0168/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - É de admitir revista excepcional do Acórdão do TCA que condenou um município a indemnizar os moradores de casa de renda económica, por danos morais decorrentes da inobservância no procedimento de execução da desocupação das regras dos artigos 151 e 152.º n.º 1 do CPA e violação do princípio da boa-fé, em virtude de não ter notificado a abertura do procedimento executivo, nem concedido prazo para desocupação voluntaria. II - A aplicação das referidas regras a este procedimento executivo não tem directamente assento no regime jurídico daquelas casas (Decreto 35106), pelo que a definição do respectivo quadro legal reveste-se de dificuldade superior ao comum e apresenta importância geral para a segurança e previsibilidade do direito.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O MUNICÍPIO DO PORTO recorre nos termos do artigo 150º do CPTA do acórdão do TCA Norte, de 12/10/2011, que decidiu: Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional dos Autores, ora recorridos, A……… e outro, com aditamento de matéria de facto, mantendo em tudo o mais a decisão recorrida; Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo RR, ora Recorrente, e em consequência, manter igualmente a decisão recorrida. Os ora recorridos interpuseram acção administrativa especial contra o MUNICÍPIO DO PORTO E B……… (enquanto Vereadora da Câmara Municipal do Porto do Pelouro da Habitação) peticionando que fosse “... a)... anulado o acto administrativo ... que ordenou a desocupação [acto que determinou o desalojamento do fogo correspondente ao Bloco …….., casa ………, do ………]” e “… b) Declarado que os AA, têm direito à ocupação da habitação n.° ………, do ………, Porto, e condenados os RR. a reconhecê-lo ...”, que fossem condenados os 1º e 2º RR. “... a entregar aos AA., livre de pessoas e coisas, a referida casa ……… e a proporcionar-lhes o seu gozo para habitação, nos termos em que a vinham usando até ao desalojamento, contra o pagamento da respectiva renda …” e “... a indemnizar os AA. por todos os danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da desocupação do prédio …” , indemnização essa a liquidar ulteriormente. O TAF do Porto, por decisão de 20.10.2009, considerou a pretensão parcialmente procedente por um lado em virtude de o acto impugnado não enfermar das ilegalidades que lhe foram imputadas, e, por outro, fundado em que a conduta desenvolvida pelo R., através dos seus agentes, na execução do despejo dos AA. da habitação foi ilícita e culposa, pelo que o condenou a indemnizar, no montante de 5.000,00 € , a título dos danos não patrimoniais causados. Os AA e os RR interpuseram recurso jurisdicional para o TCA Norte que confirmou aquela decisão, considerando, em síntese: O Decreto nº 35106 veio estabelecer as condições especiais respeitantes à atribuição e ocupação de casas construídas por iniciativa da Administração e das Misericórdias - com a colaboração do Governo - e destinadas ao alojamento de famílias pobres, subtraindo-as, assim, à legislação geral sobre inquilinato. Nos termos de tal diploma em articulação como DL nº 40616 a ocupação das referidas casas é feita por cedência a título precário mediante licença titulada por alvará de habitação social que tem sua origem em acto administrativo proferido pela Administração e não num contrato, inexistindo como tal qualquer transmissão de posição contratual. No art. 12º do Decreto nº 35106 prevêem-se em termos de fundamentação para a cessação do direito de ocupação das habitações, por um lado, uma cláusula geral [quando se verifique que os ocupantes deixaram de ter necessidade ou quando se tomem indignos do direito de ocupação que lhe foi concedido] e, por outro, uma enumeração de causas específicas à mesma conducente. A efectivação do princípio do Estado de Direito no nosso quadro constitucional impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos. Por força do princípio da precedência do acto administrativo (exequendo), consagrado no art. l5l.º do CPA, a legalidade do procedimento executivo tem como pressuposto a prática dum acto administrativo que legitime a actuação, sendo que para além da emissão desse acto importa ainda que o mesmo seja notificado ao destinatário, notificação essa a ter lugar antes de se iniciar a execução (cfr. n.° 1 do art. 152.° do CPA ) e que lhe comunica que a mesma se vai iniciar segundo certa modalidade e condições. Esta notificação prévia à execução com observância daqueles requisitos visa, relativamente aos actos que envolvem uma prestação de facto positivo ou de entrega de coisa certa por parte do administrado visado/executado, dar oportunidade ao mesmo de cumprir voluntariamente o que lhe foi determinado e com menores custos para o seu património. Para se obter este desiderato é essencial que nessa notificação ao administrado se mostre fixado, nomeadamente, um prazo de molde a lhe permitir preparar-se e organizar-se com vista ao cumprimento voluntário e para acautelar seus interesses. O despejo administrativo assume-se como efectivação duma determinação administrativa prévia nos termos da qual foi posto termo ao título que permitia ao administrado ocupar legitimamente o imóvel, pelo que só findo o prazo concedido pela autoridade administrativa para desocupar ou, caso aquela determinação haja sido impugnada contenciosamente, esteja decidido com trânsito que a mesma é legal, é que a permanência no imóvel deixa de estar legitimada, passando a ser qualificada como abusiva e ilegítima. O despejo administrativo está sujeito também às regras e princípios procedimentais, mormente, aos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da justiça e da boa fé. Não se pode aceitar como válida, nos termos dos normativos e princípios em referência, a ausência de fixação na notificação aos AA. [do acto que determinou a cessação da utilização da habitação e consequente desalojamento/despejo] dum prazo para cumprimento voluntário, sendo que tal exigência reputa-se, no caso concreto, essencial e relevante na e para a legitimidade do desencadear dos procedimentos coercivos decorrentes do incumprimento do acto administrativo [acto de cessação do direito de ocupação da habitação]. O facto dos AA. terem sido notificados em 08.04.2005 do acto administrativo aqui impugnado e daquela notificação não constar a fixação dum qualquer prazo para o cumprimento voluntário do acto/ordem de cessação do direito de ocupação da habitação e consequente desalojamento do imóvel gera alguma incerteza quanto à “margem” de tempo disponível para os mesmos levarem a cabo os procedimentos e diligências tidos por úteis e necessários, tanto para mais que em termos de impugnação contenciosa sempre disporiam, quanto às ilegalidades geradoras de mera anulabilidade, dum prazo de propositura de acção de 3 meses. Gerada e materializada que foi aquela situação de incerteza [quanto aos ulteriores actos e procedimentos e quando iriam ser desenvolvidos e dando os AA. notícia ao R. Município, em 28.04.2005, da instauração da providência cautelar com vista à suspensão de eficácia do acto administrativo objecto de impugnação, com consequente impossibilidade de execução do mesmo a breve trecho recebida que fosse a comunicação oficial pelo tribunal, temos que a actuação empreendida “expeditamente” pelo R., logo em 03.05.2005, na execução do despejo administrativo não é compatível com os ditames impostos pelo princípio da boa fé e da lealdade na actuação e relação com os seus administrados e como tal é fonte de responsabilidade civil. Deste aresto O Município do Porto pede a admissão de recurso de revista excepcional, nos termos do artº 150º do CPTA. Alega, em resumo, para preencher os requisitos de admissibilidade do recurso de revista nos termos do art°.150°, n°. 1 do CPTA: A revista pode ser excepcionalmente admitida para promover uma melhor aplicação do Direito. Ora, na opinião do aqui recorrente a decisão recorrida não aplicou de modo correcto do direito vigente à prática dos factos em apreciação e impõe-se que essa aplicação seja corrigida pela intervenção do Supremo. E essa melhor aplicação justifica-se porque as questões a resolver pelo tribunal se revestem de considerável complexidade, na medida em que a doutrina administrativa publicada exige indistintamente a indicação de prazo para execução enquanto o artigo 156 do CPA não exige tal requisito adicional. O regime legal da atribuição de casas de habitação a título precário era antes regulado pelo Decreto 35 106, o qual veio a ser objecto de revogação tendo sido criado um regime transitório já com 2 anos de vigência que estabeleceu para aquelas situações um prazo de efectivação de desocupação de 90 dias. A determinação exacta e precisa dos limites do conteúdo da boa-fé da administração na execução dos actos administrativos é matéria de particular importância, pois que se prende com os limites do exercício do poder de império e do privilégio de execução prévia da administração, a qual se reveste de relevância no contexto constitucional português e é ainda uma manifestação do princípio da separação dos diversos poderes do Estado. Matéria, essa, que extravasa o interesse pessoal individual que o recorrente tem na procedência do presente e recurso, o qual se estende à averiguação e regulação de todas situações sem que a administração se propõe exercer esse seu poder de império designadamente para coagir à entrega de coisa certa. Por outro lado, é particularmente inquietante, causando, no humilde entendimento do aqui recorrente alarme social pelo menos entre os órgãos da administração que julgavam que a impugnação dos seus actos não tinha por si efeito suspensivo dos mesmos. A afirmação segundo a qual o acto de cessação só produz efeitos depois de decidida a sua legalidade por decisão transitada em julgado. Com efeito, trata-se da afirmação jurisprudencial que colide de modo frontal com o regime legal previsto no CPTA e que foi previsto com base na necessidade de prossecução do interesse público, sendo certo que o administrado tem meios de paralisar, querendo, esta actuação dentro de determinados moldes. Assim, julga a recorrente que a delicadeza da afinação dos contornos certos do princípio da boa-fé na administração, designadamente no que toca, em especial, à execução para entrega de coisa certa, impõe que a presente revista seja admitida como excepcional, o que para todos os efeitos se requer. Com efeito, a administração e não só o recorrente em particular tem de saber se numa situação como a presente tem mesmo obrigação de estabelecer um prazo para a execução do despejo e já agora qual o prazo que se considera respeitar no caso concreto o princípio da boa-fé, aqui em causa. Não houve contra-alegações. II Apreciação . Os pressupostos do recurso de revista. 1. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão em causa seja considerada de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que não visa primariamente a correcção de erros judiciários menores ou que não sejam reveladores de uma corrente errónea sobre o direito aplicável àquele tipo de casos. Da aplicação ao caso dos autos. Como se disse o Acórdão recorrido manteve a decisão de 1ª instancia acrescentando matéria de facto. O Município viu julgada a legalidade do acto que decidiu o despejo administrativo da habitação social, isto é teve ganho de causa nesta parte, mas a decisão recorrida, noutra parte, condenou-o a pagar 5000 € a titulo de danos morais, indemnização conferida a título de compensação de dano moral sofrido em virtude da omissão de diligencias que considerou necessárias no iter procedimental para a autotutela executiva e violação do princípio da boa-fé. É nesta parte que o Município não se conforma e pede a alteração do decidido, em revista excepcional. O raciocínio seguido pelo Acórdão do TCA para condenar o R. foi o seguinte: ao não conceder um prazo razoável para a desocupação voluntária e ter enviado uma brigada de 12 elementos para proceder ao despejo, o município causou aos autores o sentimento de serem escorraçados perante as pessoas que vivem no bairro, o que lhes causou e continua a provocar grande sofrimento. Esta falta detectada no procedidmento tendente à execução da desocupação foi considerada ilícita e em violação do princípio da boa-fé e neste ilícito se alicerçou a condenação na mencionada indemnização. Como se vê a indemnização e o valor económico em discussão é de montante diminuto. O Município considera, no entanto, que estão em causa questões jurídicas muito relevantes e se trata de “ matéria de particular importância, pois que se prende com os limites do exercício do poder de império e do privilégio de execução prévia da administração, a qual se reveste de relevância no contexto constitucional português e é ainda uma manifestação do princípio da separação dos diversos poderes do Estado”. Porém, se bem atentarmos, não está em causa o direito de execução e de autotutela administrativa, mas que esse direito terá sido mal exercido nas circunstâncias do caso, isto é através de uma fase executiva em que se censura a omissão de notificação do procedimento executivo, e de conceder um prazo para cumprimento voluntário, faltas que teriam sido causa de danos não patrimoniais importantes, portanto questão de vinculações do órgão administrativo enquanto exequente e responsabilidade civil pelo incumprimento dessas vinculações. Apesar disso, o Município mostra a sua discordância com a aplicação das regras do CPA que o Acórdão entendeu aplicar – art.ºs 151 e 152.º n.º 1 – e do princípio da boa-fé àquela desocupação por via administrativa de casa de renda económica regulada pelo Decreto 35106 e em relação à qual cessa (cessou) o direito de ocupação (declarada com fundamento em que deixaram de ter necessidade). Esta questão da aplicação das regras do procedimento executivo do CPA a procedimentos que eram regulados noutros diplomas e que não tinham regras especificas sobre o modo de execução (no caso, da desocupação ou despejo administrativo) assume relevância geral, sendo aplicável em todas as desocupações pelos municípios de casas neste regime. O Acórdão recorrido entendeu aplicar as regras do CPA e o princípio da boa-fé e fundamentou a sua posição, mas a solução não resulta directamente da lei, e trata-se de matéria de direito de complexidade superior ao comum, em que é necessária segurança e uniformidade, desde logo para os municípios estarem seguros de actuar dentro da legalidade. Nestas circunstâncias é de grande importância que o Supremo clarifique o quadro legal aplicável. Nestes termos e para os efeitos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, considera-se a questão de fundamental importância jurídica e social, sendo de prever que a decisão da revista pelo Supremo possa contribuir para a clarificação e previsibilidade do direito na sua aplicação prática, ou seja, também para uma boa administração da justiça. Considera-se, assim, de admitir o recurso. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 28 de Março de 2012. - Rosendo Dias José (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.