupõe a existência de uma relação de hierarquia entre o órgão a quo e o órgão ad quem, enquanto que o traço fundamental da tutela administrativa é o desaparecimento da hierarquia perante a relevância da autonomia. A tutela administrativa não é, pois, compatível, sob pena de contradição, com o recurso hierárquico.

Assim sendo, o recurso previsto no citado art.º 30 n.° 1, na medida em que tem por objecto um acto praticado por um órgão de uma pessoa colectiva pública autónoma e é dirigido a um órgão de outra pessoa colectiva pública - o Estado, que sobre aquela exerce poder de tutela, tem natureza tutelar e não hierárquica.

Tem, pois, a recorrente inteira razão quando afirma que o recurso previsto no n.º 1 do art.º 30 do Dec. Reg. n° 15/94 é um recurso tutelar, tendo a sentença recorrida procedido a uma errada qualificação de tal recurso.

E, desde já se adianta, que também está com a razão quando defende que o recurso em causa, bem como a norma que o prevê, é ilegal por violação do art.º 177° n° 2 do C.P.A

Na verdade, preceitua este art.º 177°:

1- O recurso tutelar tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.

2- O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo. (Sublinhado nosso) Como atrás já se referiu, o art.º 30 do Dec. Regulamentar n° 15/94 prevê um recurso tutelar necessário dos actos praticados pelas entidades gestoras de programas quadro para o Ministro do Emprego e da Segurança Social.

A exigência desse pressuposto processual é imposta por um diploma regulamentar, sendo certo que, não obstante resultar do Dec. Lei n° 99/94, ao abrigo do qual o regulamento em questão foi editado, que, no âmbito das intervenções operacionais de iniciativa comunitária, a gestão é feita sob a responsabilidade de um membro do Governo, esse Decreto-Lei não prevê a existência de tal recurso.

Foi, pois, o Dec. Regulamentar n° 15/94 que criou um pressuposto do recurso contencioso, impondo a apresentação de um recurso tutelar como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um acto administrativo.

Ora, e como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n° 161/99, de 10 de Março de 1999, (que revogou o Ac. deste STA de 14/5/98, rec. n° 43.534, que se debruçou sobre questão idêntica à dos presentes autos e que é citado pela entidade recorrida que juntou a respectiva fotocópia a fls. 89 e segs.) a matéria do processo, quando se não inscreva na reserva legislativa parlamentar (como é o caso do processo administrativo) reclama a intervenção de acto legislativo (reserva de lei material) pois "seria, na verdade, inadmissível que uma matéria com a importância do processo administrativo, que desempenha uma função instrumental relativamente ao direito de acesso à via judiciária, com o qual tem, por isso, íntima conexão pudesse ser disciplinada por um regulamento independente, que é um regulamento editado na sequência de um acto legislativo que, para cumprir a exigência constitucional da primariedade ou da precedência de lei, apenas define "a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão".

Pelo que o art.º 177° n.° 2 do CPA, ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei, apenas pode reenviar para um acto legislativo, e nunca para um regulamento, pois se trata de matéria em que a disciplina inicial e primária só pode caber à lei.

Donde que o Dec. Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, ao estabelecer no seu art.º 30, n.° 1, a exigência da apresentação de um recurso tutelar como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um acto administrativo, viola o disposto no n.° 2 do art.º 177° do CPA.

Quanto à matéria das invocadas inconstitucionalidades, e tal como decidiu o Acórdão do Tribunal Constitucional, atrás citado, a norma contida no n.° 1 do art.º 30 do Dec. Regulamentar n° 15/94, não invade a reserva de competência legislativa da Assembleia da República pois que não versa sobre as garantias dos administrados e, assim, sobre direitos de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, maxime, o direito ao recurso contencioso, já que versa sobre processo administrativo.

Decidiu-se, porém, nesse mesmo Acórdão, que o n.° 1 do art.° 30 do citado diploma regulamentar, ao preceituar que "dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e Segurança Social", versando sobre matéria de que só a lei pode dispor, é inconstitucional, por violação do princípio da primariedade da lei, que se revela designadamente nos n.ºs 6 e 7 do artigo 115° e no art.° 202°, al. c), e por violação também do art.° 201, n° 1, al. a) todos da Constituição na versão anterior à revisão de 1997.

Recusa-se, por isso, a aplicação do referido normativo legal (n.º 3 do art.° 4° do ETAF) ».

O acto aqui impugnado não definindo inovadoramente qualquer situação jurídica não é passível de impugnação contenciosa por carecer de lesividade própria. (Acórdãos de 31.1.01, 13.4.00 e 10.4.97, respectivamente nos recursos 39533, 41212, 40674.) Tal como se decidiu, entre muitos outros, no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 20.1.97, no recurso 33343:

«I- O recurso tutelar só existe quando tenha por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas, sujeitas, nos termos expressamente previstos na lei, a tutela ou superintendência.

II- O recurso tutelar apenas é necessário, quando previsto como tal na lei.

III- Interposto recurso tutelar facultativo, a decisão sobre o mesmo que mantenha o acto recorrido e que por falta de impugnação contenciosa se firmou na ordem jurídica com força de caso decidido ou resolvido, aquela não é susceptível de recurso contencioso por falta de lesividade ».

Não sendo o despacho impugnado um acto lesivo não é susceptível de impugnação contenciosa.

Nos termos expostos, tendo em consideração o disposto no & 4 do art.º 57 do RSTA, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 300 e 150 euros respectivamente.

Lisboa, 31 de Janeiro de 2002

Rui Botelho - Relator

Eugénio Alves Barata

Luís Pais Borges