0260/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é ilegal o acto de indeferimento de um projecto de arquitectura, com fundamento, (cuja exactidão nem sequer foi posta em causa, no recurso contencioso) na violação do art. 54º, 2, b) do Regulamento do PDM de Lisboa e no facto da Superfície de Pavimento (SP) exceder o Índice de Utilização Bruto, uma vez que, o deferimento desse projecto, nas aludidas condições, seria nulo, por força do disposto no art. 52º, do Dec. Lei 445/91, de 20/11.

II- O referido em I é válido ainda que tenha decorrido o prazo da formação do deferimento tácito de anterior pedido de informação prévia relativo ao mesmo projecto, uma vez que não há formação de actos tácitos nulos.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A VEREADORA DO PELOURO DO LICENCIAMENTO URBANÍSTICO E REABILITAÇÃO URBANA da CÂMARA MU94/94

NICIPAL DE LISBOA recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida no TAC de Lisboa que anulou o despacho de indeferimento proferido em 9-7-2002, nos autos de RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO intentados por A….

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

1- Da sentença a fls. consta que o ora Agravado tendo sido notificado para apresentar alegações sucessivas finais nos termos do art. 848.°, § único, do Código Administrativo, nenhumas apresentou.

2- O presente recurso contencioso de anulação interposto pelo Agravado deveria de ter sido julgado deserto nos termos do disposto nos artigos 5º n.° 1 da Lei 15/02, de 22 de Fevereiro, 24.° alínea b) da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais - LPTA, 690.° n.° 3 e 291 n.° 2 do Código de Processo Civil, ex vi do art. 67.°, § único, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e, por isso, ser declarada extinta a instância, com as demais consequências legais.

3- Esse é o entendimento da Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA), v.g. Acórdão n.° 0671/03 de 16/02/2005, 0139/04 de 23/09/2004, 047482 de 05/06/2001, 044033 de 13/10/1999, 038635 de 18/03/1997, 037523 de 06/02/1996, 037299 de 11/07/1995, 031210 de 08/11/1994 - todos in www.dgsi.pt

4- “(...) II- A não apresentação de tais alegações no prazo legal, gera a deserção do recurso nos termos do § único do art. 67.° do RSTA. III- Administrativo e 67.°, § único, do RSTA)(...).” - cfr. Acórdão do STA n.° 047482 de 05/06/2001

5- É também este o entendimento do Tribunal Constitucional, conforme v.g. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.°s 582/98 e 715/96, in www.dgsi.pt.

6- Conclui-se que a mui Douta Sentença de que ora se recorre é nula, por omissão de pronúncia, nos termos do disposto na alínea d) do art. 668.° do CPC, uma vez que deveria ter sido apreciada a questão agora apresentada como prévia e, por isso, haver sido declarado deserto o recurso contencioso de anulação do despacho de indeferimento datado de 09/07/2002, por falta de apresentação de alegações sucessivas finais por parte do Agravado, declarando-se extinta a instância, com as demais consequências legais, nos termos do disposto nos arts. 5.° n.° 1 da Lei 15/02, de 22 de Fevereiro, 24.° alínea b) da LPTA, 690.° n.° 3 e 291 n.° 2 do CPC, ex vi do art. 67.°, § único, do RSTA.

7- Sem prejuízo, e por cautela de patrocínio, salvo o devido respeito, não se aceitam parcialmente os fundamentos expostos na Douta Sentença, que motivaram a decisão de julgar procedente por provado o recurso contencioso de anulação interposto pelo ora Agravado, pelas razões que se demonstrarão de seguida.

8- Decorre da Douta Sentença que se terá formado acto tácito de deferimento pelo silêncio do ora Agravante na tomada de decisão quanto ao pedido de informação prévia apresentado pelo Agravado.

9- Resulta dos fundamentos expostos na Douta Sentença, que tendo sido apresentado pelo Agravado, em 23/07/1999, o pedido de informação prévia consubstanciado no Processo n.° 27631PGU/99, deveria o Agravante ter-se pronunciado no prazo de 10 ou 23 dias, nos termos do artigo 12.° n.º 1 e da conjugação dos artigos 37.°, n.° 2 e 32.°, n.° 2 do RLOP, respectivamente.

10- Discorda-se na totalidade com tal argumentação uma vez que no decurso da apreciação do Proc. N.° 2763/PGU/1999, o Agravado permaneceu sempre em contacto com o Agravante, estava ao corrente de todas as diligências processuais que se encontravam a ser realizadas, com quem reuniu e comunicou por diversas vezes.

11- Na verdade, resulta do art. 61.° do RLOP que o decurso do prazo sem que tenha havido decisão implica o deferimento da pretensão, no entanto, no presente caso houve uma decisão expressa, em 28/05/2001.

12- Conforme é reconhecido na Douta Sentença a fls. 13 e 14, ao longo de todo o processo administrativo, o Agravado procedeu a alterações e correcções aos projectos apresentados na sequência de reuniões e outros contactos havidos com os serviços do Agravante, inclusive após a Informação n°. 748/DPU/99, da qual foi notificado em 18 de Janeiro de 2000.

13- A Informação não constituiu um acto final do procedimento administrativo de informação prévia por não corresponder a uma decisão proferida pelo órgão competente para vincular a Agravante.

14- A informação constituiu sim, como resulta dos termos do procedimento em questão, um acto instrutório, uma apreciação de carácter técnico, que não produziu, de forma alguma, os efeitos que o Recorrente lhe pretendeu atribuir em sede de recurso contencioso de anulação.

15- A informação desempenhou no procedimento um papel meramente preparatório da decisão que veio a ser proferida, a final.

16- O Agravado foi notificado para efeitos de audiência prévia, em 11 de Setembro de 2000, ao abrigo dos artigos 100º e 101º, do C.P.A., a qual consubstanciou a audiência prévia n°. 19912000 (cfr. cópia junta como doc n°. à contestação).

17- O Agravado aceitou que o mencionado procedimento de pedido de informação prévia não estava concluído, na medida em que, em resposta a tal notificação, apresentou novos elementos que, apesar de terem ingressado, não no Processo n°. 2763/PGU/99, mas sim no mencionado Processo n°. 472/O B12000, consubstanciam para todos os efeitos o exercício do direito de audiência prévia, para o qual o recorrente foi devidamente notificado.

18- Resulta do aditamento à memória descritiva (cfr. cópia junta como doc. nº. 5 à contestação): “A presente memória descritiva refere-se a um aditamento a um projecto abrangido por informação prévia ao abrigo do artigo 100 e homologada com o n° de Processo 2763/PGU/99 de 18/01/2000 e responde à informação da autoria do Arq. B… datado de 9 de Junho de 2000, correspondente ao processo 4 72/08/2000 e foi elaborado após reunião com a arquitecta C… e o teor da informação para a Audiência Prévia n°. 199/2000”. (sublinhado nosso).

19- O Agravado tinha consciência de que a mencionada Informação n°. 748/DPUI99 não consubstanciava o acto decisório do pedido de informação prévia, na medida em que veio dar resposta à notificação para efeitos de audiência prévia.

20- Os elementos apresentados pelo Agravado não deram cabal satisfação às deficiências apontadas pela C.M.L., pelo que o pedido de informação mereceu parecer desfavorável, por despacho da então Vereadora do Pelouro do Urbanismo, datado de 28 de Maio de 2001 (cfr. doc. n°. 6 junto à contestação).

21- Na altura, o Agravado teve algumas reuniões nos Serviços da Apelante, que o mesmo confirmou e resultam da base factual assente, tendo sido informado do teor da apreciação efectuada no Proc. N.° 2763199 e das suas consequências nomeadamente, para o projecto que pretendia apresentar a licenciamento.

22- Por o Agravado não haver impugnado o verdadeiro acto decisório do pedido de informação prévia, despacho de 28 de Maio de 2001, este consolidou-se na ordem jurídica.

23- A decisão proferida em 28 de Maio de 2001, no âmbito do Processo n°. 27631PGU199 (pedido de informação prévia), não atribuiu ao Agravado quaisquer direitos relativamente à pretensão deduzida posteriormente através do Processo n°. 47210B100, porque lhe foi desfavorável.

24- Por isso, a Informação n°. 7481PGU199, notificada ao Agravado em 18 de Janeiro de 2000, não é um acto constitutivo de direitos, nos termos previstos no n°. 3, do artigo 12°, do R.L.O.P

25- Mesmo que se considerasse ter ocorrido, pelo decurso do prazo para a apreciação do pedido de informação prévia, deferimento tácito, o mesmo poderia não ser válido.

26- Ainda que corresponda a uma decisão silente, nada impede que possa violar normas legais e regulamentares com as quais se deveria conformar, sendo por isso o acto administrativo, igualmente nulo ou anulável, como seria um acto de informação prévia expresso na mesma situação.

27- Na presente situação, a pretensão do Agravado nunca poderia proceder, em virtude de não cumprir as disposições legais aplicáveis ao projecto em questão, nomeadamente por o enquadramento da via não respeitar o n° 1 alínea a) do Artigo 50° do RPDML e por se prever uma Superfície de Pavimento de 2030 m2 que se apresenta significativamente superior aos 1423.1 m2 máximos admitidos, resultando uma volumetria excessiva.

28- Da pretensão do Agravado resultava uma insustentabilidade da cércea no regulamentado pelo PDM, relativamente a Áreas Consolidadas de Edifícios de Habitação Colectiva.

29- Nos termos do disposto no art. 103.° do Decreto-Lei n.° 380/99, de 22/09, são nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial, o que seria o caso.

30- Considerando que no âmbito da apreciação de um pedido de informação prévia, está em causa uma concreta pretensão urbanística, servindo este pedido para que a Administração verifique se tal pretensão pode ser deferida tendo em conta as regras urbanísticas em vigor, sempre se terá de ter em conta o disposto na alínea b), do n°. 1, do artigo 52°, do R.L.O.P., sob a epígrafe “nulidade do licenciamento”, “são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que: b) Violem o disposto em (...) plano municipal de ordenamento do território (...)” (sublinhado nosso), o que nos conduz à única conclusão possível de que a pretensão do recorrente, nos precisos termos em que foi deduzida, é nula e não produz quaisquer efeitos jurídicos, nos termos do disposto no n°. 1, do artigo 134°, do C.P.A., pelo que não existe acto tácito de deferimento, nos termos do n°. 1, do artigo 61°, do R.L.O.P.

31- Discorda-se com a Douta Sentença na parte em que se conclui que o acto expresso em sentido desfavorável (pedido de informação prévia) “(...) teria de ser revogatório do anterior deferimento (...)”- a fls. 14 - uma vez que para efeitos do disposto na al. a) do n.° 1 do artigo 139.° do CPA, os actos nulos ou inexistentes não são susceptíveis de revogação.

32- Os actos nulos não constituem, modificam ou extinguem situações jurídicas, e mesmo uma hipotética declaração de nulidade, produziria efeitos “ex tunc”, ou seja, efeitos declarativos e retroagia à data da prática do acto.

33- Porquanto, por não existirem efeitos jurídicos susceptíveis de virem a ser extintos por força do a revogação não existe de facto, nem pode existir à luz do disposto na al. a) do n.° 1 do artigo 139.° do CPA.

34- Se o Agravante tendo detectado as nulidades supra descritas, não tivesse actuado em conformidade violaria, aí sim, a lei, saindo gravemente prejudicado o interesse público que lhe cabe prosseguir, por infracção quer ao RPDML, quer ainda à própria Constituição da República Portuguesa

35- Quer pela via do acto expresso em sentido favorável (de 18/01/2000) ou de deferimento tácito pelo decurso do prazo de apreciação, não, se acompanham os fundamentos da Douta Sentença, por não dever proceder o argumento de validade do pedido de informação prévia e da constituição de direitos na esfera jurídica do Agravado à data da apresentação do pedido de licenciamento, o Processo n.° 472/0B12000.

36- No que concerne à divergência quanto à moda da cércea, à volumetria e à S.P. por referência ao art. 50.°, n.° 1 alínea a) do PDM, diga-se que a Agravante, enquanto entidade licenciadora não poderia ter decidido de forma diversa quanto à pretensão do Recorrente, no que concerne ao pedido de licenciamento.

37- Sendo o licenciamento de obras particulares uma actividade exercida pela entidade licenciadora no âmbito de poderes vinculados e verificando-se o desrespeito por normas legais aplicáveis aos projectos, nomeadamente, pela alínea a), do n°. 1, do artigo 50º, do R.P.D.M., apenas restava à Agravante a possibilidade de indeferir o pedido de licenciamento consubstanciado no Processo n°. 47210B100, por constituir um dos motivos de indeferimento taxativamente previstos no nº. 1, do artigo 63°, do R.L.O.P.

38- Numa tentativa de permitir que a pretensão do recorrente se viesse a conformar com as disposições legais aplicáveis ao projecto em questão, toda a fase instrutória que precedeu a decisão da ora Agravante se pautou pela obediência aos princípios da economia processual e da colaboração com o recorrente, admitindo sucessivos aditamentos ao projecto apresentado.

39- Não se vislumbra o que deveria ser acrescentado à fundamentação apresentada pelo Agravante, maxime, para além dos aspectos de apreciação técnica constantes do teor da Informações n.°s 44454444.

40- Não restavam dúvidas quanto às razões técnicas que motivaram o indeferimento da pretensão do Agravado, face à violação do disposto na alínea a), do nº. 1, do artigo 50º, do R.P.D.M., na medida em que tal projecto “prevê uma Superfície de Pavimento superior aos 1423,1 m2 máximos admitidos, resultando uma volumetria excessiva”.

41- O Agravado nunca suscitou qualquer dúvida quanto a quaisquer valores, aspectos de carácter técnico e de cariz interpretativo, passíveis de gerar diferentes de entendimentos.

42- A decisão se encontra devidamente fundamentada de facto e de direito, tendo seu o conhecimento sido garantido pela Agravante nos termos legais normais e, não obstante no âmbito do CPA “(...) o que importa é que, mesmo resumidamente, e de forma sucinta, se conheçam as premissas do acto e se refiram todos os motivos determinantes do conteúdo resolutório” (C.P.A. anotado, Santos Botelho e outros, já mencionado, pag. 394, nota 2).

43- Importa, no essencial, que o destinatário do acto fique ciente dos motivos de facto e de direito que conduziram a que a decisão fosse proferida num determinado sentido: “No fundo poder-se-á dizer que um acto administrativo estará fundamentado sempre que perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido. Tal deverá ser o critério prático a adoptar para se saber se um acto está ou não devidamente fundamentado” (C.P.A. anotado Santos Botelho e outros, já mencionado, pag. 395, nota 10- sublinhado nosso).

Não foram produzidas contra – alegações.

Neste Supremo Tribunal a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu o seguinte parecer:

“1. O presente recurso jurisdicional é interposto da sentença que julgou procedente o recurso contencioso interposto do despacho de indeferimento de licenciamento de obra, de 2002.07.09, da autoria da Senhora Vereadora do Pelouro do Licenciamento Urbanístico da Câmara Municipal de Lisboa.

2.1. Começa a entidade recorrente por arguir a nulidade da sentença, porque, em seu entender, não tendo sido apresentadas alegações de recurso contencioso pelo recorrente, deveria a sentença ter julgado deserto o recurso - nos termos do disposto nos art°s 5°, n° 1, da Lei n° 15/02, de 22.02, 24°, alínea b) da LPTA e 690°, n° 3 e 291°, n° 2, do CPC, ex vi do art° 67°, § único, do RSTA - e, não o tendo feito incorreu a mesma sentença em omissão de pronúncia, geradora de nulidade.

Não tem razão.

O recurso contencioso aqui em causa não é regulado pelo Regulamento do STA e sim pelo Código Administrativo, por força do disposto no art° 24°, alínea a), da LPTA, dado tratar-se de recurso previsto no art° 51°, n° i, alínea c), do anterior ETAF.

O art° 690° do CPC não é, assim, aplicável, dado que a sua aplicação se faz por força do disposto no art° 67°, § único, do RSTA. Sendo facultativa a apresentação das alegações, a sua falta não determina a deserção do recurso contencioso. Sobre esta matéria e neste sentido, veja-se, por todos, o acórdão de 99.12.09, no processo n° 45476. Adiante-se que os arestos citados pela entidade ora recorrente para apoio da sua tese são completamente alheias à presente questão.

De qualquer modo, a questão da falta de alegações de recurso contencioso nem sequer chegou a ser suscitada anteriormente à sentença, pela então entidade recorrida, sendo que o art° 668°, n° 1, alínea d), do CPC, terá que ser articulado com o art° 660°, n° 2, 1ª parte, do mesmo Código.

Não estamos, pois, perante questão que o tribunal não conheceu e que devesse ter conhecido1.

Improcede, assim, a alegação referente a esta parte.

2.2. Vejamos, agora, o mérito.

Parece-nos, que a informação constante da alínea c) da matéria de facto e o despacho de “concordo” que sobre ela recaiu, apenas constituem actos preparatórios de uma decisão final sobre o pedido de informação prévia, decisão final a proferir pela câmara, ou, pelo presidente, por delegação de poderes, ou pelo vereador competente, por subdelegação de poderes do presidente (art° 12° do DL n° 445/91, de 20.11, na redacção dada pelo DL n° 250/94, de 15.10 e art°s 64°, n° 5, alínea a) e 65°, n° 1, da Lei n° 169/99, de 18.09), o que não era o caso.

Acresce que, a ter-se formado deferimento tácito sobre o pedido de informação prévia, tal deferimento tácito deixou de ter qualquer consequência, face ao despacho desfavorável da senhora Vereadora do Pelouro do Urbanismo, D…, datado de 2001.05.28, que foi notificado ao interessado, através da notificação n° 59/2001/Equipa II, de 2001.06.05, referida a fls 89 do 1 volume do processo instrutor, não constando que o mesmo despacho tenha sido impugnado.

No fax de 2001.07.04, dirigido pelos serviços do interessado àquela Vereadora, constante do volume x do processo instrutor, é dada conta da recepção da citada notificação, fazendo-se constar do último parágrafo:

“Na óptica de encontrar uma plataforma de entendimento, vimos ainda e no entanto, por este meio reclamar do teor do memorando anexo à notificação 59/2001/Equipa II, sobretudo como está a ser aplicado na avaliação deste processo e solicitar uma nova reunião com Vossa ou que diligencie no sentido de se dar corpo ao que ficou estabelecido na referida reunião”.

O acto expresso de 2001.05.28 ter-se-á, assim, consolidado na ordem jurídica.

Divergimos, assim, da sentença, no tocante a esta parte.

A dado passo, pondera a sentença:

(...) sendo certo que a entidade recorrida assume estarmos perante edifício a edificar em área consolidada de edifícios de utilização colectiva habitacional, resulta dos autos que a zona era, até aí, essencialmente de edifícios de armazéns “em fins de vida útil”, e o que parece resultar é que as exigências ora feitas quanto ao enquadramento da frente, e quanto à volumetria (cércea e S.P.), tomam em consideração exactamente as construções ainda existentes e como se viu, não podem ser elas a determinar as futuras construções”.

Também não acompanhamos a sentença nesta parte.

Se tivermos em atenção a posição da Administração ao longo do procedimento, concluímos ter considerado, desde o início, que o local em causa constituía “área consolidada de edifícios de utilização colectiva habitacional”. E faz, mesmo, apelo à concreta previsão do Plano Director Municipal de Lisboa para esse local. Veja-se, por exemplo, a informação constante de fls 55 e 56 dos presentes autos, datada de 99.12.22, onde se refere: “No PDM o local situa-se em área consolidada de edifícios de utilização colectiva habitacional”. Veja-se, também, a este propósito a informação de fls 64, que teve a concordância da Senhora Vereadora do Pelouro do Licenciamento Urbanístico, no despacho desfavorável sobre o pedido de informação prévia, despacho notificado ao interessado (como se referiu acima) que o mesmo não impugnou.

Ora, o recorrente contencioso não chegou a pôr em causa que o local estivesse integrado em área consolidada de edifícios de utilização colectiva habitacional, pelo que nos parece que a questão não poderia ter sido colocada pela sentença tal como o foi.

Segundo a sentença, não resultam “suficientemente fundamentadas as afirmações da “insustentabilidade da cércea proposta no regulamento do PDM, relativamente a Áreas Consolidadas de Edifícios de Habitação Colectiva” ou que o projecto ao apresentar uma S.P. de 2030 m2, esse “valor excede largamente o resultante da aplicação do I.U.B. ao lote (711.55m2 x 2 = 1432m2), conforme consta das referidas informações 4444 e 4445, sendo que não resulta claramente esclarecido (e aqui sim poderá existir insuficiente fundamentação) como se chega a tais valores”.

Mas sendo assim, parece-nos que a sentença não se poderá manter, pois se os motivos apontados poderiam fundar a anulação do acto com base em falta de fundamentação já não podem fundar a anulação com base em violação de lei.

3. Nestes termos, emitimos parecer no sentido da revogação da sentença e na remessa dos autos à primeira instância, para efeitos de apreciação do vício de que ainda não se conheceu.”

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido á conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença deu como provados os seguintes factos:

a) Em 23/07/99, o recorrente fez dar entrada nos serviços camarários um Pedido de Informação Prévia, nos termos do artigo 10° do D.L 445/91, de 20/11, (Regime de Licenciamento de Obras Particulares - RLOP), desde logo instruído com o respectivo projecto de arquitectura, tendo em vista aquilatar da possibilidade de construção de um edifício de habitação na Estrada da Circunvalação, …, freguesia de Santa Maria dos Olivais, em Lisboa, pedido a que foi atribuído o nº de processo 27631PGU/99 (cf. instrutor).

b) A apresentação do referido Pedido de Informação Prévia havia sido precedido de uma série de contactos preliminares com arquitectos do DPU/CML, com vista a que o projecto a apresentar respondesse, desde logo, as condicionantes e directivas da CML para a área em causa - acordo.

e) Em 18/01/2000 foi o recorrente notificado do teor da informação n° 748/DPU/99 datada de 22.12.1999, do seguinte teor: «O requerente vem apresentar um pedido de informação prévia ao abrigo do art. 100 do D.L. n° 445/91, com as alterações introduzidas pelo D.L. n° 250/94 para o local sito na Estrada da Circunvalação, …, Freguesia de St. Maria dos Olivais, Lisboa, assinalado em planta a fls. 32. // No PDM o local situa-se em área consolidada de edifícios de utilização colectiva habitacional. // Já foi consultada a Expo 98, que emitiu parecer favorável ao presente pedido. // Analisando a proposta apresentada verifica-se que a mesma cumpre o Estudo Urbanístico da Zona Nordeste da Av. Doutor Alfredo Bensaúde, elaborado pelo DPU, de que se apensa fotocópia de extracto. // Verifica-se também que o número de lugares estacionamento propostas em cave é suficiente. Há contudo a referir alguns aspectos que deverão ser alterados pelo autor no projecto de Arquitectura a apresentar: //] - Verifica-se que não é cumprido o art. 59° do RGEU na fachada principal (Norte). De facto, a largura total do arruamento e passeios, medidos na perpendicular à fachada passando pelo seu ponto médio é, de acordo com o desenho a fls. 61, de cerca de 22.5 m, sendo proposta uma cércea de 23.4 m, pelo que a cércea proposta deverá ser reduzida em 0.9 m. // 2 - Também não é cumprida a alínea 1 do art. 50° do PDM pois a cumeeira ultrapassa os 3,5 m acima da cércea. // 3 - Como o lote confinante a Poente ainda se encontra ocupado com construção (armazém), os vãos propostos na empena lateral poente não cumprem o Código Civil nem o art. 73° do RGEU // Propõe-se que seja dado conhecimento ao requerente do teor da presente informação.» - doc. 2 a fls. 20/21 destes e fls. 72 do instrutor 2763/PGU/1999.»

d) E nessa data de 18.01.2000, da mesma notificação, constava despacho que sobre ela recaiu, datado de 14.01.00 - idem.

e) Tal despacho de “Concordo” foi assinado por E…, Directora do Departamento de Planeamento Urbanístico - fls. 72 do instrutor 2673/PGU/99;

f) Anteriormente, no mesmo processo instrutor, com data de 22.11.1999, havia sido elaborada pelos serviços a informação 863, dela resultando: “Refere-se o presente processo a pedido de informação prévia ao abrigo do art. 10° do D. Lei n° 445/91, com a alteração dada pelo DL 250/94, para realização de obra de construção. // Relativamente ao solicitado foi consultada a Parque EXPO98 que emitiu parecer favorável à pretensão. // É do conhecimento destes serviços que pese embora a classificação em PDM como área Consolidada de Edifícios de Utilização Colectiva Habitacional, a DPU está a elaborar um plano para o local dada a ocupação da zona com armazéns e actividade industrial. // Nestas condições propõe-se o envio do processo ao DPJ”. - fls. 71 do instrutor 2763/PGU/99.

g) Sobre tal informação foi aposto despacho de «Concordo, à Consideração do DPU solicitando a V. informação. 25.11.99», pelo Chefe de Divisão da DMPGUDAUZOR da CML. - idem

h) Entretanto, no original do documento/informação notificada ao recorrente e mencionada em e), d) e e) supra, surge, datado de 8.05.00, da mesma Directora de Planeamento ali referida, despacho de “Julga-se de enviar ao DAUZOR, antes de se propor homologação favorável condicionada” - citada fls. 72 do instrutor;

i) A que se segue despacho de 11.05.2000 de “Ao Sr. F… para prosseguimento da apreciação”. E um outro de à DGU-1 (Sr. Arqt. B…) Página 5 de 18 “Prossiga a apreciação considerando o parecer do DPU ora prestado - 16.05.2000” -idem

j) Ainda com referência ao Processo nº 2763/PGU/99 o recorrente foi notificado em 17/08/2000, pelo Director Municipal para uma audiência prévia (n° 199/2000), acompanhada da competente Informação datada de 06/06/2000, e dizendo que “após a análise da vossa pretensão foi elaborado o projecto de decisão cuja cópia em anexo se envia” e para que se pronunciasse sobre ela, por escrito, em 10 dias úteis, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA. Mas se referindo que o processo burocrático estava disponível para consulta. - doc. 3 a fls. 24 destes;

k) Em anexo era enviado informação n° 512, de fls. 84 deste processo - instrutor 2763/PGU/99, do seguinte teor:

«Em Conformidade com os despachos a fls. 72, o processo foi reenviado a estes serviços para prosseguimento da apreciação. //Na sequência da informação a fls. 71, o processo foi remetido ao DPU, que elaborou a informação n° 784/DPU/99 (fls. 72 e 73) e notificou o requerente dando conhecimento da informação, conforme consta a fls. 75.

A informação continha algumas observações de carácter regulamentar às quais temos ainda a acrescentar.

- O elevador deve servir todos os pisos de habitação conforme previsto no art. 50° do RGEU /

-Os patamares de acesso às habitações devem ter uma largura mínima de 1,40m (art. 46° do RGEU) II

- As instalações sanitárias, nomeadamente no sótão devem respeitar o art. 86° do RGEU. /1

Sendo a informação do DPU, omissa relativamente à aprovação/homologação do estudo, foi o mesmo contactado tendo esclarecido que o estudo foi realizado através do proc. 636/DPU/DJV/99, o qual segundo nos foi dado ver foi aceite apenas em termos metodológicos e considerada como “estudo prévio destinado a uma abordagem preliminar para sondar a receptividade dos proprietários das parcelas abrangidas ...” (ver fotocópia junta). //

Em sequência foi formado o processo 714/DPU/DIV/99, o qual refere dos contactos já efectuados com os proprietários, mencionando inclusivamente da anuência dos proprietários com o estudo. /1 Ambos os estudos segundo julgamos saber carecem ainda de despacho final para sua homologação/aprovação. // Em simultâneo e para o local encontra-se em apreciação projecto de alterações, proc 472/OB/2000, o qual foi formalizado tendo em conta os aspectos referidos na informação do DPU.//

Face ao exposto pese embora a situação da notificação já elaborada, consideramos não estarem reunidas condições para aprovação do pedido de viabilidade, devendo o licenciamento de obra nova ou de alterações aguardar a aprovação do estudo e/ou projecto de loteamento. Lisboa, 6 de Junho de 2000.» fls. 84-85 do instrutor e 25-26 destes;

1) Antes do facto mencionado em h) e na sequência da notificação a que se alude em e), o recorrente apresentou em 13/03/2000, nos competentes serviços camarários, o pedido de licenciamento do projecto que acompanhava o pedido de informação prévia, corrigido no que concerne às apontadas deficiências, pedido de licenciamento a que foi atribuído o n° de processo 47210B/2000 - fls. 1 e sgs do mencionado processo. Vol 1.

m) Neste processo de pedido de licenciamento foi proferida a fls. 189, a informação n° 493, do seguinte teor:

«Relativamente ao presente pedido de licenciamento, apresentado na sequência do pedido de informação prévia ao abrigo do art. 10° do DL 445/91, com a redacção do DL 250/94, informa-se o seguinte:

1. Segundo nos foi dado verificar e consta no mesmo, o pedido de informação prévia, apesar de transmitido ao requerente o teor da informação do DPU, carece ainda de homologação, tendo sido reenviado a estes serviços para prosseguimento da apreciação.

2. O projecto formalizado como alteração, prevê a demolição integral do existente e construção de um edifício de habitação multifamiliar, pelo que deverá ser formalizado como obra nova.

3. A solução ora apresentada dá satisfação às observações do DPU, nomeadamente redução da cércea, cumeeira no limite de 3,5m do art. 50º do PDM e a anulação dos vãos laterais sobre o lote confinante a Poente, ocupado com construção, para cumprimento do Código Civil.

4. Persistem no entanto algumas deficiências já referidas por estes serviços no proc. 2763/PGU/99 e outras, nomeadamente:

• O elevador deve servir todos os pisos de habitação conforme previsto no art. 50° do RGEU.

• Os patamares de acesso às habitações devem ter uma largura mínima de 1,40m (art.° 46° do RGEU).

• As instalações sanitárias, nomeadamente no sótão devem respeitar o art. 86° do RGEU

• Os corpos balançados excedem o limite de 1,5m referido na proposta 459/91.

• O compartimento para contentores de lixo com 5,55m2 apresenta uma área inferior ao previsto pelo Regulamento de Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa (11m2).

5. O projecto prevê 24 lugares de parqueamento no interior do lote que dão satisfação às capitações mínimas definidas pelos altos 106° e 107º do PDM.

6. Quanto à formalização do licenciamento com base no estudo e apesar da DPU atribuir a execução dos arranjos exteriores aos proprietários, surgem-nos algumas dúvidas, reflectidas inclusivamente no imediato pela DPU ao impor a anulação de vãos sobre o lote a Poente, do que inferimos que o referido armazém vai ali continuar, pois não está prevista a edificação naquele local. O licenciamento de parcelas com edificabilidade prevista no estudo, sem os respectivos arranjos envolventes perece-nos algo precoce, não garantido a libertação das áreas destinadas a espaços verdes e circulação.

Face ao exposto considera-se não estarem reunidas condições para a provação do presente projecto, propondo-se o indeferimento ao abrigo do art. 63°, ponto 1-b) do DL 445/91, com a redacção do DL 250/94, submetendo-se desde já à orientação superior a tramitação urbanística a aplicar ao presente caso. // Lisboa, 9 de Junho de 2000» - a) B… - fls. 189 do instrutor 472/OB;

n) A tal informação foi aposto despacho, datado de 21.09.2000, de “Concordo. Elabore-se notificação, em conformidade, nos termos dos artigos 100º e 101º do CPA” Arqa C…, a Chefe de Divisão - idem fls. 189.

o) O recorrente foi notificado e pronunciou-se e, em 27.04.2001 teve lugar uma reunião na CML/DMPGU, com a presença, da Vereadora D…, do Director do DIU da CML Dr. G…, da Chefe de Divisão da GUZO, Arqa C…, do Arq. H…, do Gabinete de Apoio à DDGU, todos da CML, e o recorrente e o Arq. I…, - fls. 193 do P 472/OB.

p) Tendo sido elaborado pelos serviços da CML o memorando constante de fls. 193;

q) Na sequência o recorrente, a 11.05.2001, apresentou memória descritiva e documentação, como “aditamento ao projecto”, dizendo, além do mais: «A presente memória descritiva refere-se a um aditamento a um projecto abrangido por informação prévia ao abrigo do artigo 100 e homologada com o n° de Processo 2763/PGU/99 de 18/01/2000 e responde à informação da autoria do Arq. B… datado de 9 de Junho de 2000, correspondente ao processo 472/OB/2000 e foi elaborado após reunião com a arquitecta C… e o teor da informação para a Audiência Prévia n° 199/2000. (...)»- fls. 271 a 288 do instrutor 472/OB;

r) Foi lavrada a informação n° 2340 do arquitecto J…, datada de 26.06.2001, referindo-se a tal aditamento, e que este surgia na sequência das directrizes definidas em reunião de 27.04.2001, e fazendo a sua apreciação conclui: «Entendendo-se que as questões de maior relevo se afiguram no âmbito do enquadramento urbanístico da proposta, julga-se que a documentação em apreciação não reúne condições para aceitação, mantendo-se a proposta de indeferimento ao abrigo da alínea b) do n° 1 do art. 63° do DL n° 445/91 de 20 de Novembro com a redacção dada pelo DL 250/94 de 15 de Outubro» - fls. 289/290;

s) Segue despacho de “à Exma. Chefe de Divisão. Concordo com a informação e proposta de indeferimento, dado que não foi dada satisfação ao acordado em Memorando, com a Exma. Sra. Vereadora” - 05.07.2001. Segue-se despacho a remeter para despacho de fls. 294/295. - cf. fls. citada 289;

t) Aqui encontra-se exposição e proposta, datada de 23.07.2001, da autoria da Directora do Departamento DGU propondo “a notificação do recorrente para apresentar os elementos solicitados no memorando, no prazo de 20 dias, e que o incumprimento deste prazo determinará a decisão de revogação do acto tácito e o indeferimento do pedido de licenciamento.”

u) Havendo despacho de “concordo. Notifique-se o requerente. 25.07.2001” a) D…. - fls. 294/295 do mesmo instrutor 472/OB.

v) Notificado veio o requerente (aqui recorrente) apresentar “Aditamento ao processo n° 472/OB/2000”, dizendo que: “o presente aditamento surge de acordo com o estabelecido na sequência de uma reunião em 27.04.2001 com a Sra. Vereadora D…, com base numa plataforma de entendimento e colaboração entre partes, sem prejuízo dos factos produzidos e dos direitos adquiridos pelo requerente (....)” - fls. 305 a 309.

w) Foi elaborada informação n° 4444 de 06.11.2001, da autoria do mesmo arquitecto J…, “(...) julga-se que a documentação em apreciação não reúne condições para aceitação, mantendo-se a proposta de indeferimento ao abrigo da alínea b) do n° 1 do art. 63° do DL n° 445/91 de 20 de Novembro com a redacção dada pelo DL 250/94 de 15 de Outubro, devendo notificar-se o requerente ao abrigo do art. 86° do CPA”. -fls. 314/315;

x) A que se segue a informação n° 4445 de 08.11.2001, do Coordenador Art. B…, referindo concordar com a informação anterior mas esclarecer, além do mais:

“(...) 4. Este levantamento, em nosso entender, apenas confirma o já referido nas informações e despachos emitidos anteriormente, relativamente à insustentabilidade da cércea proposta no regulamentado pelo PDM, relativamente a Áreas Consolidadas de Edifícios de Habitação Colectiva.

5. Conforme consta da informação o projecto apresenta uma S.P. de 2030m2, valor que excede largamente o resultante da aplicação do I.U.B. ao lote (711.55m2x2 =1423m2).

(…) considera-se de manter a proposta de indeferimento, com os fundamentos constantes da informação do Sr. Arq. J…” - fls. 315-316;

y) Sobre tal informação foi proferido despacho de Concordo da Chefe de Divisão, e da Directora de Departamento K… de “Concordo com a proposta de indeferimento fundamentada no incumprimento da alínea a) do n° 1 do art. 50º do RPDM não cumprindo ainda o despacho a fls. 294 e 295 p processo, de facto e de direito na alínea a) do n° 1 do artº 63° do RLOP. Deve notificar-se o requerente ao abrigo dos artigos 100º e 101º do CPA. 20-11-2001” - mesma folha 315;

z) E aposto despacho da Sra. Vereadora D… de “Concordo. 2001.11.21. -idem;

aa) O recorrente foi notificado e pronunciou-se de fls. 323 a 329, concluindo que deve ser proferido despacho de deferimento da sua pretensão e aprovado o pedido de licenciamento apresentado.

bb) Foi produzido parecer jurídico sobre tal resposta que consta de fls. 333 a 340, no qual, além de ser feita a análise do caso, indica que seja submetido o caso a parecer do Departamento Jurídico;

cc) Porém, foi proferida proposta de: «Sequentemente à audiência prévia, nos termos dos art.s 100º e 101° do CPA, veio o interessado a apresentar resposta por escrito, a fls. 323 a 329, a qual foi o objecto do parecer jurídico 1/DMPGU/ZOR/2002, constante a fls. n° 333 a 340 do presente processo.

De acordo com o presente parecer, o conteúdo da referida resposta não vem alterar o projecto de decisão. Conforme pontos 26 e 27 do presente parecer jurídico, é proposta a alteração dos pontos n.s 48 a 49 do anterior parecer jurídico (n° 2/DMPGU/DGU/ZOR/2001), por se ter verificado que o acto de deferimento tácito, referente ao pedido de licenciamento, formulado através do proc. n° 472/OB/2000, se trata de um acto nulo e não anulável,

Nestas circunstâncias, no caso de concordância deverá ser notificado o requerente, em conformidade, nos termos dos art. 66° e 67° do CPA

Sem prejuízo do exposto, coloca-se a consideração superior o eventual pedido de parecer, sobre o assunto em causa, ao Departamento Jurídico.

Lisboa 2202.03.06-A Chefe de Divisão (Arq. C…). - fls. 341 do instrutor;

dd) A que se seguem despachos manuscritos de: “Concordo com o indeferimento fundamentado a fls. 315/315-v/ e 316 do p processo. À concordância Superior, a Directora do Departamento - DGU, K…, 22.03.2002.” e “Concordo. Á resposta à audiência prévia em nada alterou as razões do indeferimento constantes a fls. 315 a 316 do processo, pois não se podem formar actos tácitos de deferimento contra normas constantes do RPDM nos termos do artigo 103º do D. L. n° 380/99, de 22 de Setembro. À consideração da Senhora Vereadora Dra. L…, com proposta de indeferimento. 2002.07.08”. O Director Municipal (M…).

ee) Concluindo-se com o despacho recorrido de “INDEFIRO. Nos termos propostos e por delegação (...) - 09.07.2002” A Vereadora (L…). Mesma folha 341 do p. instrutor n° 47210B/2000.

2.2. Matéria de direito

Como decorre das conclusões da alegação do recorrente há, essencialmente, duas questões a decidir: (i) saber se o recurso contencioso deveria ter sido julgado deserto por falta de alegações finais; (ii) saber se a sentença decidiu com acerto relativamente aos vícios do acto que julgou verificados e que determinaram a sua anulação.

Vejamos cada uma delas.

(i) Falta de alegações finais no recurso contencioso.

Alega a recorrente que, pelo facto de não terem sido apresentadas alegações finais no recurso contencioso, o mesmo deveria ter sido julgado deserto por força do parágrafo único do art. 67º do Regulamento do STA.

Neste aspecto, e como bem refere a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta, a recorrente não tem razão.

Nos recursos contenciosos previstos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do art. 51º do ETAF, onde se incluem os recursos dos actos da Administração Local (al. c)), seguem a tramitação prevista no Código Administrativo – art. 24º da LPTA – não lhes sendo, por isso, aplicável o art. 67º, parágrafo único do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.

A estes processos é aplicável, sim, o art. 848º do Código Administrativo, não estando aí prevista qualquer cominação para a falta de alegações finais.

Daí que, a jurisprudência deste STA seja desde há muito pacífica quanto à inexistência de tal ónus – cfr. entre outros, os acórdãos de 12/7/2000, recurso 46281; 6/10/90, recurso 28418; 9-12-99, recurso 45476; 8-4-97, recurso 40544; 23-11-89, recurso 26515; 1-2-90, recurso 26.973; 17-12-2003, recurso 1792.

Improcedem assim a pretensão da recorrente.

(ii) Vícios do acto reconhecidos na sentença recorrida

A sentença recorrida considerou que o acto impugnado não violava o princípio da igualdade e que não se verificava o vício de falta de fundamentação, mas que o mesmo acto tinha violado o disposto nos artigos 12º, n.º 3; 37º; 39º; 41º e 61º do Dec. Lei 445/91, de 20/11, com a redacção do Dec. Lei 250/94, de 15/10.

Vejamos antes de mais que vício do acto foi reconhecido na sentença, pois é desta parte da decisão que foi interposto recurso.

A sentença recorrida, em termos sintéticos, entendeu que tinha havido deferimento tácito de um pedido de informação prévia e que o posterior acto de indeferimento do pedido de licenciamento é ilegal:

“(…)Assim sendo e sintetizando (diz a sentença):

Entendemos que houve deferimento expresso do pedido de informação prévia formulado pelo recorrente e que não foi expressamente revogado por acto posterior (a não ser o que se retira do acto impugnado); Não se entendendo assim sempre teria havido deferimento tácito de tal pedido de informação prévia. Não se vislumbram motivos que determinem a nulidade de tal deferimento, atendendo a que o recorrente aceitou e reformulou o seu pedido de acordo com as exigências que lhe foram sendo feitas. Por outro lado, não se vislumbra no projecto de arquitectura apresentado, e reformulado de acordo com as exigências que foram feitas, viole, nos termos sustentados pelo despacho recorrido, o regulamento do PDM, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 94/94 e publicado no DR de 29-9-1994”.

Como se vê da simples transcrição da síntese da sentença o vício de violação de lei imputado ao acto envolve várias questões: (a) saber se houve deferimento expresso do pedido de informação prévia; (b) se houve deferimento tácito; (c) se tal deferimento (a existir) foi ilegalmente revogado.

Das alegações de recurso resulta, por seu turno, uma outra visão das coisas. Entende a recorrente que nunca se poderia ter formado um deferimento tácito pois o projecto violava disposições do PDM de Lisboa, e como não deferimentos tácitos nulos, nada impedia indeferimento da pretensão do ora recorrido.

A melhor maneira de enfrentar as questões é seguir a metodologia da recorrente e saber se o projecto apresentado (e que relativamente se sustenta ter havido deferimento tácito do pedido de informação prévia) viola ou não as disposições legais do PDM de Lisboa. É que, se assim for, é desnecessária qualquer análise sobre o deferimento tácito do pedido de informação prévia – na medida em que a nulidade decorrente da aludida violação justificaria sempre o indeferimento do projecto urbanístico em causa.

(a) Violação do PDM de Lisboa

Vamos ver, então, se o projecto de arquitectura formulado de acordo com o pedido de informação prévia (e posteriores pedidos de correcção) viola o PDM, pois foi esse o motivo do indeferimento.

Recorde-se que o acto (recorrido) indeferiu o pedido de licenciamento por entender que o mesmo (i) não dava cumprimento à “al. a) do n.º 1 do art. 50º do RPDM” e que (ii) excedia a SP (Superfície de Pavimentação) permitida no art. 54º do mesmo RPDM violando o art. 54º e 55º do RPDM.

Vejamos então cada um destes fundamentos.

O art. 50º, 1, a) do PDM de Lisboa tem a seguinte redacção:

“1. Nas áreas consolidadas de edifícios de utilização colectiva habitacional as obras de construção ficam sujeitas aos seguintes condicionamentos:

a) é autorizado o nivelamento da cércea pela moda das cérceas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício, no troço de rua entre duas transversais ou no troço de rua que apresente características morfológicas transversais ou no troço de rua que apresente características morfológicas homogéneas, desde que não ultrapasse o que decorre da aplicação do art. 59º do RGEU;

(…)”.

Para concluir que este preceito não foi violado e que, portanto havia erro nos pressupostos do acto impugnado, a sentença considera que não estão “suficientemente fundamentadas as afirmações da “inustentabilidade da cércea proposta no regulamento do PDM, relativamente a Áreas Consolidadas de Edifícios de Habitação Colectiva” ou que o projecto ao apresentar uma S. P. de 2030 m2, esse valor “excede largamente o resultante da aplicação do I.U.B ao lote (711,55 m2 x 2 = 1432 m2), conforme consta das referidas informações 4444 e 4445, sendo que não resulta claramente esclarecido (e aqui sim poderá existir insuficiente fundamentação) como se chega a tais valores”.

Contudo, depois, de concluir que não existe um total esclarecimento e de admitir poder haver falta de fundamentação – e de já ter abordado e negado a existência de tal vício – conclui pela existência de erro nos pressupostos de facto e de direito:

“(…)

Assim sendo – remata a sentença – naturalmente que a decisão tomada com base nestes considerandos, ou com a ausência de outros elementos exigidos por lei, pelo Regulamento do PDM e referenciadores necessários, implica que tenhamos por errados os fundamentos de facto e de direito das informações e elementos instrutórios que, nesse sentido, conduziram à decisão final.

(…)”.

Do exposto resulta, com toda a clareza, que a sentença dá um salto lógico inadmissível. Dá como assente que a informação dos Serviços não esclarece as conclusões a que chegou quanto à inustentabilidade da cércea proposta e quanto à Superfície do Pavimento (SP) e daí conclui que existe erro nos pressupostos.

Ora, não é necessariamente assim.

A falta de esclarecimento das conclusões não equivale a erro.

Quando não há total esclarecimento da relação entre as premissas e as conclusões, estas tanto podem estar certas, ou estar erradas.

A falta de indicação do caminho percorrido para chegar a uma dada conclusão é, sim, falta de fundamentação, ou como a sentença também diz (embora não retire daí as devidas consequências) deficiente fundamentação.

Contudo, a leitura das informações constantes do processo instrutor, designadamente a informação n.º 4444 (folha 313 e 314), sobre a cércea permite acompanhar e compreender sem qualquer dúvida o caminho seguido pelo autor do acto. O que aí se diz é o seguinte:

“Em análise dos últimos elementos entregues a folhas 305 a 309, constata-se que apenas é apresentado o levantamento da frente edificada onde se insere o edifício em causa, verificando-se que o enquadramento na via não respeita o n.º 1, al. a) do art. 50º do PDM”.

Na informação de fls. 294 dizia-se que “o levantamento fotográfico apresentado foi considerado insuficiente para aferir o enquadramento da cércea proposta na frente edificada do lado do arruamento onde se pretende integrar o novo edifício ou, em alternativa, no troço de rua que apresente características morfológicas homogéneas, conforme dispõe o PDM na alínea a) do n.º 1 do art. 50º. Através do fax de 4-7-2001, a CPNI refere que o quarteirão a que se reporta a proposta apresenta uma incidência de edifícios de uso de armazenagem e industrial, com apenas dois pisos, pelo que se deduz que a cércea do edifício proposto não será enquadrável nos termos do articulado mencionado.”

Entende-se, portanto, o caminho percorrido pelo autor do acto.

Dado que no quarteirão a que se reporta o projecto existe uma incidência de edifícios de uso de armazenagem e industrial com apenas dois pisos deduz-se que a cércea do edifico proposto com 8 pisos, “não será enquadrável” no citado art. 50º, 1, a) do PDM

Não existe, pois qualquer ambiguidade ou falta de fundamentação.

Para o despacho recorrido, naquele local a cércea seria a correspondente a um edifício de 2 pisos e o projecto reportava-se a um edifício de 8, portanto, manifestamente fora do contexto.

A questão que se coloca, então, é a de saber se esta dedução está ou não certa, ou seja se para aquele local a cércea deve ser a correspondente a um edifício de dois pisos.

O ora recorrido – na petição inicial – alegou que, deste modo, a Câmara Municipal de Lisboa fez uma interpretação restritiva do art. 50º do PDM “quando na mesma área, a montante do local objecto de licenciamento, existem várias edificações com 7 e 8 pisos acima do solo” (fls. 11 dos autos).

A sentença recorrida sustentou, neste ponto, que a dedução da CML parte de um elemento errado: “o de que a predominância no local é de dois pisos (sê-lo-ia na data dos armazéns que vão ser substituídos por edifícios habitacionais) porque não explicitam os demais enquadramentos e áreas dos prédios próximos na nova perspectiva de desenvolvimento e fins da área – área consolidada de edifícios para habitação”.

E julgamos que com toda a razão.

No art. 7º do PDM de Lisboa é-nos dada a definição de “Moda da Cércea” como sendo a cércea que apresenta maior frequência num conjunto edificado”.

No Regulamento do PDM anotado publicado pela CML é dada ainda a seguinte explicação:

“(…)

Moda da Cércea constitui, essencialmente, uma referência reguladora da altura das fachadas numa frente edificada, através da determinação da cércea dominante, definidora da silhueta do arruamento.

É aplicada nas Áreas Consolidadas de Edifícios de Utilização Colectiva Habitacional (artigo 50.º) e Mista (artigo 56.º)

Na aplicação das normas que regulam as cérceas através da Moda, como de qualquer outra constante no PDM, deve ter-se sempre presente que se fixam máximos e não a obrigação de se cumprir esse máximo. Haverá de determinar-se, em cada caso, qual a finalidade prosseguida pelo PDM, conforme resulta do n.º 1 do artigo 4.º.

Se é inequívoca qual a Moda da Cércea, quando a frequência duma classe de edifícios é claramente maioritária, já nas situações de equilíbrio, a Moda poderá ser fixada não pela classe de maior frequência aritmética, mas antes pelo conjunto de cérceas que determinam a silhueta dominante do arruamento, ou do respectivo troço.

Nesse sentido aponta o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 50.º, quando refere o nivelamento da cércea pela Moda da Cércea no troço de rua que apresente características morfológicas homogéneas” - Cfr. PDM de Lisboa, anotado, pág. 25 e 26, publicado em http://pdm.cm-lisboa.pt/vig_reg.html

Ora, situando-se o projecto em área consolidada de edifícios para habitação colectiva a cércea predominante deve ser aferida tendo em conta a perspectiva de desenvolvimento da zona, e não os edifícios anteriores (armazéns e edifícios industriais) afectos a finalidades que não está já prevista para o local. Deste modo a decisão recorrida está correcta e existe um erro na interpretação do art. 50º, 1, do PDM de Lisboa pois consideram a “moda da cércea” sem ter em consideração a actual afectação do terreno, onde se pretende edificar.

Do exposto resulta que o projecto de arquitectura não poderia ter sido indeferido com o fundamento na violação do art. 50º, 1, a) do PDM, tomando como referência os edifícios de 2 andares que ainda aí existem (armazéns e edifícios industriais).

Vejamos, agora, a outra apontada violação do PDM.

A outra violação do PDM que esteve na base do indeferimento é a da área da Superfície de Pavimento. A sentença também disse (como vimos acima) que não está esclarecido o caminho para chegar a tal conclusão, mas sem razão, como vamos ver.

A informação 4444 (fls. 313) é clara na indicação dos cálculos:

“Área do Lote: 711,55 m2

Superfície de Pavimento (máxima admitida): 2 x 711.55 m2 x 2 = 142.32m2”.

O Índice de Utilização Bruta é de 2m2/m2 – nos termos do art. 54º, 2, al. c) aplicável por força do art. 55º do Regulamento do PDM.

Os conceitos acima referidos têm a seguinte definição, dada no art. 7º do Regulamento do PDM.

“Superfície de Pavimento (SP) - para os edifícios construídos ou a construir, quaisquer que sejam os fins a que se destinem, é a soma das superfícies brutas de todos os pisos (incluindo escadas e caixas de elevadores), acima e abaixo do solo, com exclusão de:

Terraços descobertos

Garagens em cave

Galerias exteriores públicas

Arruamentos ou espaços livres de uso público cobertos pela edificação

Zonas de sótão não habitáveis

Arrecadações em cave afectas às diversas unidades de utilização do edifício

Áreas técnicas acima ou abaixo do solo;”

“Índice de Utilização Bruto (IUB) - é a relação estabelecida no presente Regulamento entre a, superfície máxima de pavimento permitida e a superfície total do solo. O IUB é dado, assim, pelo quociente entre a superfície de pavimento, excluída a dos equipamentos colectivos, e a superfície de solo a que se aplica de acordo com a respectiva categoria de espaço” – Cfr. art. 7º do Regulamento do PDM de Lisboa, anotado, pág. 18 e 19, publicado em http://pdm.cm-lisboa.pt/vig_reg.html.

Como o projecto apresenta uma Superfície de Pavimentação de 2030 m2 e o lote tinha uma área de 711,55 m2, verifica-se uma desconformidade do projecto com o art. 54º, 2, al. c) do PDM.

Na petição inicial, o ora recorrido nem sequer pôs em causa a exactidão deste fundamento do indeferimento - cfr. art. 27º da petição. Deste modo, sem necessidade de outras considerações, o acto impugnado tem motivos de facto e de direito bastantes para justificar o indeferimento do pedido de licenciamento superfície de pavimentação superior à permitida pelo art. 54º, 2, c) do PDM.

Na conclusão 40ª a recorrente reporta-se a este aspecto da questão:

“(…)

Não restavam dúvidas quanto às razões técnicas que motivaram o indeferimento da pretensão do Agravado, face à violação do disposto na alínea a), do nº. 1, do artigo 50º, do R.P.D.M., na medida em que tal projecto “prevê uma Superfície de Pavimento superior aos 1423,1 m2 máximos admitidos, resultando uma volumetria excessiva. (…)”

Embora a volumetria não se confunda com a cércea, e o preceito do PDM violado com o excesso de volumetria da construção não seja o art. 50º, 1 do RPDM como defende nas alegações, mas sim os artigos 54º, 2, c), e 55º citados nas informações para onde remete o despacho impugnado, a verdade é que, efectivamente, o despacho impugnado assenta neste ponto, em fundamentos exactos: o art. 54º (mais concretamente a al. c) do seu n.º 2) do Regulamento do PDM não permite a Superfície de Pavimento constante do projecto, fundamentos esses que foram – em termos de facto e de direito - expressamente invocados na informação n.º 4444, folha n.º 313 e 314 do processo instrutor.

Tanto basta para que o acto que indeferiu a pretensão do recorrido com esta fundamentação não sofra de vício gerador da sua anulação. A desconformidade do projecto de arquitectura com o Regulamento do PDM, quanto à Superfície de Pavimentação, é geradora de nulidade de qualquer deferimento anterior (tácito ou expresso), sendo também motivo bastante – e só por si - para que tal projecto seja indeferido – cfr. art. 52º, 2, b) do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro – sob pena de nulidade (“Art. 52º - Invalidade do licenciamento. (…) São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que: (…) b) Violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor. (…)”).

Do exposto resulta que, com a apontada fundamentação (volumetria da SP do projecto não consentida pelo PDM) o acto impugnado não poderia deixar de ser de indeferimento – sob pena de nulidade - ficando deste modo, não só justificada a sua manutenção na ordem jurídica, mas ainda prejudicada a análise dos demais vícios, que lhe foram imputados e ainda não conhecidos (violação do princípio da boa fé) – cfr. sobre a irrelevância do erro de facto e de direito face ao “princípio do aproveitamento do acto”, para os casos de plurima fundamentação, quando um ou alguns dos fundamentos são exactos e suficientes para suportar a legalidade do acto, os acórdãos deste Supremo Tribunal de 23-1-2002, recurso 45967; 22-7-82, recurso 16746 e de 20-3-97, recurso 27930, este último sublinhando que “(…) o referido princípio conduz à validade do acto quando apesar de apoiado este em um fundamento ilegal, outro ou outros fundamentos também invocados, estes legais, conduzem à introdução no ordenamento jurídico dos efeitos pretendidos por lei”.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e, em consequência, e com os fundamentos acima expostos, negar provimento ao recurso contencioso.

Custas na 1ª instância pelo recorrente do recurso contencioso, A…, fixando a taxa de justiça em € 250 e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 25 de Junho de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.