46/85 - Tribunal Constitucional

1.ª Secção. Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: I — Enquadramento da questão 1 — No 1º Juízo Cível da Comarca do Porto, o Ministério Público propôs acção declarativa com processo ordinário contra a Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores Têxteis, Lanifícios, Vestuários, Couros e Peles de Portugal (doravante, Federação), pedindo se declare nulo o § único do artigo 46° dos Estatutos daquela Federação, suprindo-se depois a omis­são estatutária daí resultante, através da aplicação do nº 4 do artigo 175º do Código Civil. As deliberações sobre a dissolução da pessoa colectiva, sustenta-se no pedido, em obediência ao nº 4, do artigo 175º do Código Civil, dispo­sição legal de carácter imperativo, requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados. Ora, o § único do citado artigo 46ºpermite que a deliberação sobre a fusão ou dissolução da Federação possa ser validamente tomada por dois terços dos elementos do congresso nacio­nal, o que, segundo o Ministério Público, implica, em obediência ao dis­posto nos artigos 294º, e 295º do Código Civil, se declare nulo o pre­ceito em causa. Por sentença de 24 de Janeiro de 1983, foi declarado nulo o § único do artigo 46ºdos Estatutos da Federação, quanto às deliberações sobre dissolução, decidindo-se mais que, em sua substituição, passe a vigorar o nº 4 do artigo 175º do Código Civil. Desta decisão foi interposto recurso para o Tribunal da Relação do Porto que, por acórdão de 12 de Janeiro de 1984, confirmou o julgado da 1ª instância, havendo por improcedentes as razões em contrário invo­cadas pela apelante. A Federação, inconformada, interpôs recurso para este Tribunal, sus­tentando, na parte das suas alegações que agora importa reter, o seguinte conjunto de razões: A Constituição estabelece, como direito fundamental, a liberdade sindical em termos mais amplos que a liberdade de associação; Na liberdade sindical está expressamente prevista a liberdade de organização e regulamentação interna; Os limites legais ao direito de associação fixados pelo legislador ordinário podem não ser aplicáveis às associações sindicais que se situam num outro plano da liberdade; O direito fundamental da auto-organização previsto no artigo 56º, alínea c), da Constituição, só pode ser limitado nos casos expres­samente previstos no texto constitucional; O nº 4 do artigo 175º do Código Civil não é aplicável às asso­ciações sindicais, sob pena de violação daquele preceito da Cons­tituição; A decisão recorrida ao rejeitar a validade do § único do artigo 46ºdos Estatutos da Federação, mandando que em sua substitui­ção passasse a vigorar, como norma supletiva, o nº 4 do artigo 175º do Código Civil, violou os artigos 56º, nº 2, alí­nea c), e 18ºda Constituição. 2 — O Ministério Público suscitou, nas suas alegações, a questão pré­via do não conhecimento do objecto do recurso, admitindo porém que, a não obter vencimento esta matéria preliminar, se lhe deve conceder pro­vimento parcial, revogando-se a decisão impugnada na parte em que manda aplicar o nº 4 do artigo 175º do Código Civil. 3 — Por acórdão de 5 de Dezembro de 1984, este Tribunal julgou a questão prévia suscitada nas alegações do Ministério Público, decidindo-se que os autos prosseguissem para conhecimento da eventual inconstitucio­nalidade das normas dos artigos 16ºdo Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, e 46° do Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, quando conjugadas com o nº 4 do artigo 175º do Código Civil. De seguida se passará a apreciar a questão cujo enquadramento vem de ser feito. II — Fundamentação legal 1 — A liberdade sindical é uma forma particular de associação, mas constitui um tipo autónomo. Na verdade, o sindicato é uma associação específica de trabalhadores assalariados ou equiparados destinada a defender os seus interesses desde logo e fundamentalmente perante o patronato. A differentia specifica do sindicato em relação às restantes associações está, pois, no seu carácter de associação de classe, de associação de defesa de interesses de classe, contrapostos aos interesses de outra classe. (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Ano­tada, 2ª ed., p. 304.) A liberdade de associação sindical analisa-se, tal como a liberdade de associação em geral, num conjunto de liberdades e direitos, no essencial assinalados nos nºs 2 a 6 do artigo 56ºda Constituição (artigo 57ºda versão originária), dos quais uns são direitos individuais dos trabalhado­res, outros constituem direitos do próprio sindicato. De harmonia com a alínea c) do nº 2 do artigo 56ºda Constitui­ção, no exercício da liberdade sindical é garantido aos trabalhadores, sem qualquer discriminação, «a liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais», preceituando o nº 3 do mesmo artigo que «as associações sindicais devem reger-se pelos princípios da organiza­ção e da gestão democráticas, baseados na eleição periódica e por escrutí­nio secreto dos órgãos dirigentes, sem sujeição a qualquer autorização ou homologação, e assentes na participação activa dos trabalhadores em todos os aspectos da actividade sindical». (Estes preceitos são inteiramente coin­cidentes com os do artigo 57ºda versão originária da Constituição). Da conjugação destes normativos que garantem o direito de auto-organização das associações sindicais, alcança-se que a lei ordinária não pode estabelecer quaisquer limites à liberdade de organização e regula­mentação interna dos sindicatos, para além dos que resultam da própria Constituição. (Sujeição às regras da organização e da gestão democrática.) Estes princípios, que no plano constitucional apenas são aflorados, concretizam-se em especial no Decreto-Lei nº 215-5775, de 30 de Abril, podendo de entre eles destacar-se o princípio do auto- governo, o primado da assembleia geral, as garantias do exercício do direito de voto e a limi­tação da duração dos mandatos (cf. Monteiro Fernandes, Noções Funda­mentais de Direito do Trabalho, 2ª ed., Coimbra, pp. 62 e segs.). Sendo certo que a exigência de organização e gestão democráticas imposta às associações sindicais pelo nº 3 do artigo 56ºda Constituição constitui um limite à sua liberdade de organização e regulamentação interna, certo é também, por força do mesmo preceito, que as eleições sindicais não estão subordinadas a qualquer autorização ou homologação administrativa. Aliás, idêntica conclusão, se podia extrair do princípio da liberdade sindical que deve valer para todos os actos dos sindicatos. 2 — A Comissão Constitucional teve ensejo, em diversas oportunida­des, de afirmar posições similares à que se deixou assinalada. (Cf. Pare­ceres nºs 2/78, 18/78, 24/78 e 31/79, respectivamente, em Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 4, pp. 171 e segs., vol. 6º, pp. 3 e segs. e 249 e segs. e vol. 10°, pp. 59 e segs. Também, Acórdão nº 404, Apên­dice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, pp. 53 e segs.). Com efeito, em todos estes textos se afirma com vigor a ideia de que a liberdade sindical não significa somente a liberdade de constituição e o pluralismo de associações sindicais, mas também a sua autonomia insti­tucional ou organizatória no sentido de que todos os sindicatos são livres de determinar o próprio ordenamento interno e a própria actividade, bem como o seu âmbito subjectivo. Aliás, muito significativamente, o citado Acórdão nº 404, da Comissão Constitucional, julgou inconstitucionais os artigos 8º, nº 2, e 10°, nº 6, do Decreto-Lei nº 215-B/75, por violação dos artigos 46ºe 57ºda Cons­tituição, na sua versão originária, ponderando, além do mais, o seguinte: Estes artigos por aquilo que exigem, condicionam e trazem con­sigo uma restrição inadmissível ao princípio da liberdade sin­dical, quer no aspecto da sua constituição, quer no da sua orga­nização. E não se diga que o que está em causa não é uma restrição mas sim que se trata da regulamentação do exercício daquele direito. É que a exigência de um determinado quorum, como é aquela que se faz, de serem necessárias 2000 pessoas ou 10 % dos asso­ciados para que as assembleias constituintes de sindicatos pos­sam funcionar e deliberar validamente, é a todos os títulos clara e notoriamente inaceitável num sistema de liberdade de orga­nização sindical como é o nosso. Estas considerações valem de pleno e são inteiramente pertinentes quando aplicadas ao caso em presença, como adiante haverá oportuni­dade de se mostrar. 3 — A liberdade sindical e a sua projecção colectiva da liberdade de organização e regulamentação interna não podem conter outros limites que não os resultantes da própria Constituição. Desde logo porque, inserindo-se o artigo 56ºda Constituição, que consagra a liberdade sindical, no âmbito dos preceitos constitucionais res­peitantes aos direitos, liberdades e garantias, beneficia do regime jurídico definido no artigo 18º, qual seja, o de a lei só poder restringir tais direi­tos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Consti­tuição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. No domínio da versão originária da Constituição, muito embora o direito à liberdade sindical se enquadrasse no Título respeitante aos «Direi­tos e deveres económicos, sociais e culturais», por via do artigo 17º, devia concluir-se que idêntico regime lhe era aplicável, pois que os direitos fun­damentais dos trabalhadores beneficiavam do regime dos direitos, liber­dades e garantias. E parece não poder questionar-se que o direito à liber­dade sindical, quer no plano das projecções individuais quer colectivas, como direito básico e essencial dos trabalhadores, haveria sempre de classificar-se como direito fundamental. De tudo isto decorre, que à lei ordinária está vedado estabelecer neste domínio outros limites para além dos expressamente consentidos pela Cons­tituição e sempre e só na medida em que as restrições sejam necessárias para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente prote­gidos. A não ser assim, far-se-á uma leitura legal da Constituição ao invés de se concretizar um visionamento constitucional da lei. Admitir que os direitos fundamentais estão imanentemente limitados pelas «leis gerais», isto é, pelas normas ordinárias imperativas (designada­mente civis ou penais) equivale, em certa medida, a sujeitar esses direi­tos a uma reserva de lei, invertendo a hierarquia das normas e regressar ao tempo em que os direitos fundamentais só existiam no quadro das leis ordinárias. (Neste sentido, cf. Vieira de Andrade, Direito Constitu­cional, Coimbra, 1977, pp. 193 e segs.). 4 — Aliás, o que acaba de se salientar, resulta também de textos inter­nacionais a que o Estado português se encontra constitucionalmente vin­culado. Desde logo o nº 4 do artigo 23º da Declaração Universal dos Direi­tos do Homem, de 10 de Dezembro de 1948, garante que «Toda a pes­soa tem o direito de comparticipar na fundação de sindicatos e de se filiar em sindicatos — para a defesa dos seus interesses», acrescentando-se no nº 2 do artigo 29º que «no exercício dos seus direitos e no gozo das suas liberdades, cada pessoa só está sujeita às limitações que a lei estabe­lecer com o único fim de assegurar o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades dos outros e satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar geral da sociedade democrática». Por seu turno, o artigo 3º da Convenção nº 87 da OIT sobre a Liber­dade Sindical e a Protecção do Direito Sindical, aprovada para ratificação pelo artigo único da Lei nº 45/77, de 7 de Julho, determina que «as organizações de trabalhadores e de entidades patronais têm o direito de elaborar os seus estatutos e regulamentos administrativos, de eleger livre­mente os seus representantes, organizar a sua gestão e a sua actividade e formular o seu programa de acção. As autoridades públicas devem abster--se de qualquer intervenção susceptível de limitar esse direito ou de entra­var o seu exercício legal». Também o nº 1 do artigo 8ºdo Pacto Internacional Sobre os Direi­tos Económicos, Sociais e Culturais, aprovado para ratificação pelo artigo único da Lei nº 45/78, de 11 de Julho, assegura «o direito de todas as pessoas de formarem sindicatos e de se filiarem no sindicato da sua escolha, sujeitos somente ao regulamento da organização interessada, com vista a favorecer e proteger os seus interesses económicos e sociais. O exercício deste direito não pode ser objecto de restrições, a não ser daquelas pre­vistas na lei e que sejam necessárias numa sociedade democrática...» Em sentido similar dispõe o artigo 22º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, aprovado para ratificação pelo artigo único da Lei nº 29/78, de 12 de Junho. No plano doutrinal, e na peugada dos princípios que se vêm dese­nhando, para além do já referido, podem consultar-se Juan Rivero Lamas, «Democracia Pluralista Y Autonomia Sindical», Revista de Estúdios Polí­ticos, Julio-Agosto 1980, p. 117 e segs; Camerlynck y Lyon-Caen, Dere­cho del Trabajo, tradução da 5ª ed. francesa por Ramirez Martinez, Agui­lar, p. 375 e segs. Riva Sanseverino. Diritto Sindacale, 4ª ed., pp. 101 e segs. 5 — Importa agora, postas as breves considerações de carácter geral que se deixaram esboçados, retomar a situação concreta controvertida no processo e, à sua luz, escogitar a solução que ao caso couber. O Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, veio consagrar o direito à livre associação, estatuindo no seu artigo 16ºque «as associações reger­-se-ão pelas normas dos artigos 157ºe seguintes do Código Civil em tudo o que não for contrário a este diploma». Por seu turno, o Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, que defi­niu as bases do ordenamento jurídico das associações sindicais, veio dis­por no seu artigo 46° que «as associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma». As decisões das instâncias prevaleceram-se destas normas para, através da aplicação do artigo 175º, nº 4, do Código Civil, atingirem a decla­ração de nulidade do § único do artigo 46ºdos Estatutos da Federação, com apoio no esquema argumentativo a seguir exposto. O artigo 46º e seu § único dos Estatutos da Federação rezam assim: Artigo 46 — A fusão ou dissolução da Federação só se verifi­cará por deliberação do congresso nacional, convocado para o efeito, que definirá os termos em que tal se processará. § único — A deliberação para ser válida será tomada, pelo menos, por dois terços dos elementos do congresso. Ora, dispondo o artigo 16ºdo Decreto-Lei nº 594/74 e o artigo 46ºdo Decreto-Lei nº 215-B/75 que as associações e as associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado por tais diplomas, e porque neles não se regula matéria atinente à fusão e dissolução, nomeadamente quanto ao quorum exigido para a validade da deliberação, é aplicável a tais actos o que dispõe o artigo 175º, nº 4, do Código Civil. Acresce que, como se escreveu no acórdão recorrido, as normas do Código Civil «não restringem, coarctam ou diminuem a liberdade, auto­nomia e independência sindicais, mas antes e tão só concretizam e regu­lamentam o âmbito da aplicação do direito de associação em geral, sem afectarem, substancialmente, os aludidos princípios constitucionais. São, assim, normas regulamentadoras e de organização que apenas explicitam os limites imanentes dos referidos princípios constitucionais e sem os quais os mesmos não passariam de tópicos abstractos e enunciativos. Crê-se, na verdade, que os referidos princípios seriam grandemente ineficazes ou ino­perantes se não fossem as normas emanadas do legislador ordinário que têm por finalidade torná-los exequíveis». À luz do que se deixou assinalado sobre a natureza, conteúdo e inci­dência da liberdade sindical e do direito de auto-organização contempla­dos no artigo 56ºda Constituição é manifesto que aqueles desenvolvi­mentos são inaceitáveis e a conclusão do acórdão impugnado não pode prevalecer. De um lado, porque o preceito constitucional em causa é directamente aplicável com vinculação imediata, directa e automática das entidades públicas e privadas. Não se trata de uma norma incompleta, comportando um conceito aberto a preencher pelo legislador ordinário: o seu núcleo essencial é perfeitamente perceptível, podendo concretizar-se por si, como aliás é constitucionalmente imperioso que se concretize. Por outro lado, as normas da lei ordinária a que o acórdão recorrido chama de «normas regulamentadoras e de organização que não afectam substancialmente (o sublinhado é nosso) os princípios constitucionais» sub­vertem o texto constitucional porquanto colidem frontalmente com a liber­dade de organização e regulamentação interna das associações sindicais. Com efeito, qual a razão por que a deliberação, em matéria de disso­lução da Federação, não pode ser válida se tomada, pelo menos por dois terços dos elementos do congresso? Não violando minimamente esse preceito qualquer dos princípios da organização e da gestão democráticas das associações sindicais referidas no nº 3 do artigo 56ºda Constituição (e só nesse plano se podem encon­trar exigências limitativas), a reverência concedida às normas do Código Civil envolve, de forma clara, uma interpretação legal da Constituição que, manifestamente, não pode aceitar-se, pois que os seus princípios acabam por se condicionar ao preceituado na lei ordinária. III — Decisão Pelo exposto, julgam-se inconstitucionais, por violação do artigo 56º, nº 2, alínea c), e nº 3, da Constituição, as normas dos artigos 16º do Decreto-Lei nº 549/74, de 7 de Novembro, e 46ºdo Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, enquanto, por via da aplicação do artigo 175º, nº 4, do Código Civil, determinaram a anulação do § único do artigo 46ºdos Estatutos da Federação em matéria de dissolução da Federação. Consequentemente, concede-se provimento ao recurso, devendo a deci­são impugnada ser reformada em consonância com o julgamento da ques­tão de inconstitucionalidade. Lisboa, 13 de Março de 1985. — Antero Alves Monteiro Diniz — Raul Mateus — José Joaquim Martins da Fonseca — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — José Magalhães Godinho.