252/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 252/2007 Processo n.º 951/05 3ª Secção Relator: Conselheiro Vítor Gomes Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional 1. A. Lda , melhor identificada nos autos, foi acusada pelo Ministério Público no Tribunal Judicial da Comarca de Montijo, no processo de transgressão n.º 2548/05. 1TBMTJ, da prática de infracções previstas e punidas nas Bases LII, LIII, e no n.º 1 da Base LVI, das Bases da Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/94 de 15 de Junho, e artigos 57.º, 58.º e 61.º do Segundo Contrato de Concessão aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 121-A/94 – transposição das barreiras de portagem da Ponte Vasco da Gama, nas vias reservadas ao pagamento pelo sistema da via verde, não tendo efectuado o pagamento das respectivas taxas de portagem . Por sentença de 30 de Setembro de 2005, aquele Tribunal rejeitou a acusação com fundamento em inconstitucionalidade orgânica da norma constante do n.º 1 da Base LVI das Bases da Concessão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 168/94 de 15 de Junho, ordenando, em consequência, o arquivamento do processo. Lê-se nessa sentença, na parte que agora interessa considerar: “[…] O(a) arguido(a) encontra-se acusado de não ter procedido ao pagamento de taxas de portagem nas vias reservadas ao pagamento pelo sistema Via Verde. Tal contravenção encontra-se prevista e punida na Base LII, LIII, no n.º 1 da Base LVI, das Bases de Concessão aprovadas pelo Dec.-Lei n.º 168/94 de 15 de Junho e artºs 57º, 58º e 61º do Segundo Contrato de Concessão aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 121-A/94. O n.º 1 da Base LVI das Bases de Concessão aprovadas pelo Dec.-Lei n.º 168/94 de 15 de Junho prevê a aplicação de uma pena de multa de montante mínimo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 1 e máximo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 4, para a falta de pagamento de qualquer taxa de portagem. Esta norma encontra-se inserta num diploma elaborado pelo Governo ao abrigo do disposto no artº 201º, n.º 1 a), da Constituição da República Portuguesa, actualmente artº 198º, n.º 1, a). Ou seja, no exercício de funções legislativas que lhe permite fazer Decretos-Lei em matérias não reservadas à Assembleia da República. De facto, o escopo fundamental do Dec.-Lei n.º 168/94 de 15 de Junho é o da concessão da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa. Por esse motivo, não terá sido solicitada qualquer autorização à Assembleia da República. No entanto, o diploma supra referido contém uma norma que estipula expressamente a aplicação de uma pena de multa. Constitui por esse motivo uma tipificação ao nível do direito criminal ou de mero ilícito de contra-ordenação social. Ora, a possibilidade de legislar sobre estas matérias está vedada ao Governo, pois face ao estipulado nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artº 168º, actual artº 165º, n.º 1, als. c) e d): « é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal e sobre o regime geral da punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo». Ou seja, o Governo legislou sobre a aplicação de uma multa, matéria de reserva de competência da Assembleia da República sem ter tido autorização prévia para o efeito. Mais, a norma que atribui competência aos portageiros para levantarem autos de notícia, equiparando-os a funcionários públicos também se encontra inserta na Base LVI, n.º 4 das Bases de Concessão aprovadas pelo Dec-Lei 168/94 de 15/6. Esta norma não podia ter sido elaborada pelo Governo pois também se encontra no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. Note-se que tais autos fazem fé em juízo. […]. ”. 2. O Ministério Público recorreu, nos termos da alínea a ) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC), para o Tribunal Constitucional, mediante requerimento do seguinte teor: “(...) notificado da douta sentença proferida nos autos à margem referenciados a fls. dos autos, em que foi desaplicada a norma do n.º 1 da Base LVI das Bases de Concessão aprovadas pelo D.L. n.º 168/94, de 15 de Junho, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no art.º 168.º, n.º 1, als. c) e d), da Constituição da República Portuguesa (ainda na redacção da Lei Constitucional n.º 1/92), na medida em que o Governo legislou sobre a aplicação de uma multa e conferiu aos portageiros competência para levantar autos de notícia assim equiparando‑os a funcionários públicos, matérias essas de reserva relativa da Assembleia da República (nos termos da norma legal supra mencionada) sem ter existido lei de autorização legislativa prévia para o efeito, vem, por imperativo legal, interpor recurso da mesma, ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 1, al. a), 72.º, n.ºs 1, al. a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (L.O.T.C.), para o Tribunal Constitucional. (…).” 3. Nas alegações que apresentou neste Tribunal, o Ministério Público sustenta o seguinte: “1– As normas dos nº 1 e 4 da Base LVI, anexa ao Decreto-Lei nº 168/94, de 15 de Junho, reportando-se à punição com multa contravencional dos comportamentos integradores do não pagamento ou pagamento viciado de portagem e à competência dos portageiros para levantamento de autos de notícia, devem ter um tratamento correspondente ao que é conferido às contra-ordenações, relativamente as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e de punição concreta em lei parlamentar, que igualmente se não impõe na equiparação a funcionários públicos das autoridades com poderes de disciplina de tráfego, afectos à entidade concessionária. 2 - Tais normas, que não introduzem, aliás, qualquer inovação na ordem jurídica, não padecem do vício de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que o Governo não carecia de credencial parlamentar para as produzir sob a forma de Decreto-Lei. 3 - Termos em que deverá o presente recurso proceder.” 4. O relator preferiu despacho do seguinte teor: “Nas alegações, o Ministério Público sustenta que o recurso tem por objecto as normas dos n.ºs 1 e 4 da Base LVI, das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho. Sucede que na parte decisória da sentença recorrida, apesar das referências que na fundamentação desta se fazem também à inconstitucionalidade do n.º 4, apenas se recusa a aplicação ao n.º 1 da referida Base LVI, parecendo ser exclusivamente esta que constitui a sua ratio decidendi . E, o requerimento de interposição de recurso parece estar em consonância com o que acaba de expor-se, visto que, embora se refira à argumentação da sentença relativa à atribuição aos portageiros de competência para levantar autos de notícia, apenas considera a recusa de aplicação da norma constante do n.º 1 da mesma Base. Nestes termos, sendo razoável admitir que venha a decidir-se não tomar conhecimento do recurso na parte em que se pretende a apreciação pelo Tribunal da constitucionalidade do n.º 4 da referida Base LVI, notifique o Ministério Público (recorrente) para dizer o que tiver por conveniente sobre esta questão.” O Ministério Público respondeu que “admitindo, embora, a razoabilidade da questão colocada, no sentido da eventualidade do não conhecimento parcial do objecto do recurso, afigura-se-lhe que, perante as circunstâncias e no contexto do caso concreto, igualmente será de apreciar da constitucionalidade do n.º 4 da Base LVI, anexa ao Decreto-Lei n.º 168/94, de 18 de Junho, à semelhança, aliás, do ocorrido no processo nº 160/06 – 2ª Secção, onde foi proferido o Acórdão n.º 230/06 – cfr. www.tribunalconstitucional.pt .” Pelas razões que constam do despacho do relator que acima se transcreveu, o Tribunal considera que, no presente recurso, apenas pode apreciar a constitucionalidade da norma do n.º 1 da Base LVI, das Bases da Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho. Com efeito, o objecto do recurso de constitucionalidade é fixado no requerimento de interposição (artigo 75.º, n.º 1, da LTC), podendo posteriormente ser restringido, mas não ampliado (artigo 684.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, ex vi artigo 69.º da LTC). Ora, a norma do n.º 4 não foi incluída no requerimento de interposição do recurso e respeita, aliás, a questão inteiramente distinta (a competência dos portageiros para levantar autos de notícia, equiparando-os a funcionário públicos) daquela que é objecto do n.º 1 da referida Base, que é a norma que prevê e pune a infracção. Importa, pois, saber se a norma do n.º 1 da Base LVI das “bases da concessão” da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho, que prevê a aplicação de uma pena de multa de montante mínimo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 1 e máximo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 4, para a falta de pagamento de qualquer taxa de portagem, é organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alíneas c ) e d ) da Constituição (actual artigo 165.º). Trata-se de questão repetidamente decidida pelo Tribunal, sempre no sentido da não inconstitucionalidade da referida norma , apreciando despachos de teor idêntico ao acima transcrito, em processos oriundos do mesmo tribunal, designadamente, nos Acórdãos n.º 230/2006, 273/2006 e 419/2006, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt , e em várias decisões proferidas ao abrigo do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC. Disse-se neste último acórdão: “ 2.2. Importa, enfim, saber se a norma do n.º 1 da Base LVI das bases da concessão da concepção, do projecto, da construção, do financiamento, da exploração e da manutenção da nova travessia sobre o rio Tejo em Lisboa, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho, que prevê a aplicação de uma pena de multa de montante mínimo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 1 e máximo igual a 20 vezes o valor de portagem fixado para os veículos de classe 4, para a falta de pagamento de qualquer taxa de portagem, é organicamente inconstitucional por violar o disposto no artigo 168º, n.º 1, alíneas c ) e d ) da Constituição (actual artigo 165º). A questão não é nova. Recentemente, nas Decisões Sumárias n.ºs 101/06 e 147/06, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade da referida norma , fundamentando-se, aliás, em doutrina anteriormente já adoptada pelo Tribunal. Pode ler-se na Decisão Sumária n.º 101/06: «A norma desaplicada prevê um comportamento consubstanciado na prática de um facto punível apenas com uma sanção pecuniária. Para além disso, o n.º 6 da Base LVI em causa estabelece que « as sanções pelo não pagamento ou pagamento viciado de portagens são aplicadas aos utentes prevaricadores nos termos do Decreto-Lei n.º 17/91, de 10 de Janeiro », diploma que regula o processamento e julgamento das contravenções e transgressões. Assim, e não obstante a remissão para o Decreto-Lei n.º 17/91, não se pode deixar de concluir que o tratamento que deve ser conferido à norma desaplicada há-de ser o correspondente às contra-ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar. Uma tal conclusão alcança-se sem dificuldade através da comparação com o caso sobre que incidiu o Acórdão n.º 61/99, deste Tribunal, publicado no Diário da República , II Série, de 31 de Março de 1999, em que se decidiu não ser inconstitucional, por violação do disposto no artigo 168º, n.º 1, alínea d) (actual artigo 165º), da Constituição, a norma do n.º 7 da Base XVIII anexa ao Decreto-Lei n.º 315/91, de 20 de Agosto, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 193/92, de 8 de Setembro, nos termos da qual « a falta de pagamento de qualquer taxa de portagem devidamente aprovada é punida com multa, nunca inferior a 5000$, cujo montante mínimo será igual a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem e o máximo o quíntuplo do mínimo ». Afirmou-se no mencionado acórdão n.º 61/99, com interesse para o caso que nos ocupa, o seguinte: « 3.1. Efectivamente, haverá, em primeira linha, que acentuar que, independentemente da questão de saber se, após a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, é possível a criação, ex novo, de contravenções, o certo é que a norma em apreço veio instituir (e para se utilizarem algumas das palavras do artigo 3º do Código Penal de 1886) a previsão de um comportamento consubstanciado na prática de um ‘facto voluntário’ ‘punível’ (in casu tão só com uma pena pecuniária) e que ‘consiste unicamente na violação ou na falta de observância das disposições preventivas das leis e regulamentos, independentemente de toda a intenção maléfica’ (cf., sobre o conceito de contravenção, Eduardo Correia, Direito Criminal , I, pp. 218 a 221 e Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal , edição da A.A.F.D.L., I, 168). De outro lado, atento o momento temporal em que a norma em apreço foi editada (1992), a sanção pecuniária nela prevista não podia ser convertível em prisão, por se ter de haver por revogado, pela entrada em vigor do Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, o artigo 123º do Código Penal, aprovado pelo Decreto de 16 de Setembro de 1886 (cf., quanto a este último aspecto, por entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 188/87 e 308/94, publicados na 2ª série do Diário da República de, respectivamente, 5 de Agosto de 1987 e 29 de Agosto de 1994). Ora, torna-se inquestionável que o comportamento em causa (o não pagamento da ‘taxa’ de portagem devida pela utilização das auto-estradas) não pode ter uma ressonância ética tal que o haja de o qualificar como um crime; e, se se ponderar que esse comportamento foi, já em 1992, tido como integrando um ilícito passível de ser publicamente sancionado com uma pena meramente pecuniária, então (tal como se disse no referido Acórdão n.º 308/94, embora a propósito de outra norma) há-de concluir-se que ‘o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra-ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar’. Neste particular, não se pode olvidar que a prática do facto punível pela norma sub specie representa, sem que grandes dúvidas a esse respeito se possam levantar, uma infracção no domínio estradal, cumprindo recordar que práticas semelhantes foram sancionadas anteriormente, verbi gratia pelos Decretos-Leis números 43.705, de 22 de Maio de 1961 (punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização do lanço de auto-estrada Lisboa/Vila Franca de Xira – cfr. artº 6º), e 47.107, de 19 de Julho de 1966 [punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização da Ponte sobre o Tejo – hoje denominada Ponte 25 de Abril – cfr. artº 3º, § 4 –, e a que, por intermédio do Decreto-Lei n.º 199/95, de 31 de Julho, veio a ser dada a natureza de contra-ordenação – cfr. artº 1º, alínea c)]. ». De resto, a conclusão segundo a qual a norma desaplicada deve ser tratada como consubstanciando um ilícito de mera ordenação social decorre também da própria sentença recorrida, quando nela se afirma que « segundo Gomes Canotilho [in Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª ed., Coimbra, 1993, p. 673] o art. 168º da CRP ‘ao referir o ilícito de mera ordenação social, omitindo toda a referência à figura das contravenções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixa entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem ou que forem de novo criadas têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social) ‘» . Não podem, pois, restar dúvidas que a norma desaplicada nos autos, dando origem a uma sanção meramente pecuniária, deverá ser tratada como um ilícito de mera ordenação social. Assim sendo, não pode duvidar-se também que, conforme vem sendo uniformemente entendido por este Tribunal, – integra-se na competência legislativa concorrente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra-ordenações ou a conversão em contra-ordenações de anteriores contravenções puníveis com pena não restritiva de liberdade e, bem assim, a fixação da respectiva punição (cfr., por exemplo, o Acórdão n.º 110/95, in Diário da República , II Série, de 21 de Abril de 1995, e jurisprudência aí citada). Quanto a este último ponto, porém, tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ultrapassar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei n.º 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo inferior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17º daquela lei-quadro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17º (cfr., neste sentido, para além do citado Acórdão n.º 110/95, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 305/89, 428/89, 324/90, 435/91, 447/91 e 314/92, publicados no Diário da República , II Série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991, 24 de Abril de 1992, I Série de 11 de Janeiro de 1992 e 2ª série de 1 de Março de 1993, respectivamente, bem como os Acórdãos n.ºs 355/92, 385/93 e 424/93, ainda inéditos). Ora, muito embora, a questão não haja sido abordada na decisão recorrida, não restam dúvidas que tais limites não foram ultrapassados, atentos os montantes referidos a fls. 10 dos autos.» É este entendimento que no presente recurso se reitera, concluindo-se que não viola o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alíneas c ) e d ), da Constituição da República Portuguesa (na redacção da Lei Constitucional n.º 1/92), a norma do n.º 1 da Base LVI das Bases de Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 168/94, de 15 de Junho. Decisão Nestes termos, decide-se conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida que deverá ser reformada de acordo com o julgamento de não inconstitucionalidade que ora se formula. Sem custas. Lisboa, 30 de Março de 2007 Vítor Gomes Bravo Serra Gil Galvão Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Artur Maurício