0305/08.2BECTB 01606/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O “incumprimento” de uma deliberação camarária revogada, que assim cessara os seus efeitos, não pode considerar-se “ilícito” para efeito de gerar responsabilidade civil, assim como não pode fundamentar a exigência judicial do seu cumprimento, nos termos do art. 37º nº 1 j) (última parte) ou do 157º nº 2, ambos do CPTA. II - Isto, sem prejuízo de, em caso de vir a ser tomada uma decisão, transitada, de anulação judicial da deliberação revogatória, a Autora poder ver a sua pretensão satisfeita através do dever de a Ré/Recorrente executar, então, essa eventual decisão judicial, como previsto no art. 173º do CPTA.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO O Município de Celorico da Beira interpôs recurso junto do TCA Sul, da sentença do TAF de Castelo Branco de 26/11/2010 que julgou parcialmente procedente a acção administrativa comum, intentada por B………… , condenando aquele Réu/Recorrente a indemnizar a Autora/Recorrida “ pelo valor médio que teria um dos apartamentos T2 sitos na nova urbanização do Bairro de ........., a que teria direito, valor esse computado à data em que a respetiva entrega seria devida, ou seja, à data da conclusão do novo edificado naquele local, valor esse a liquidar em sede de execução de sentença ”. O TCA Sul, por Acórdão de 9/7/2015 (cfr. fls. 435 e segs. do processo físico), negou provimento ao recurso e confirmou a sentença proferida pelo TAF de Castelo Branco. Inconformado, veio o Réu/Recorrente Município de Celorico da Beira interpor o presente recurso de revista, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões (cfr. fls. 456 e segs. do processo físico): A questão decidida deve ser apreciada para uma melhor aplicação do direito e em concreto do instituto jurídico em causa — a responsabilidade civil extracontratual da entidade pública — o Município de Celorico da Beira, designadamente quanto ao preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos, a qual, na formulação interpretativa do acórdão se basta com um alegado incumprimento da deliberação de 15 de Março de 2001, dando como verificado o requisito imposto pela norma constante do art. 2° do DL n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967. II. Os pressupostos para este tipo de responsabilidade são, como se sabe: a) o facto; b) a ilicitude; c) a culpa; d) o dano; e e) o nexo de causalidade, sendo que para que exista o dever de indemnizar têm de se verificar cumulativamente tais requisitos e faltando um deles, desaparece o dever de indemnizar, sendo que no caso em apreço encontra-se em falta a verificação do pressuposto da ilicitude. III. Como a propósito adverte Gomes Canotilho, há que precaver contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude, sugerida pela redacção do art. 6° do DL n° 48051, sendo que segundo este autor “a violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade”. São duas razões que sustentam esta tese: por um lado, radica na consideração de que nem toda a ilegalidade implica ilicitude, para efeitos indemnizatórios, e, por outro lado, funda-se no princípio que se plasma, designadamente, na 1ª parte do n° 1 do art. 2° do DL. n.° 48.051. Até porque os conceitos de ilegalidade e ilicitude do acto administrativo impõem que os direitos e interesses do particular, pretensamente lesados, se situem no círculo de interesses tutelados pela disposição legal infringida, aplicando e adaptando ao domínio do direito administrativo a teoria do ‘fim protegido’, consagrado no artigo 483° do Código Civil , sendo que a identificação do bem protegido pela deliberação de 15 de Março de 2001 é o direito à habitação da Autora, na vertente de atribuição gratuita, sendo este âmbito do acto administrativo, no circunstancialismo do caso concreto, a constituir o âmago da apreciação da ilicitude. VI. A interpretação feita pelos julgados, nos termos da factualidade provada, conflitua com a existência de acto concreto — a entrega de um T3 para habitação da Autora, com a exigência da salvaguarda do interesse público e em concreto do universo de realojados que a deliberação em causa visa, a par dos interesses municipais que ao órgão cumpre assegurar, em respeito pela igualdade de circunstâncias de todos os destinatários da deliberação de 15 de Março de 2001. VII. E aqui reside a segunda questão de admissibilidade do presente recurso, porquanto, in casu, está-se perante interesses de particular relevância social, uma vez que o caso concreto detém contornos particulares e uma projecção social inegável, em virtude de não ter sido decidida a forma da atribuição gratuita da habitação, por improcedência do primeiro pedido, e apenas determinar a indemnização enquanto contrapartida dessa impossibilidade, por se haver considerado ilícito o incumprimento da deliberação, mas sem que se determine essa mesma ilicitude, o que constituía requisito essencial e cumulativo do instituo em causa, em face da resposta ao quesito n° 8. VIII. Assim, não é possível às demais famílias, cerca de 40, perceber a decisão, quando é certo ser público e notório (“AC” dos factos assentes) que o Município não é proprietário das fracções objecto da deliberação. A decisão quanto ao incumprimento ilícito, nas circunstâncias de facto descritas nos autos, contraria o instituto cuja aplicação é decidida, constitui violação de lei e lesa sobremaneira o interesse público. No caso sempre estaria em causa um problema de causalidade adequada, uma vez que se a Administração pode substituir um acto omitido, sendo que tal consubstancia uma situação de relevância negativa da causa virtual, afastando o dever de indemnizar. XI. Reafirma-se, pois, o dever de se decidir, na excepcionalidade da Revista, porque em causa está a apreciação de uma questão que pela sua relevância jurídica e social reveste importância fundamental, designadamente pelo alarme social que a decisão causará na população dos realojados do parque de habitação social - Nova Urbanização do Bairro de ........., mas e sobretudo na população em geral da comunidade municipal em que a Autora se insere, criando uma situação de excepção, que por sua vez se reflecte ainda nos autos de acção administrativa especial a correr termos sob o n° 453/10.9BECTB , do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, nos quais se discute a revogação da deliberação de 15/03/2001 (“AC” dos factos assentes), bem como se reflecte no universo de agregados familiares candidatos à habitação social. XII. Importando ainda decidir se o direito indemnizatório da Autora é incompatível com a violação do princípio da legalidade e do princípio prossecução do interesse público. XIII. Até porque o legislador faz depender a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, da verificação do a) facto voluntário, que se traduz numa acção ou omissão da Administração praticada no exercício das funções que lhe foram cometidas pelo legislador e por causa delas; b) da ilicitude, traduzida na violação por esse facto, do bloco de legalidade; c) a culpa, como nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto à vontade do agente, a título de dolo ou negligência; d) do dano, lesão ou prejuízo de valor patrimonial, produzido na esfera de terceiros; e) e do nexo de causalidade entre o facto e o dano, a apurar segundo a teoria da causalidade adequada, consagrado no artigo 563.º do CC . XIV. No que se refere concretamente à ilicitude, constitui jurisprudência assente do STA que a mesma não se basta com a verificação de qualquer ilegalidade, “devendo a mesma consistir na violação da norma que tutela a posição jurídica subjectiva cuja lesão se pretende ver reparada” (cfr. Ac. do STA, proc n° 127/03, de 31/5/2005). O que significa que “um acto só será gerador de responsabilidade se as normas ou princípios incumpridos revelarem uma intenção normativa de protecção de posições jurídicas substantivas dos particulares, dito por outras palavras, “só uma ilegalidade qualificada é que determina o surgimento de um acto gerador de responsabilidade.” XV. Importa, como aí se diz, perceber se o acto omitido viola a esfera jurídica substantiva do particular, e, para se adquirir uma tal certeza impõe-se distinguir o pressuposto do direito — o acto cumprido foi a entrega de um apartamento de tipologia T3, assim garantindo o direito à habitação da Autora. XVI. O que subsiste é a forma judicial da entrega, e que na decisão foi julgada improcedente. XVII. Tal como ensina Fausto Quadros (in Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado — problemas gerais (www.dgpj.mj.pt), “(...) O dever de indemnizar constitui um verdadeiro sucedâneo do dever de prestar. Dito de outra forma: o dever de indemnizar traduz-se na patologia do dever de prestar, é subsidiário, não uma alternativa, por relação com o dever de prestar. (...)” XVIII. O dever de prestar está garantido, tanto que improcedeu o pedido quanto à realização da escritura de doação a favor da Autora de um dos apartamentos tipo T2, integrado nos Blocos construídos no local onde, até então aquela havia residido (Bairro de .........). XIX. Faltando na factualidade provada uma concreta conduta ilícita do Município geradora de responsabilidade civil extracontratual, e tendo sido cumprido o direito à habitação da Autora, mediante a atribuição de um T3, falta um dos respectivos pressupostos que são de verificação cumulativa o que implica a inexistência da obrigação de indemnizar. XX. Sendo certo que a decisão não retira da matéria de facto o âmbito do cumprimento do acto praticado - a entrega à Autora de um apartamento de tipologia T3. XXI. Importa nesta sede perceber se o acto omitido viola a esfera jurídica substantiva do particular, e para se adquirir uma tal certeza impõe-se distinguir o pressuposto do direito o qual se omite na apreciação e aplicação do instituto jurídico em causa. XXII. O que se impunha ao Julgador na interpretação do acto que se diz omitido era se o mesmo era efectivamente devido, isto é, se era exigível outro para além daquele que foi praticado. XXIII. Faltando na factualidade provada uma concreta conduta ilícita do Município (que não meramente ilegal) geradora de responsabilidade civil extracontratual, falta um dos respectivos pressupostos que são de verificação cumulativa o que implica a inexistência da obrigação de indemnizar. XXIV. Ou seja, a interpretação e aplicação das normas constantes da decisão confirmada no acórdão recorrido, viola o princípio da legalidade e o sentido da norma complexa decorrente da previsão contida nos arts. 2.º do DL 48051 e 483.º do Código Civil . XXV. Não podendo presumir-se a ilegalidade e na consequência directa desta atribuir-se o direito indemnizatório. XXVI. As exigências decorrentes do princípio da confiança e segurança jurídicas não podem ser entendidas como aniquiladoras da margem de actuação administrativa, impeditivas dos órgãos competentes de proceder em cada momento à correcta valoração do modo como melhor deva ser prosseguido o interesse público. XXVII. Como se citou, para haver confiança legítima, torna-se “necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.” XXVIII. O que vale por dizer que também por este prisma o pressuposto dado como adquirido soçobra uma vez conferido à Autora o direito à habitação de um apartamento de Tipologia T3. XXIX. Até porque em causa está a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, reveste, para a comunidade uma importância fundamental, o direito à habitação, em concreto dos realojados, assegurado mediante a atribuição de uma fracção. XXX. Pela importância que reveste face à comunidade, no caso concreto o interesse de terceiros — todos quantos integram o Bairro de ........., que podem ser directa e efectivamente prejudicados com a decisão que apenas teve em consideração a Autora, sendo certo que a decisão tem repercussão sobre todo esse conjunto de destinatários, que correspondem aos realojados que se encontram abrangidos pela deliberação de 15 de Março de 2001. XXXI. Assim sendo, a questão em apreço não tem uma natureza meramente casuística, ainda que o acórdão de 1.ª instância o tenha interpretado dessa forma, ou seja, não estamos perante um contorno ao nível particular no contexto factual e jurídico do caso concreto, reconduzindo-se a matérias que não revelam especial complexidade do ponto de vista intelectual e jurídico, sem impacto ou interesse comunitário significativo, antes pelo contrário. XXXII. A presente situação apresenta contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação pata a apreciação de outros casos, na medida em que extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. XXXIII. Mediante o decidido é o próprio Tribunal a substituir-se na competência do Município de Celorico da Beira, ultrapassando-o. XXX Até porque valorizando o interesse particular em detrimento do interesse público parte unicamente da perspectiva da A., quando na realidade, a deliberação em apreço apresenta como destinatários o conjunto de desalojados, no qual se insere, mas não exclusivamente, a A., pelo que, em razão da inexistência de um ilícito demonstrado e do interesse publico a assegurar que sempre passaria pela invocação da prescrição do direito da Autora em face do instituto da responsabilidade civil extracontratual numa reconhecida sobreposição de interesses públicos sobre os privados da Autora que não podem de forma alguma proceder, como não procedeu o primeiro dos pedidos formulados. XXXV. Deve, conhecendo-se a questão suscitada, quanto à inexistência do pressuposto da responsabilidade civil extracontratual — a ilicitude, decidir-se pela total improcedência o pedido da Autora. Termos em que, Deve o presente recurso de revista ser admitido, sendo decidido que a melhor aplicação do direito ao caso concreto é a exclusão da responsabilidade indemnizatória do Município de Celorico da Beira, por falta de verificação do requisito da ilicitude, e ainda porque, nessa apreciação, sobreleva o interesse público que na atribuição de habitação aos destinatários do realojamento cumpre acautelar, Revogando-se a decisão jurisdicional recorrida farão Vossas Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros, A costumada JUSTIÇA». 4. A Autora/Recorrida, B………… , apresentou as suas contra alegações (cfr. fls. 474 e segs. do processo físico), concluindo as mesmas da seguinte forma: «1 - Salvo melhor opinião, das Alegações do Recorrente Município de Celorico da Beira não resulta que o douto Acórdão recorrido padeça do vício de violação de lei substantiva ou processual, nomeadamente por ser evidente a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, incluindo o da ilicitude, na conduta do Órgão Executivo do Município. 2 - Nem é verdade que o Recorrido tenha “cumprido” aquilo a que se obrigou pela deliberação tomada em 15.03.2001, pela “entrega”, “na vertente da atribuição gratuita” de “um T3 para habitação da Autora”, nem que com tal “entrega” estaria assegurado o “fim protegido”. 3 - E isto pela dupla razão de que, não só o “fim protegido” era a “atribuição gratuita à Autora de um apartamento Tipo T2”, como porque o Recorrido, ao invés da “entrega” “na versão de atribuição gratuita de um apartamento T3 à Autora”, o que fez foi com ela estabelecer um “Contrato de Subarrendamento para Habitação em Regime de Renda Apoiada”, pelo qual esta paga uma renda mensal de 74,88€. 4 - Afirmando o contrário, falta intencionalmente à verdade, incorrendo na mais evidente litigância de má-fé. 5 - De igual modo não colhe a afirmação de que a confirmação do douto Acórdão recorrido causaria “alarme social”, quer entre os outros realojados, quer entre a população do Concelho. 6 - De um lado os outros “realojados” (que são menos que 14 e não os 40 que, falsamente, são indicados pelo Recorrente — o que igualmente o faz incorrer em litigância de má-fé) nunca reivindicaram o direito que igualmente lhes assiste nem nunca manifestaram qualquer oposição ou hostilidade a que a Recorrida o fizesse, nem essa abstenção poderia ter a virtualidade invalidar a possibilidade de a Recorrida o fazer. 7 - E, por outro lado, também nunca houve qualquer manifestação da população contra o direito que a Autora reivindica e, até, 2 Vereadores (em 5) se opuseram, em 2009, a uma deliberação no sentido de revogar a deliberação de 2001, o que releva de que uma condenação favorável à Autora não constituiria qualquer “alarme social”. 8 - Não se verificando, assim, nas Alegações do Recorrente, estarem preenchidos os pressupostos do nº 1 do artº 150º do CPTA, deve o recurso ser, com o douto provimento de Vossas Excelências, liminarmente rejeitado. 9 - E ainda que tal não ocorresse, o que se não concede, não colhem, salvo melhor opinião, os fundamentos do recurso, pelo que então deverá, como se espera, ser negado provimento ao recurso e confirmado o douto Acórdão sindicado. 10 - Em qualquer dos casos, deve o Recorrente, nos termos atrás expostos, ser condenado como litigante de má-fé, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts 542º e 543º do CPC . E assim deliberando farão Vossas Excelências a costumada JUSTIÇA». 5. O presente recurso de revista foi admitido por Acórdão de 14/1/2016 (fls. 487 e segs. do processo físico), proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos: «(…) 3.2. A sentença recorrida julgou parcialmente procedente a Acção Administrativa comum intentada por B………… na qual esta formulou um pedido de condenação do réu — Município de Celorico da Beira - em cumprimento de uma anterior deliberação da Câmara Municipal, a doar à recorrida um dos apartamentos Tipo T2 integrados nos Blocos construídos no Bairro de ........., freguesia de Santa Maria, no local onde existiram casas pré-fabricadas de que a recorrida era a moradora da casa n.º ……, pedido esse que o TAF de Castelo Branco improcedente, dado o réu já não dispor de apartamentos com a referida tipologia, tendo, nos termos igualmente peticionados pela autora condenado o réu a pagar à autora uma indemnização “... pelo valor médio que teria um dos apartamentos T2, sitos na nova urbanização do Bairro de ......... a que teria direito”. 3.3. O TCA Sul manteve a sentença da 1ª instância começando por “recordar que, por força da deliberação em apreço — datada de 15 de Março de 2001, foi decidido atribuir gratuitamente um apartamento T2, aos moradores das casas pré-fabricadas, que viesse a ser construído no terreno onde se encontravam as referidas casas, deliberação que surgiu na sequência de negociações que culminaram na anuência dos moradores das casas em abandoná-los recebeu, como contrapartida, um apartamento de Tipo T2 - cfr. itens G), H) e I) dos factos assentes (itens H), I) e J) da decisão recorrida), deliberação essa que nunca foi cumprida.” Entendeu de seguida o TCA Sul que a argumentação da recorrente não “... abala os fundamentos recorridos que partem de um pressupostos que o recorrente acaba por não atacar e que se prendem com a circunstância de apenas em 21 de Outubro de 2009 a deliberação proferida pela Câmara Municipal de Celorico da Beira em 15 de Março de 2001 ter sido revogada “por falta de objeto” quando os fogos já se encontravam construídos, como é pressuposto lógico, as casas pré-fabricadas que no local existiam, pelo que sempre a deliberação datada de 15 de Março de 2001, não cumprida pelo ora recorrente, é geradora do dever de indemnizar por se verificarem os pressupostos geradores de responsabilidade civil extracontratual”. De seguida o TCA refutou os argumentos que o Município tinha dirigido contra a sentença da primeira instância. Afastou a possibilidade de violação dos artigos 211º , 942º e 956º do CC por entender que a deliberação poderia “ser uma promessa de doação, que não pressupõe a entrega imediata ao donatário”; o valor dos apartamentos T2 – apesar de não apurado – não ultrapassava o limite de mil vezes o índice 100 da escala salarial, sublinhando que não foi esse valor o fundamento da revogação da deliberação de 15-3-2001, mas sim a “falta de objeto” – o que (conclui o acórdão) “apenas reforça a conclusão na qual desembocou a sentença recorrida: o incumprimento da referida deliberação de 15-3-2001 constitui facto ilícito e culposo gerador de responsabilidade civil.”; a deliberação de 15-3-2001 nunca seria nula, mas apenas anulável pois apenas se “poderia colocar a hipótese de padecer do vício de incompetência relativa, podendo apenas ser revogada, com fundamento na sua invalidade no prazo máximo de um ano – cfr. nº 1 do art. 141º do CPA – o que não sucedeu.” 3.4. Decorre do exposto que foram apreciadas várias questões controversas, designadamente, a recondução do incumprimento de um ato administrativo a um facto ilícito, gerador de responsabilidade civil extracontratual, que veio a ser a tese fundamental das decisões recorridas. Por outro lado, o acórdão recorrido referiu-se a uma deliberação revogatória daquela cujo incumprimento considerou o facto ilícito e culposo – sendo que, como alega a ora recorrente, corre termos no TAF de Castelo Branco uma ação administrativa na qual se discute a revogação da deliberação de 15-3-2001 (alínea AC, dos factos provados). Alega ainda a recorrente que o Tribunal não deu relevância aos factos dados como provados nas alíneas U) e V), isto é que “Quanto às pessoas desalojadas, que ocupavam os dois lotes transacionados na alínea N) foi deliberado que o seu realojamento será suportado pelo Município o que tem vindo a suceder, sendo que este suporta as despesas com a água, luz, telefone e condomínio” e que “a Autora, pessoa única que compõe o seu agregado familiar, ocupa atualmente uma habitação de tipologia T3, em condições habitabilidade”. Justifica-se, a nosso ver, a intervenção do STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do Direito, tendo em conta as referidas questões, designadamente o recorte da ilicitude com base no incumprimento de uma deliberação que veio a ser revogada. Está em causa uma questão geral sobre o recorte da ilicitude suscetível de vir a colocar-se em casos futuros (saber se a incumprimento de um ato administrativo é um facto ilícito para efeitos de responsabilidade civil). Por outro lado trata-se de uma questão de grande relevância social pois a situação concreta envolve várias famílias (40 na alegação da recorrente) em situação semelhante». O Ministério Público junto deste STA , notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA (cfr. fls. 496 do processo físico), nada veio referir sobre o mérito do presente recurso. Já após a interposição do presente recurso de revista, houve notícia do falecimento, em 21/4/2020, da Autora/Recorrida B…………, pelo que, na sequência da tramitação do correspondente incidente de habilitação de herdeiros (nos próprios autos, nos termos previstos no art. 353º nº 1 do CPC ), foram , por despacho de 7/12/2020 (cfr. fls. 582 SITAF), julgados habilitados para prosseguirem na ação, no lugar daquela falecida Autora/Recorrida, os (5) seus únicos e universais herdeiros – A…………, C…………, D…………, E…………, e F…………. Colhidos os vistos , o processo vem submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir . II - DAS QUESTÕES A DECIDIR 9. Constitui objeto do presente recurso - como, aliás, resulta dos termos do Acórdão que admitiu a presente revista (cfr. ponto 5 supra) - saber se o Ac.TCAS recorrido, confirmativo da sentença de 1ª instância, julgou bem ao reconhecer a procedência do pedido, subsidiário, da Autora, de ser indemnizada pelo Réu em valor correspondente a uma habitação de tipologia T2 - na impossibilidade, por parte do Réu, da entrega da própria habitação prometida (pedido principal) -, a título de responsabilidade civil extracontratual pelo não cumprimento da promessa feita; acrescendo a questão de o alegado incumprimento se referir a uma deliberação que veio a ser revogada. FUNDAMENTAÇÃO III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO: 10. As instâncias deram como provados os seguintes factos: «A - Por volta de 1976/1977, a Câmara Municipal de Celorico da Beira disponibilizou um terreno, sito no Bairro de ........., em Celorico da Beira, para serem instaladas umas casas pré fabricadas. B- De seguida, a Câmara Municipal de Celorico da Beira, seleccionou 14 famílias de “retornados” para ali serem alojadas, entre as quais a Autora, a quem coube a casa com o n.º …… que, com a sua família, passou a habitar. C - A Autora durante algum tempo ficou alojada gratuitamente, mas pouco depois a Câmara Municipal fixou uma renda mensal a pagar pelos residentes, variável em função da respectiva área que, relativamente à casa n.º ……, foi fixada em 410$00 mensais (cfr. doc. nº 1 junto com a p. i. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). D - A Autora, por deliberação Camarária de 15.04.1983, veio a ser dispensada do pagamento de renda (cfr. doc. n.º 2 junto com a p. i. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). E - Em 1981, a Autora requereu que lhe fosse autorizado fazer obras de ampliação da casa através da construção de uma cozinha e uma despensa, o que lhe foi deferido, e emitida a respectiva Licença de Obras em 13.04.1981 (cfr. docs. n.º 3 e 4 da petição inicial que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos). F - As obras referidas na alínea anterior vieram a ser efectivamente realizadas e suportadas pela Autora. G - No início dos anos 2000, o Município Réu, através da Câmara Municipal, resolveu aproveitar o local onde se achavam implantadas as ditas casas pré-fabricadas, para o que o então Presidente da Câmara se reuniu por diversas vezes com os respectivos moradores, no sentido de com eles acertar a melhor forma de eles deixarem de as habitar, a fim de se libertar tal terreno. H - Depois de longas negociações, todos os moradores dessas casas pré fabricadas aceitaram abandoná-las, contra a proposta de serem provisoriamente realojados em casas cuja renda seria suportada pela Autarquia e, após a conclusão do Bairro que a Câmara se propunha construir naquele local, virem a ser-lhes atribuídos gratuitamente apartamento tipo T2. I - A proposta referida na alínea anterior, veio a obter o consenso de toda a Câmara Municipal que, em reunião de 15.03.2001, deliberou por unanimidade, aprovar tal proposta do Exmo. Sr. Presidente (cfr. doc. n.º 5 junto com a p. i. que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido). J - Na sequência a Autora desocupou a casa n.º ……, e foi alojada no ……. do n.º …… da Rua da ……, em Celorico da Beira, e no ano de 2008 veio a ser transferida para a sua actual residência sita no Bairro de ........., Bloco ……, ……, também em Celorico da Beira. K - No local onde se encontravam as casas pré-fabricadas foram construídos Blocos constituídos por Apartamentos, lojas e garagens, já registados na Conservatória do Registo Predial de Celorico da Beira sob o n.º …… da freguesia de Santa Maria do mesmo concelho. L - O conjunto predial referido na alínea anterior é constituído por 40 apartamentos (24 tipo T2, 8 Tipo T3 e 8 Tipo T4), 16 garagens e 8 lojas. M - Logo que os edifícios construídos no local onde estiveram implantadas as casas pré- fabricadas ficaram concluídos, a Autora e outros ex-moradores tentaram falar com o actual Presidente da Câmara Municipal de Celorico da Beira no sentido de o Município cumprir a deliberação da Câmara Municipal de 15.03.2001. N - Em 14.04.2004 o Réu vendeu à «G…………, S.A.» dois lotes de terreno identificados na respectiva escritura sendo que ficou estipulado que preço de venda dos dois lotes de terreno destinados a construção, seria pago através da entrega ao Município e a sua legalização em nome deste de dezasseis garagens, dois apartamentos tipo T2, e um apartamento tipo T3 nos edifícios a construir logo que a obra esteja concluída (cfr. doc n.º 1 junto com a contestação que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). O - O Advogado da Autora enviou uma carta ao Município Réu, datada de 15.01.2008 (cfr. doc. n.º 8 junto com a p. i. que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). P - À carta referida na alínea anterior, respondeu o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Celorico da Beira, por ofício datado de 21.02.2008. Q - (resposta ao quesito n.º 1) A Autora viveu no ex-ultramar Português, de onde regressou em 1975, tendo-se então fixado, em Celorico da Beira. R - (resposta ao quesito n.º 2) O Governo Holandês ofereceu ao Município Réu casas pré fabricadas e a Autora candidatou-se a ser alojada numa delas. S - (resposta ao quesito n.º 3) Desalojados os moradores das casas pré-fabricadas, foram as mesmas destruídas. T - (resposta ao quesito n.º 4) Em vez do cumprimento da deliberação de 15.03.2001 a que se alude na matéria de facto assente sob a alínea «J», a Autora e os outros moradores foram encontrando propostas de que aguardassem novas construções. U - (resposta ao quesito n.º 7) Quanto às pessoas desalojadas, que ocupavam os dois lotes transaccionados referidos na alínea «O» foi deliberado que o seu realojamento será suportado pelo Município o que tem vindo a suceder, sendo que este suporta as despesas com a água, luz, telefone e condomínio. V - (resposta ao quesito n.º 8) A Autora, pessoa única que compõe o seu agregado familiar, ocupa actualmente uma habitação de tipologia T3, em condições de habitabilidade. X - (resposta ao quesito n.º 9) A Autora sabe que o Município não está em condições de proceder ao realojamento dos desalojados por não possuir habitações para o efeito, já que houve uma alteração do programa de financiamento. Y- (resposta ao quesito n.º 10) Foram edificados e alienados 56 fogos e 40 para arrendamento e que aquando da deliberação tomada pelo executivo em 15.03.2001, já não existiam fogos que se destinassem a venda. Z - (resposta ao quesito n.º 11) Os desalojados pelo Município foram informados da situação dos apartamentos. AA - (resposta ao quesito n.º 12) Foi proposto em Assembleia Municipal de 26.06.2006, que os desalojados fossem realojados mediante um levantamento rigoroso a fazer pelo Gabinete de Acção Social, o que está actualmente a ser efectuado, de forma a permitir o melhor e adaptado realojamento de todas as famílias. AB - (aditado nos termos do art.º 663.º do CPC ) Em documento intitulado “certidão” relativamente à reunião da Câmara de 17.06.2009, sob o assunto “Deliberação atribuição T2 aos moradores de casas pré-fabricadas — Bairro de .........” extrai-se que: “[…] Nos termos da informação, a Câmara deliberou por maioria, com dois votos contra, proceder à revogação da deliberação tomada na reunião de Câmara de 15/03/2001, relativamente ao assunto “Realojamento de Residentes em Casas Pré-Fabricadas do Bairro de .........” […]” (cfr. doc. a fls. 365 a 367 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido)». Ao abrigo do art° 662° nº 1 do CPC ., o TCAS aditou ainda o seguinte facto: «AC - Do documento referida no item AB consta o seguinte: “(…) Foi presente informação interna datada de 16/06/2009, do Gabinete Jurídico, com o seguinte teor: “Foi deliberado em reunião do executivo de 15/03/2001, “o realojamento provisório de todas as pessoas residentes nas casas pré-fabricadas do Bairro de ........., a fim de ser dado início às obras. Mais, se deliberou no sentido de as pessoas serem realojadas definitivamente, as pessoas residentes nas mesmas, e que tenham sido primeiros titulares, logo que as construções estejam construídas, oferecendo gratuitamente um apartamento T2 à sua escolha. Esta deliberação criou falsas expectativas nos realojados que aguardavam a entrega dos T2 gratuitamente. Actualmente o Município não é proprietário de quaisquer fracções, existindo um processo de negociação em curso com a construtora G…………, para a aquisição de 15 T2 e 3 T4. A aquisição destes fogos vai ser efectuada ao abrigo do programa de financiamento PROHABITA, criado pelo decreto-lei n° 135/2004 de 3 de Junho. Com base neste programa de financiamento, foi celebrado Acordo de Colaboração com o Instituto Nacional de Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) o qual permite aceder ao município do apoio financeiro do PROHABITA. O apoio financeiro assume a forma de comparticipação a findo perdido concedido pelo IHRU e de empréstimos concedidos por este através de instituições de crédito e tem por objecto, não só a construção ou a aquisição de novos empreendimentos habitacionais, mas também a realização de obras de reabilitação de habitações ou prédios devolutos ou arrendados que pertençam às entidades beneficiárias. Todas as habitações financiadas ao abrigo do programa PROHABITA destinam-se a residência permanente dos agregados familiares com grave carência habitacional, identificados no processo de candidatura apresentado pelo Município ao IHRU e são atribuídos, em Regime de Renda Apoiada ou em Regime de Propriedade Resolúvel, nos termos respectivamente dos decretos-leis nºs 166/93, e 167/93 ambos de 7 de Maio. O Município fica obrigado ainda nos primeiros quinze anos de vigência do regime especial de alienação a não vender aos arrendatários, habitações comparticipadas cujo valor exceda 5% dos montantes comparticipados. Assim resulta que a aquisição dos fogos com base no Acordo de Financiamento assinado entre o Município e o IHRU impede de todo o Município de cumprir com a deliberação tomada em reunião de Câmara de 15/03/01, por alterações supervenientes das condições de financiamento. O programa de financiamento subscrito é claro, a aquisição dos fogos tem como única finalidade o arrendamento em Regime de Renda Apoiada ou em Regime de Propriedade Resolúvel, afastando assim quer a venda quer a doação dos fogos. Pelo que, conclui-se que por falta de objecto deverá a deliberação aprovada em 15/03/01 ser revogada” — cfr. fls. 277/278 dos autos (processo físico)». III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO 11. Como se viu, as instâncias confirmaram a obrigação de o Réu Município de Celorico da Beira, ora Recorrente, pagar à Autora o valor de uma habitação T2, como sucedâneo da entrega de uma casa desta tipologia, em decorrência da promessa efetuada neste sentido pelo Município, formalizada através de deliberação de 15/3/2001 da respetiva Câmara Municipal. E, também como vimos, fizeram-no com fundamento em obrigação resultante de responsabilidade civil extracontratual pelo não cumprimento dessa deliberação camarária, isto é, pela não entrega à Autora de uma habitação desse tipo – entendimento adotado na sentença de 1ª instância, prosseguido pelo Ac.TCAS ora recorrido. E o Réu Município assentou a sua defesa no argumento da inverificação, no caso, do pressuposto da “ilicitude”, como requisito da responsabilidade em causa, alegando que, para além de aquela deliberação camarária ser inválida (por suposta doação de bem futuro ou por suposta incompetência), sempre a ilicitude se teria de considerar afastada uma vez que colocou à disposição da Autora uma habitação T3 com condições de habitabilidade. 12. O Acórdão que admitiu a presente revista (cfr. ponto 5 supra), justificou a sua admissão tendo em vista a conveniência da reponderação de questões controversas, designadamente “ o recorte da ilicitude com base no incumprimento de uma deliberação que veio a ser revogada ”, pois que, para além da questão da “ recondução do incumprimento de um ato administrativo a um facto ilícito, gerador de responsabilidade civil extracontratual ”, constata-se que “ por outro lado, o acórdão recorrido referiu-se a uma deliberação revogatória daquela cujo incumprimento considerou o facto ilícito e culposo – sendo que, como alega a ora recorrente, corre termos no TAF de Castelo Branco uma ação administrativa na qual se discute a revogação da deliberação de 15-3-2001 (alínea AC, dos factos provados) ”. Ora, na verdade, verifica-se que as instâncias reconheceram e declararam a responsabilidade civil extracontratual do Réu/Recorrente pelo incumprimento de uma sua deliberação (de 15/3/2001), entretanto revogada, por ter sido posteriormente objeto de uma deliberação revogatória – cfr. factos provados AB e AC. O próprio Réu/Recorrente refere nas suas alegações da presente revista (cfr. ponto XI) que correm autos de ação administrativa especial, sob o n° 453/10.9BECTB , no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, nos quais se discute a revogação da deliberação de 15/03/2001 (“AC” dos factos assentes). Nestes termos, afigura-se que o pressuposto da “ilicitude” da declarada responsabilidade civil se estribou no incumprimento de uma deliberação (de 15/3/2001) que cessara os seus efeitos por força de deliberação posterior (de 17/6/2009), ainda que a validade desta seja objeto de impugnação judicial em curso no TAF de Castelo Branco. 13. A sentença de 1ª instância decidiu que, na altura, a dita deliberação revogatória não obstava ao prosseguimento destes autos uma vez que não resultaria (então) comprovado que a mesma tivesse sido (até então) notificada à Autora, sendo, portanto (até então) ineficaz. Porém, da simples análise dos autos constata-se que, ainda antes de ter sido proferida essa sentença em 1ª instância, já a Autora tinha informado, nas suas alegações finais (cfr. fls. 440 e segs. SITAF, fls. 346 e segs. do processo físico, ponto 4), que a deliberação revogatória, de 17/6/2009 – comunicada aos autos, por junção de certidão, na sessão da audiência de julgamento de 17/6/2010 (cfr. fls. 365 e 368 SITAF, fls. 277 e 279 do processo físico) - «(…) é também já objecto de nova acção ». 14. Nestes termos, atendendo a que a deliberação de 15/3/2001 cessou os seus efeitos por força da sua revogação efetivada pela deliberação de 17/6/2009 (cfr. factos provados AB e AC), sendo certo que até já havia nos autos, antes do proferimento da sentença de 1ª instância, notícia da impugnação contenciosa desta deliberação revogatória de 17/6/2009 (cfr. ponto antecedente), entende-se que não pode manter-se o decidido nas instâncias, devendo revogar-se o Ac.TCAS recorrido, e julgar a ação improcedente, uma vez que a deliberação de 15/3/2001, em que a mesma se fundamenta – e de cujo incumprimento as instâncias retiraram a “ilicitude” da atuação do Réu Município, pressuposto da sua responsabilidade civil – fora entretanto revogada, cessando, pois, os seus efeitos. Efetivamente, o alegado “incumprimento” de uma deliberação revogada, que assim cessara os seus efeitos, não pode considerar-se “ilícito” para efeitos de gerar responsabilidade civil, como não pode, aliás, fundamentar um seu cumprimento forçado, nos termos do art. 37º nº 1 j) (última parte) ou do 157º nº 2, ambos do CPTA. Isto, sem prejuízo de, em caso de vir a ser tomada uma decisão, transitada, de anulação judicial da deliberação revogatória, a Autora (sucessores) poder ver a sua pretensão satisfeita através do dever de a Ré/Recorrente executar, então, essa eventual decisão judicial, como previsto no art. 173º do CPTA. IV – DECISÃO Nos termos expostos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal , de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em : - Conceder provimento ao presente recurso jurisdicional de revista deduzido pelo Réu/Recorrente Município de Celorico da Beira, revogando-se o Ac.TCAS recorrido e julgando-se a ação improcedente , nos termos do ponto 14 supra. Custas a cargo da Autora/Recorrida (sucessores habilitados). D.N. Lisboa, 13 de maio de 2021 – Adriano Cunha (relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art. 15º-A do DL nº 10-A/2020 , de 13/3, aditado pelo art. 3º do DL nº 20/2020 , de 1/5, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheiro José Francisco Fonseca da Paz e Conselheira Maria do Céu Dias Rosa das Neves.