241/2013 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 241/2013 Processo 264/13 3ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Gomes Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório 1. Anabela Fernandes Martins, Vítor Gonçalves Gamito Pereira, José Nicolau Trindade Duarte, Francisco José Penedo Luz e Aldo Manuel Ramos Agostinho intentaram contra o Partido Socialista, ao abrigo do art.º 103.º-D da Lei n.º 28/82 de 15 de novembro (LTC), a presente ação de impugnação da deliberação de órgão de partido político, tendo como objeto o acórdão da respetiva Comissão Nacional de Jurisdição (CNJ), de 14 de março de 2013, que indeferiu o pedido de suspensão de eficácia das deliberações da Comissão Política Distrital da Federação de Setúbal (CPD) relativas à candidatura do Partido Socialista às próximas eleições autárquicas no município de Grândola. Os recorrentes impugnaram perante o órgão de jurisdição distrital as deliberações da CPD, tomadas em reunião extraordinária de 29/1/2013, de avocação do processo de escolha dos candidatos a apresentar e de designação concreta do primeiro candidato do Partido Socialista na próxima eleição autárquica no âmbito da Concelhia de Grândola. E, simultaneamente, pediram ao órgão de jurisdição nacional que suspendesse a eficácia da designação do candidato escolhido. Foi este último pedido que foi indeferido, encontrando-se o recurso das deliberações ainda pendente. Os impugnantes concluem a presente ação pedindo a anulação da deliberação da CNJ impugnada e a sua substituição por uma decisão do Tribunal que determine a imediata suspensão de eficácia das referidas deliberações da CPD de Setúbal. O Partido Socialista contesta, em síntese, nos termos seguintes: Há erro insuprível na forma de processo, uma vez que a pretensão material dos requerentes consiste na suspensão da deliberação da CPD, para o que seria idóneo o meio cautelar previsto no art.º 103.º-E e não a ação principal prevista no art.º 103.º-D da LTC. Os autores socorrem-se da presente ação para contornar a impossibilidade de requerer a providência cautelar, visto que o recurso interno se encontra ainda pendente, não sendo ainda acionável perante o Tribunal o decidido pela CPD. Além disso, não cabe na ação de impugnação de atos dos partidos políticos a suspensão dos atos impugnados, que o Tribunal só pode decretar através do meio cautelar previsto no art.º 103.º-E da LTC, como preliminar ou incidente da ação, se e no momento em que esta for legalmente admissível. A deliberação da CNJ sobre a suspensão de eficácia de decisões relativas à designação, estatutária e regulamentarmente prevista, de candidatos partidários às eleições não é suscetível de configurar grave violação das regras de competência e de funcionamento do partido político como é exigido pelo n.º 2 do art.º 103.º-D da LTC para que deliberações partidárias deste tipo sejam impugnáveis por qualquer militante; Os requerentes não são direta e pessoalmente atingidos em qualquer direito ou interesse próprio legítimo pela decisão de não suspensão da deliberação, pelo que não detêm legitimidade para impugnar a decisão da CNJ; Não se verificam os requisitos de facto e direito para que possa anular-se a decisão da CNJ ou suspender-se as deliberações da CPD de Setúbal. Só seria possível suspender a execução das deliberações da CPD se essa execução fosse causa de grave lesão para os interesses do Partido. Ora, não só isso não sucede, como o próprio deferimento do pedido causaria grave lesão ao interesse do Partido de ver as suas candidaturas definidas de modo credível e conhecidas da opinião pública segundo a estratégia legitimamente definida pelos órgãos do Partido. Os autores foram ouvidos e responderam às questões obstativas ao conhecimento de mérito suscitadas pelo requerido, no sentido da sua improcedência. Fundamentos Considera-se assente, por acordo e documento, a matéria de facto seguinte com interesse para apreciação do pedido: Em 29 de janeiro de 2013, a Comissão Política da Federação Distrital de Setúbal do Partido Socialista deliberou avocar o poder de designar os candidatos do Partido aos órgãos do município de Grândola nas próximas eleições autárquicas e designar, como primeiro candidato da lista do Partido para essa eleição, o militante Ricardo Campaniço. Os ora Autores impugnaram esta deliberação perante a Comissão Federativa de Jurisdição de Setúbal do Partido Socialista; E, simultaneamente, requereram que a Comissão Nacional de Jurisdição suspendesse a eficácia da mesma deliberação. Por acórdão de 14 de março de 2013, a Comissão Nacional de Jurisdição indeferiu o pedido de suspensão de eficácia [ato impugnado]. A presente ação de impugnação considera-se proposta ao abrigo do n.º 2 do art.º 103.º-D da LTC que dispõe que qualquer militante pode “impugnar as deliberações dos órgãos partidários com fundamento em grave violação das regras essenciais relativas ao funcionamento democrático do partido “. Só pode ser essa a fonte de legitimidade pretendida, uma vez que os autores não invocam a lesão de quaisquer outros interesses que não os que, por dizerem respeito à generalidade dos militantes na respetiva unidade organizatória qua tale , se reconduzem aos interesses do próprio partido político. Foi por considerarem que a deliberação da CPD de Setúbal, que avocou o processo e designou o primeiro candidato da lista de candidatura às próximas eleições autárquicas para órgãos do Município de Grândola, violou as regras de funcionamento democrático do partido, que a impugnaram e pediram a respetiva suspensão de eficácia perante os órgãos internos de jurisdição. E é com fundamento em que a decisão da CNJ ao indeferir o pedido de suspensão desconsidera interesses do Partido, da mesma índole e natureza, que agora a impugnam perante o Tribunal. Está em causa, portanto, uma espécie de ação popular partidária dirigida exclusivamente à defesa da legalidade interna do Partido Socialista (cfr., quanto à qualificação do meio processual, o Acórdão n.º 505/2012, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ; sobre a relevância do art. 103.º-D, n.º 2, para efeitos de determinação da legitimidade processual ativa, v. Miguel Prata Roque, “O Controlo Jurisdicional da Democraticidade Interna dos Partidos Políticos – O Tribunal Constitucional entre o princípio da intervenção mínima e um contencioso de plena jurisdição” in AAVV, 35.º Aniversário da Constituição de 1976 , vol. II, Coimbra editora, Coimbra, 2012, p. 281 e seguintes, pp. 327-328). Como se disse no acórdão n.º 547/2012, a particularidade deste tipo de ação popular prende-se com o agravamento dos requisitos de legitimidade - ou de accionabilidade - e de procedência. Para que o Tribunal possa conhecer do mérito da causa, não basta a alegação de uma qualquer ilegalidade ou a alegação de uma simples violação de regra estatutária; é necessário alegar factos que substanciem ilegalidades graves respeitantes a regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido (cfr. o citado art. 103.º-D, n.º 2, da LTC). 6. O Partido Socialista exceciona a nulidade de erro na forma de processo, argumentando que a pretensão material dos requerentes consiste na suspensão da deliberação tomada pela CPD de Setúbal pelo que o objeto material da ação corresponde ao meio cautelar previsto no art.º 103.º-E da LTC. Seria, processualmente, objeto possível de um meio instrumental e não de uma ação de impugnação, a título principal. Vejamos. A ação foi formalmente intentada como "meio principal" ao abrigo do art.º 103.º-D da LTC e tem por objeto imediato - no sentido em que é esse o ato impugnado - a deliberação da Comissão Nacional de Jurisdição que recaiu sobre o pedido autónomo de suspensão das deliberações da CPD de Setúbal perante o mesmo órgão impugnadas. Essa deliberação foi tomada no exercício da competência prevista na al. e) do n.º 1 do art.º 70.º dos Estatutos, que conferem à CNJ poderes para decretar, por maioria de dois terços, a suspensão da execução de deliberações de órgãos do Partido, objeto de recurso, “desde que essa execução implique lesão de interesses fundamentais do Partido”. Assim, nos termos em que a ação é proposta, estamos perante um meio jurisdicional principal (uma ação de impugnação) que versa sobre uma deliberação de órgão partidário (a CNJ). Mas – e essa é a particularidade que gera problemas de articulação com a configuração dos meios contenciosos a propósito da qual se levanta o problema do erro na forma do processo - a deliberação impugnada corresponde, ela própria, ao exercício de uma competência relativa à prática de um ato provisório ou de regulação provisória da situação, pois que proferida num meio cautelar de jurisdição intrapartidária integrante das competências jurisdicionais desse órgão do partido político em causa. Com efeito, além da norma estatutária já referida, dispõe o art.º 49º do Regulamento Processual e Disciplinar do Partido Socialista (disponível em www.ps.pt) o seguinte: Artigo 49.º (Suspensão de Deliberação ou Decisão) A Comissão Nacional de Jurisdição, e apenas esta, pode decretar, por maioria de dois terços, a suspensão de execução de declarações ou deliberações de órgãos do Partido, objeto de impugnação, desde que essa execução implique lesão de interesses fundamentais do Partido. O requerimento para suspensão da execução da deliberação, devidamente fundamentado, tem de ser apresentado em simultâneo com o pedido de impugnação da deliberação. Uma vez admitido tal requerimento, a CFJ competente, ou a CNJ se conhecer em primeira instância, notifica o autor da deliberação par se pronunciar, querendo, no prazo de 5 dias. Recebida a resposta ou decorrido o prazo para o efeito, a CFJ remete os autos, no prazo de 48 horas para a CNJ, a qual dispõe de um prazo de cinco (5) dias para deliberar, dispensando, neste caso, os vistos dos Conselheiros. Trata-se de uma competência da CNJ, de primeiro e único grau de jurisdição seja qual o órgão jurisdicional interno competente para apreciação da impugnação da deliberação suspendida, a exercer por maioria qualificada. 7. Numa perspetiva meramente formal (ou estrutural), seria defensável interpretar o sistema de contencioso das deliberações partidárias do modo defendido pelos autores. Estamos perante uma decisão de um órgão partidário, no exercício de um poder que se autonomiza competencial e procedimentalmente, pelo menos em parte, da decisão sobre a impugnação das mesmas deliberações, pelo que, verificados os demais atributos, poderia cair no âmbito geral da previsão do art.º 103.º-D da LTC (cfr. também o art.º 30.º da Lei dos Partidos Políticos). Afigura-se, todavia, que esta perspetiva não é adequada ao modo como está concebido o regime de contencioso de atos dos partidos políticos, devendo privilegiar-se uma perspetiva funcional na articulação entre os meios de tutela internos e os meios contenciosos que contemple o aspeto material e concilie a efetividade de tutela com o princípio de intervenção mínima dos órgãos do Estado na vida dos partidos políticos. Com efeito, a competência prevista na al. e) do n.º 1 do art.º 70.º dos Estatutos do Partido Socialista e regulada no art.º 49.º do respetivo Regulamento Processual e Disciplinar, dotando expressamente esse órgão jurisdicional interno de poderes para decretar a suspensão da execução de decisões impugnadas, deve articular-se com os meios através dos quais se exerce a competência atribuída ao Tribunal no âmbito do contencioso dos actos dos órgãos dos partidos políticos. A norma estatutária, prevendo a decretação de uma medida cautelar relativamente a atos discutidos perante os órgãos internos de jurisdição, permite a inclusão dessa providência específica no âmbito dos meios internos sujeitos ao princípio da exaustão relativamente aos meios jurisdicionais especificamente dirigidos a esse mesmo resultado, de acordo com o princípio de que o Tribunal só deve intervir na resolução de conflitos intrapartidários depois de esgotados os meios de jurisdição interna ao dispor dos militantes. Aliás, a necessidade de percorrer esta via para aceder à tutela jurisdicional cautelar foi afirmada recentemente no acórdão n.º 505/2012 (disponível, como os demais citados sem outra referência, em www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ .), em que foi rejeitada uma providência cautelar diretamente apresentada no Tribunal tendo-se ponderado não haver dúvida de que “a possibilidade de a Comissão Nacional de Jurisdição do Partido Socialista “ decretar, por maioria de dois terços, a suspensão da execução de declarações ou de deliberações de órgãos do Partido, objeto de recurso, desde que essa execução implique lesão de interesses fundamentais do Partido ”, prevista nos Estatutos do Partido e no «Regulamento Disciplinar do Partido Socialista», seja um meio interno que proporciona aos militantes interessados a oportunidade de obterem uma tutela cautelar equivalente à que o requerente agora vem pedir ao Tribunal Constitucional. E, existindo essa possibilidade, tem o requerente o ónus de começar por aí, em homenagem ao princípio da intervenção mínima do Tribunal Constitucional – princípio enformador da exigência de exaustão dos meios internos (cfr. o art. 103.º-C, n.º 3, da LTC, aplicável ex vi do art. 103.º-D, n.º 3, do mesmo diploma)”. Assim, a pronúncia da CNJ acerca da suspensão de eficácia das deliberações impugnadas - perante esse mesmo órgão ou perante outro órgão de jurisdição - não constitui uma deliberação de órgão do partido suscetível de autónoma impugnação ao abrigo do art.º 30.º da Lei dos Partidos Políticos, mediante ação intentada a título principal nos termos do art.º 103.º-D da LTC. Constitui, isso sim, pressuposto de acesso ao meio de tutela cautelar perante o Tribunal, previsto no art.º 103-E.º da LTC, como preliminar ou incidente das ações em que as decisões cuja suspensão é pedida seja objeto de impugnação. Houve, consequentemente, erro na forma do processo por parte dos autores ao recorrer à forma de processo para que remete o n.º 2 do art.º 104.-D da LTC. É certo que o requerente também formula o pedido de anulação da decisão do CNJ que recaiu sobre o pedido de suspensão de execução da deliberação da CPF. Mas esse é um pedido aparente, sem real substância na pretensão de tutela que os interessados procuram obter do Tribunal. Conjugando o pedido com a causa de pedir e compreendido o recurso à via judiciária à luz do regime jurídico do contencioso de atos dos órgãos partidários, é forçoso concluir que efeito prático-jurídico que move os requerentes na presente ação não é o de obter a anulação da decisão da CNJ, anulação que deixaria imodificada a situação da vida partidária contra que reagem, mas a de ver decretada pelo Tribunal, direta e imediatamente, a suspensão de eficácia da deliberação da CPD que procedeu à designação do primeiro candidato da lista do Partido Socialista à Câmara de Grândola. 8. Todavia o erro na forma do processo só consubstancia exceção dilatória, com a consequente absolvição da instância ou decisão de não conhecimento do pedido, quando for insuprível (art.ºs 199.º, n.º1, 288.º, n.º1, al. b), 493.º, n.º2, e 494.º, al. b), do CPC). Nos termos do art.º 199.º do Código de Processo Civil, a adopção de um modelo processual diverso daquele que a lei institua para a pretensão deduzida importa, somente, a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo o juiz mandar seguir, sempre que possível, a forma legalmente devida, com o aproveitamento dos atos já praticados, desde que isso não implique diminuição das garantias do réu, e a realização dos atos estritamente necessários ao normal prosseguimento da instância. Ora, no caso, nenhum ato processual teria de ser anulado e nenhum outro ato teria de ser praticado, havendo apenas que tratar doravante os presentes autos como de processo de medidas cautelares previstas no art.º 103.-E da LTC, com as consequentes correções internas. A tramitação ao abrigo de uma ou outra das disposições legais não é acompanhada de desvios materialmente significativos nos domínios da competência, desenvolvimento do contraditório ou forma dos atos processuais. A única consequência relevante de o processo não ter sido tratado ab initio como correspondendo a uma pretensão de medida cautelar foi a de os recorrentes não terem beneficiado da proibição de execução da medida que é inerente à notificação para responder (n.º 3 do art.º 397.º do CPC, ex vi do art.º 103.º-E da LTC). 9. Sucede que esta conversão da ação (principal) em processo de medida cautelar arrasta consigo uma outra questão, também suscitada na contestação do partido político requerido e que terá sido o obstáculo que os requerentes quiseram evitar, que é a de saber se é possível recorrer ao pedido cautelar antes de estarem reunidas as condições para a instauração da ação de que a medida cautelar depende. Com efeito, o Tribunal tem considerado que a admissibilidade da adoção de uma medida cautelar tendo por objeto deliberação de órgão partidário depende da impugnabilidade desta deliberação, o que convoca, por remissão do n.º 3 do artigo 103.º-D, o disposto no n.º 3 do artigo 103.º-C da LTC, que só reputa admissível a impugnação depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral ou da deliberação em causa. E, assim, tem considerado inadmissível o pedido de suspensão de eficácia de atos partidários deduzido anteriormente a estarem reunidas as condições para a respetiva impugnabilidade jurisdicional. A medida cautelar pode ser intentada como preliminar da ação, mas de uma ação que, nesse momento, já possa ser instaurada (cfr. acs. n.º 503/08, 428/09, 395/10 e 380/11). A particularidade de os pedidos judiciais de suspensão de deliberações de órgãos do partido político em causa poderem e deverem ser precedidos de pedido correspondente ao órgão jurisdicional interno e de decisão específica deste não afasta os pressupostos normativos deste entendimento. O pedido de suspensão de eficácia previsto no artigo 103.º-E da LTC é acessório das ações de impugnação de eleição de titulares de órgãos de partidos políticos ou de deliberação tomada por órgãos de partidos políticos, previstas nos artigos 103.º-C e 103.º-D da LTC, relativamente aos quais tem de observar uma relação de instrumentalidade hipotética. Relativamente à ação de impugnação de deliberação tomada por órgão de partidos políticos (103.º-D), o artigo 103.º E permite, consequentemente, que os interessados requeiram, como preliminar (ou incidente) destas ações, a suspensão de eficácia de deliberações impugnáveis (ou impugnadas). Decorre do disposto no n.º 3 do artigo 103.º-C da LTC, aplicável por força do que se estabelece no n.º 3 do artigo 103.º-D da mesma lei, bem como do n.º 2 do art.º 30.º da Lei dos Partidos Políticos (Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio) que a impugnação judicial só é admissível depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade da deliberação tomada. Enquanto não estiverem reunidos os pressupostos para a instauração da ação, e, portanto, não se saiba se esta pode vir a ser instaurada (ou, até, se o filiado tem interesse em instaurá-la porque bem pode suceder que a sua pretensão proceda internamente) não se justifica que possa ser decretada a medida cautelar. Os meios internos que devem estar esgotados no momento do recurso ao Tribunal são, não só os que respeitam especificamente às medidas cautelares, mas também os que tornam acionável o litígio relativamente às deliberações cuja suspensão se pretende. Por outro lado, a circunstância de, no momento em que a presente ação foi instaurada, já ter recaído uma decisão da CNJ sobre o pedido incidental de suspensão não torna mais instante a concessão jurisdicional de tutela cautelar do que sucede na generalidade dos casos relativamente aos quais, não estando prevista a adoção de medidas cautelares pelo órgão de jurisdição, o Tribunal tem adotado o referido entendimento. A particularidade de os Estatutos do partido político em causa preverem que o órgão de jurisdição adote medidas cautelares constitui um reforço de proteção jurisdicional interna, mas nada acrescenta quanto à lesão do interesse do filiado ou dos interesses gerais que ele esteja legitimado para defender na ação. Decaindo nesse pedido, fica na mesma situação gerada pela deliberação que impugnou. E o exercício dessa competência também não exige que se desloque o ponto de equilíbrio entre a defesa por via judicial contra infrações das normas estatutárias e legais e a liberdade de organização e prossecução da atividade política definida pelos órgãos dos partidos políticos e apreciada internamente, com intervenção do Tribunal em derradeira oportunidade, que se expressa pelo princípio da "intervenção mínima". Assim, como providência cautelar ao abrigo do art.º 103.º-E da LTC, o pedido é inadmissível por não estarem esgotados os meios jurisdicionais internos relativamente à deliberação cuja suspensão de eficácia se pretende (art.º 30.º, n.º 2, da Lei dos Partidos Políticos e art.º 103.º-C, n.º3, por força do art.º 103.º-D, n.º 3, da LTC). Decisão Pelo exposto, decide-se: Julgar verificado o erro na forma do processo, convertendo a presente ação em processo de medidas cautelares ao abrigo do artigo 103.º-E da LTC; Não tomar conhecimento do pedido. Lx. 9/5/2013.- Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha - Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – Maria Lúcia Amaral.