0972/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclassificação profissional de funcionários da DGCI, por desajustamento funcional, ao abrigo do disposto no artigo 15.º DL n.º 497/99, de 19/11, depende da verificação cumulativa dos quatro requisitos previstos nas alíneas a) a d), do n.º 1 do preceito.

II- A aprovação em estágio não integra nenhum dos requisitos previstos no artigo 15.º do DL nº 497/99.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .., com os demais sinais dos autos, com a categoria de técnico profissional de 1ª classe do quadro da DGCI, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso ali interposto tendo por objecto o indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recaído sobre recurso hierárquico movido contra o acto silente atribuído ao Director Geral das Contribuições e Impostos, a propósito de pedido de reclassificação profissional e transição para a carreira técnica de administração tributária ou para a que resultasse do DL nº 557/99, de 17/12, de acordo com o art. 15º do DL nº 497/99, de 19/11.

Nas suas alegações, concluiu:

«1) A recorrente ingressou nos quadros da DGCI como Operador de Registo de Dados.

2) Até ao seu ingresso no quadro permaneceu 7 anos na situação de contratada a termo certo desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário não obstante ter sido contratada para exercer funções correspondentes à categoria de Operador de Registo de Dados, conforme foi dado como assente nas alíneas b) e c) da matéria de facto dada como provada.

3) Verifica-se assim que existe uma situação de desajustamento funcional porquanto não há coincidência entre o conteúdo funcional da carreira em que está integrada e as funções efectivamente exercidas, pelo que requereu a sua reclassificação profissional para a carreira técnica da Administração Tributária de acordo com o art° 15º do DL 497/99 de 19/11.

4) Na verdade a recorrente exerce as funções correspondentes à categoria de liquidador tributário (actualmente Técnico de administração tributária Adjunto) desde que iniciou funções como contratada em 01/03/90, possuindo os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na carreira técnica da administração fiscal, sendo certo que as funções que vem desde então assegurando correspondem a necessidades permanentes dos serviços.

5) O douto Acórdão "a quo" entendeu, porém, que lhe faltaria o requisito a que alude o art. 15º, nº1, al. b), in fine do DL 497/99 de 19.11, mas tal não pode corresponder à exigência do período de estágio porquanto de outro modo jamais os funcionários na situação da recorrente poderiam aspirar a ser reclassificados uma vez que se possuíssem o dito estágio não teriam por natureza necessidade de reclassificação.

6) Na verdade não faria sentido a exigência feita nos termos do mesmo art. 15º n° 1, al. a) do exercício das funções da categoria pretendida há mais de um ano se, concomitantemente, fosse exigível a posse de estágio por um ano por força da al. b).

7) Tão pouco há que invocar a este propósito, como faz o douto Acórdão “a quo”a posse dos requisitos constantes no art. 6º, nºs 2 e 3 do DL nº 497/99, de 19/11 que se reportam, antes, a suma situação de reclassificação facultativa que não pressupõe o desajustamento funcional.

8) Segundo o douto Acórdão recorrido faltaria também à recorrente o requisito a que alude o art. 15º, nº1 al.a) in fine do DL nº 497/99, de 19.11, mas tal não corresponde à realidade atenta a declaração emitida pela Repartição de Finanças onde expressamente se lê que a ora recorrente “exerce funções correspondentes à categoria de Liquidador Tributário nesta Repartição de Finanças”, actualmente Técnico da Administração Tributária Adjunto, conforme o DL nº 557/99, de 17/12 o que aliás foi dado como provado pelo douto Acórdão “a quo”.

9) Assim, o douto Acórdão recorrido ao entender que não reúne as condições previstas nas asl.a) e b) do art. 15º nº1 do DL 497/99 de 19.11 para efeitos da reclassificação pretendida, viola aqueles preceitos legais, não podendo ser mantido.

Termos em que e invocando-se o douto suprimento de V. Exas. deve revogar-se o douto Acórdão recorrido com as legais consequências».

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, concluindo:

«A- A ora recorrente não possui todos os requisitos exigidos nos termos do art. 15º do DL nº 497/99 para a sua reclassificação profissional. Com efeito,

B- Como bem salienta o douto Acórdão recorrido, a recorrente não possuí as habilitações exigidas para o provimento na nova carreira, pois o recrutamento para as categorias de ingresso da carreira do GAT é feito de entre indivíduos aprovados em estágio.

C- Pelo que, o acto recorrido não padece de qualquer vício».

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«a) A recorrente ingressou nos quadros da DGCI com a categoria profissional de Operador de Registo de Dados.

b) Até ao ingresso referido em a), a recorrente permaneceu 7 anos na situação de contratada desempenhando funções inerentes à categoria de Liquidador Tributário;

c) A recorrente desempenha funções na Repartição de Finanças do 6º Bairro Fiscal, correspondentes à categoria de Liquidador Tributário;

d) Com data de 19.01.00, a recorrente dirigiu ao Director-Geral dos Impostos um requerimento onde solicitou a sua reclassificação profissional para a Carreira Técnica de Administração Tributária;

e) Sobre este pedido o Director Geral dos Impostos não se pronunciou;

f) Em 19/06/00, a recorrente dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais um recurso hierárquico do acto tácito de indeferimento do pedido referido em d);

g) O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não se pronunciou sobre tal recurso hierárquico;

III- O Direito

A recorrente, que era Técnica Profissional de 1ª classe, formulou ao Director Geral dos Impostos a reclassificação profissional através da transição para a carreira Técnica da Administração Tributária, com a categoria de Liquidador Tributário, ou para a carreira que resultasse da entrada em vigor do DL nº 557/99, de 17/12, por desajustamento funcional, ao abrigo dos arts. 6º e 15º do DL nº 497/99, de 19/11, com o invocado fundamento de que não havia coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que era titular e as funções efectivamente exercidas (fls. 11/12 dos autos).

Por ausência de decisão, apresentou recurso hierárquico para o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais fundado, novamente, no art. 15º citado, cuja violação invocava (fls. 7/8 dos autos).

Interposto recurso contencioso do indeferimento tácito imputado a esta entidade, viria a ser-lhe negado provimento pelo aresto do TCA de 21/04/2005, aqui sob censura, com o argumento de que a interessada não possuía os requisitos profissionais exigidos no art. 15º, nº1, al.b), do DL nº 497/99 para o provimento na carreira pretendida, designadamente o estágio a que se refere o art. 27º do DL nº 557/99, de 17/12 ou o exercício de funções em comissão de serviço extraordinária.

Sobre a matéria do presente recurso teve já este STA oportunidade de reflectir, vindo a concluir de maneira praticamente unânime desde 2004 (Ac. de 3/06/2004, Proc. nº 02040/03) em sentido contrário ao do acórdão recorrido.

Mas, por ilustrativo, transcreveremos parcialmente o texto de um outro aresto que se ajusta perfeitamente ao caso em apreço:

“O DL nº 497/99, de 19/11, na perspectiva de um estímulo à mobilidade inter-carreiras, estabelece novos «instrumentos de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos de que dispõe» (lê-se no preâmbulo).

Assim, e escapando ao concurso, como forma normal de ingresso em lugares dos quadros da Administração, o diploma permite que o funcionário possa, em certos casos, aceder a categoria e carreira diferentes daquelas de que até então tenha sido titular.

Os principais instrumentos utilizados para o efeito são a “reclassificação” e a “reconversão profissional” (art. 3º, cit. dip.).

Todavia, o articulado em apreço prevê duas vias para a densificação do primeiro dos conceitos. Uma, diríamos “ordinária” e “facultativa”, a valer para o futuro, sujeita às regras do art. 6º e sgs; Outra, a que chamaríamos “especial”, “transitória” e “obrigatória”, de utilização imediata, dominada pela disciplina do art. 15º.

Da primeira sobressaem, desde logo, dois aspectos importantes:

1º A “reclassificação” fica sujeita à reunião simultânea dos «requisitos legalmente exigidos para a nova carreira» (nº1, art. 3º); e,

2º Deve ser «precedida do exercício, em comissão de serviço extraordinária, das funções correspondentes à nova carreira por um período de seis meses ou pelo período legalmente fixado para o estágio de ingresso, se este for superior» (art. 6º, nº2).

Mas a necessidade dos requisitos foi de novo retomada no art. 7º, que dispõe da seguinte forma:

«1- São requisitos da reclassificação profissional:

a) A titularidade das habilitações literárias e das qualificações profissionais legalmente exigidas para o ingresso e ou acesso na nova carreira;

b) O exercício efectivo das funções correspondentes à nova carreira nos termos do nº 2 do artigo anterior;

c) O parecer favorável da secretaria-geral ou do departamento responsável pela gestão dos recursos humanos do ministério da tutela.

2- O requisito na alínea b) do número anterior pode ser dispensado quando seja comprovado com informação favorável do respectivo superior hierárquico o exercício, no mesmo serviço ou organismo, das funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração do estágio de ingresso, se este for superior».

Por seu turno, o art. 27º do DL nº 557/99, de 17/12 (diploma que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime das carreiras da Direcção Geral dos Impostos) estabelece que «o recrutamento para as categorias de ingresso nas carreiras do GAT faz-se de entre indivíduos aprovados em estágio».

Portanto, na 1ª hipótese, além da titularidade das habilitações literárias e profissionais, é suposto um exercício efectivo de funções na nova carreira (em comissão de serviço extraordinária) durante seis meses ou pelo tempo legalmente previsto para o estágio, se este for superior. Exercício efectivo (em comissão de serviço extraordinária) que poderá, no entanto, ser “dispensado” se for comprovado pelo respectivo superior hierárquico do interessado que este exerceu funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração de estágio de ingresso, se este for superior.

Porquê a exigência do exercício de funções em comissão de serviço extraordinária?

Porque, como resulta do art. 24º do DL nº 427/89, de 7/12, ela é a forma de nomeação do funcionário para a prestação, por tempo determinado, de serviço legalmente considerado estágio de ingresso na carreira.

Isto é, o serviço prestado em comissão de serviço extraordinária equivale, ele mesmo, a estágio de ingresso, precisamente por ser ele um requisito profissional de provimento na carreira e categoria, como o assinala o citado art. 27º do DL 557/99.

Porém, se na reclassificação ordinária o estágio, sob a forma de serviço prestado em comissão de serviço extraordinária, como se disse, surge como condição legal de provimento, nem sempre é certo que esta seja uma conditio sine qua non.

Com efeito, pode acontecer que esse exercício efectivo em comissão de serviço seja “dispensado”, desde que o superior hierárquico confirme que o funcionário tem vindo a prestar as funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração do estágio de ingresso, se este for superior (art. 7º, nº3).

O que se privilegia, neste caso, é a prática efectiva das funções em carreira diferente daquela em que se encontre provido. Ou seja, cedendo o formal ao material e ao facto naturalístico, o factor dominante deixa de ser o estágio (que, como se sabe, é o período de aprofundamento de conhecimentos e aplicação prática do saber adquirido), para ser o seu sucedâneo directo que realize os mesmos fins: potenciação da reclassificação como instrumento de gestão em ordem a facilitar a redistribuição dos efectivos e o aproveitamento mais racional dos mesmos (Sentença nº 18/03NOV03/3ªS, Proc. Nº 01/JC/03, da 3ª Secção do Tribunal de Contas; Tb. Parecer da P.G.R., nº 032002, de 2/05/2002).

Portanto, na economia do DL nº 497/99, nem mesmo na reclassificação “ordinária” o estágio se apresenta sempre como pressuposto indispensável: o exercício efectivo do serviço em estágio durante seis meses ou pelo período legalmente previsto para o estágio, se for superior (o mesmo é dizer, em comissão extraordinária de serviço), é substituído pelo exercício efectivo das mesmas funções por período não inferior a um ano ou à duração do estágio, se este for superior.

Significa também, neste caso, que não é no requisito da qualificação profissional previsto na al. a), do nº1 do art. 7º do diploma que a posse do estágio se inclui.

Mas se isto é assim no modelo de reclassificação dito “facultativo”, mais nos parece que o seja no “obrigatório” a que atrás nos referimos.

No elenco das situações que o legislador entendeu darem lugar à reconversão, integrou o «desajustamento funcional», caracterizado pela «não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas» (cfr. art. 4º, al. e), do cit. dip.).

O que está em causa nesta condição é uma desconformidade entre o conteúdo funcional da carreira e categoria em que o funcionário se encontra provido e as funções efectivamente exercidas, próprias que são de carreira diferente.

Trata-se de uma “reclassificação obrigatória” – que, necessariamente, haveria de ter lugar nos 180 dias posteriores à entrada em vigor do DL 497/99 - e que dependia dos seguintes requisitos de verificação cumulativa:

a) Os funcionários deveriam vir a exercer há mais de um ano funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estivessem integrados;

b) Deveriam possuir os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira;

c) As funções que viessem assegurando deveriam corresponder às necessidades permanentes do serviço;

d) Deveria existir disponibilidade orçamental.

A sentença considerou que o recorrente não reunia os requisitos da alínea b), por não ter demonstrado possuir o estágio aludido no art. 27º do DL nº 557/99.

Em nossa opinião, trata-se de um argumento que fatalmente soçobra.

O referido art. 27º limita-se a estabelecer os requisitos de recrutamento “normal” para as categorias de ingresso na carreira do GAT. O estágio seria uma condição essencial, sem a qual nunca, em caso algum, poderia o interessado almejar a admissão na Administração Tributária.

O estágio funcionaria, assim, como uma espécie de regime probatório, sujeito a concurso, a que poderiam aceder indivíduos habilitados com o 12º ano ou com “curso adequado” (art. 29º do DL 557/99), no termo do qual seriam avaliados e sujeitos a aprovação ou não.

Ora, sendo o concurso o “normal” modo de recrutamento de pessoal (cfr. DL nº 204/98, de 11/07), e sabido que o ingresso em cada carreira pode ser condicionado à frequência com aproveitamento em estágio probatório (caso em que a admissão a estágio deve ser precedida de concurso: art. 26º, nºs 2 e 3 do DL nº 184/89, de 2/06), não faria sentido apelar a um “concurso de estágio” para o recrutamento de pessoal num regime “especial”, como é este de que vimos tratando. Na verdade, se o interessado tivesse concorrido a esse estágio e o tivesse já realizado com aproveitamento, o seu ingresso na categoria e carreira far-se-ia segundo um procedimento comum de recrutamento para o provimento de vagas, nunca por este instrumento de mobilidade inter-carreiras, fundado que é em razões de operacionalidade de meios e racionalização de recursos.

Exigir para este mecanismo de mobilidade as regras de provimento que são próprias do concurso seria total despropósito e desvirtuamento dos fins que lhe estão subjacentes (cfr. art. 23º do DL nº 184/89, de 2/06), sabido que é, além do mais, que o regime de inter-comunicabilidade de carreiras não pode ser prejudicado pelas regras relativas ao ingresso e acesso na Administração Pública (cfr. art. 31º do DL nº 184/89, de 2/06).

Seria ilógico, de resto, impor que o funcionário desempenhasse as funções próprias da nova carreira durante pelo menos um ano (supondo-se que nesse período adquiriu conhecimentos, experiência e traquejo bastantes a fim de ser reconvertido) para logo depois dele se exigir a posse de um estágio (precisamente com o mesmo fim de aquisição de conhecimentos) pelo mesmo período de um ano.

É por isso que, quando a reclassificação é feita para carreira cujo ingresso dependa de estágio, os requisitos exigíveis ao reclassificando serão apenas os de admissão ao concurso para esse estágio.

Ou seja, se o estágio é condição para o ingresso normal numa carreira, os requisitos a que alude a al. b) do nº1, do art. 15º do DL nº 497/99 são apenas aqueles de que depende a própria frequência do estágio e nenhuns outros, nomeadamente os profissionais ali referidos (neste sentido, o Ac. do Tribunal de Contas, de 21/12/1993, proferido nos Autos de Reclamação nº 235/93, no Processo nº 33 612/93).

E isto entende-se perfeitamente. Na verdade, a frequência do estágio apenas serviria para se presumir o interessado dotado das indispensáveis capacidades e aptidão para o exercício das funções próprias do conteúdo funcional da nova carreira.

Ora, mais do que mera presunção dessas qualidades, a reclassificação deriva precisamente de um exercício real de funções em que a adequação das capacidades e aptidões do funcionário ao conteúdo funcional da nova carreira se mostra já plenamente comprovado» (Ac. do STA de 3/06/2004, Proc. nº 02040/13-11).

Como se disse, trata-se de uma posição que tem merecido reiterada adesão do STA - no sentido, portanto, de que a aprovação em estágio não integra nenhum dos requisitos previstos no artigo 15.º do DL nº 497/99 - e que aqui, uma vez mais, acolhemos (v.g., os Acs. da Secção de Contencioso Administrativo de 2/12/2004, Proc. nº 0661/04; 1/02/2005, Proc. nº 0662/04; 7/10/2004, Proc. nº 0288/04; 26/04/2005, Proc. nº 0236/04; 14/07/2005, Proc. nº 0677/04; e do Pleno de 6/10/2005, Proc. nº 0288/04; 30/11/2005, Proc. nº 0618/05).

Perante esta fundamentação, forçoso é concluir que a circunstância de a recorrente não possuir estágio ou não ter exercido funções em comissão de serviço extraordinária não poderia ser razão para impedir a reclassificação por desajustamento funcional, nem, por consequência, para fundamentar a decisão judicial recorrida, que assim, por erro de julgamento, não pode manter-se.

E porque o acórdão se ficou pela análise do requisito da alínea b), quando todas as alíneas do art. 15º do DL nº 497/99 contêm requisitos cumulativos, necessário é que deles se conheça. Não o poderá fazer, no entanto, este STA, a fim de se não privar a recorrente de um grau de jurisdição (neste sentido, v.g., Ac. do STA de 12/3/2003, Proc. nº 01786/02).

Importa, pois, que os autos voltem ao tribunal “a quo” a fim de apurar se os restantes requisitos do preceito, nomeadamente o da alínea a) - desajustamento funcional - se mostram verificados.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam:

1- Em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando, em consequência, o acórdão recorrido; e

2- Ordenar a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para de novo apreciar o mérito do recurso nos sobreditos termos.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Fevereiro de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.