361/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 361/91 [1] Processo: n.º 68/91. Plenário Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional: I 1 — Em 15 de Fevereiro de 1991, deram entrada na secretaria do Tribunal Constitucional dois pedidos de apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de duas normas de teor idêntico, incluídas nas leis dos Orçamentos do Estado para os anos de 1990 e 1991, subscritos por vinte e cinco deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português. Esses pedidos de fiscalização abstracta sucessiva foram apresentadas ao abrigo dos artigos 281.º, n.º 2, alínea f), da Constituição e 51.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Dispõe o artigo 46.º da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro, preceito impugnado no primeiro dos pedidos, sob a epígrafe «Apoio dos GAT às autarquias»: No ano de 1990 será retida a percentagem de 0,25% do Fundo de Equilíbrio Financeiro, que será inscrita no orçamento das comissões de coordenação regional e destinada especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT. Este preceito é reproduzido praticamente ipsis verbis no artigo 46.º da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, objecto do segundo pedido de fiscalização referido, com duas alterações: a da indicação do ano de vigência do Orçamento de 1991 («|n|o ano de 1991») e da utilização, inteiramente irrelevante, da forma plural quanto ao adjectivo «regional». 2 — A fundamentação de cada um dos dois pedidos é exactamente igual. Passam a indicar-se os aspectos relevantes dessas fundamentações: As normas impugnadas determinaram «a retenção na fonte», nos anos fiscais de 1990 e 1991, de 0,25% do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) e a sua inscrição no orçamento das comissões de coordenação regional, destinando-se essa receita a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT; Os GAT (Gabinetes Técnicos de Apoio) foram criados pelo Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, ratificado com alterações pela Lei n.º 10/80, de 19 de Junho, dependendo do Ministério da Administração Interna, cabendo às comissões coordenadoras regionais a coordenação regional do apoio técnico a fornecer aos municípios nos termos do artigo 2.º, n. os 2 e 3, da versão do primeiro daqueles diplomas resultante da ratificação parlamentar. Os GAT têm como atribuições a assessoria técnica solicitada pelos municípios das respectivas áreas de actuação, competindo ao Ministério da Administração Interna «suportar os custos com as instalações e as despesas correntes com pessoal dos GAT devendo os municípios que por aqueles são apoiados comparticipar nas despesas do seu funcionamento» (artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 58/79); O artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 116/84, de 6 de Abril (com a redacção dada pela Lei n.º 44/85, de 13 de Setembro), admitiu que «|a| assessoria técnica no âmbito dos gabinetes |de apoio técnico| (…) poderá ser ampliada de acordo com modalidades a acordar caso a caso, comparticipando os municípios do agrupamento e a administração central no aumento das despesas daí decorrentes, nos termos do n.º 1 do artigo 10 do Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março»; O Decreto-Lei n.º 130/86 de 7 de Junho, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território, veio estabelecer que os GAT «dependem das comissões de coordenação regional» (artigo 1.º, n.º 4). Deste preceito legal e dos atrás referidos pode retirar-se a conclusão de que os GAT devem ser caracterizados «como serviços dependentes da Administração Central, suportados por essa mesma Administração Central, com a função de apoiar tecnicamente os municípios; Sendo estabelecida nas indicadas leis orçamentais a «retenção na fonte de uma percentagem do FEF indiscriminadamente a todos os municípios, passam a ser estes a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT independentemente dos serviços que estes gabinetes lhes prestam; Está-se, por isso, «perante uma transferência de verbas que por direito pertence aos municípios para o orçamento de entidades governamentais como são as CCR(s), sem qualquer nexo causal com a efectiva realização de serviços»; Além disso, está-se perante «uma verdadeira consignação de receitas, o que contraria as regras próprias das finanças locais que garantem a autonomia financeira dos municípios»; Em última análise, são os princípios constitucionais, formulados nos artigos 6.º, n.º 1, e 240.º da Constituição da República Portuguesa, da autonomia das autarquias locais e da autonomia financeira dos municípios que estão em causa (a fls. 4). Ambos os pedidos terminam pela conclusão de que é materialmente inconstitucional cada um dos preceitos orçamentais, por violação dos artigos 6.º, n.º 1, e 240.º da Constituição da República. 3 — Notificado o Presidente da Assembleia da República para, querendo, se pronunciar sobre cada um dos pedidos, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, limitou-se a oferecer, em ambos os casos, o merecimento dos autos. 4 — Atento o disposto no artigo 14.º da Lei n.º 28/82, o Presidente do Tribunal Constitucional ordenou a incorporação dos autos do Processo n.º 69/91 (respeitante à impugnação do artigo 46.º da Lei n.º 101/89) no Processo n.º 68/91. Só depois se operou a distribuição deste último. II 5 — Começando a análise do objecto do presente processo de fiscalização abstracta, importa referir os termos em que são formulados os dois pedidos constantes dos processos apensados, subscritos pelos Deputados requerentes. Efectivamente, a norma impugnada no Processo n.º 69/91, constante da lei do Orçamento do Estado para 1990 já havia cessado a sua vigência no momento de apresentação do pedido de fiscalização abstracta ao Tribunal Constitucional, achando-se substituída por outra de teor idêntico, aplicável ao ano económico de 1991. Poder-se á, assim, pôr em abstracto a questão prévia da existência de interesse ou da utilidade processual da apreciação e eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de uma norma que deixou já de vigorar por caducidade. A jurisprudência do Tribunal Constitucional está há muito assente na matéria, considerando que a revogação (ou a caducidade) de uma norma não impede, por si só, a possibilidade de apreciação útil da sua eventual inconstitucionalidade, para efeitos de declaração desta última com força obrigatória geral. Como se escreveu no Acórdão n.º 73/90 deste Tribunal, «enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospectiva (ex nunc), a declaração de inconstitucionalidade de uma norma tem, por via de regra, uma eficácia retroactiva (ex tunc) (cfr. o artigo 282.º, n.º 1, da Constituição). Daí que, neste último caso, possa haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cfr. o Acórdão n.º 238/88, publicado no Diário da República, II Série, de 21 de Dezembro de 1988)» (in Diário da República, II Série, n.º 165, de 19 de Julho de 1990. Segundo esta jurisprudência, existe interesse relevante para a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, sempre que tal declaração for indispensável para eliminar os efeitos produzidos pela norma questionada durante o período de vigência (vejam-se, entre outros, os Acórdãos n. os 17/83, 103/87, 415/89 e 135/90, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., Diário da República, I Série, n.º 103, de 6 de Março de 1987, e II Série, n.º 213, de 15 de Setembro de 1989, e n.º 207, de 7 de Setembro de 1990, respectivamente, além dos acima referidos Acórdãos n. os 238/88 e 73/90). Na presente situação e considerando que norma orçamental, idêntica à vigente em 1990, continua a vigorar no corrente ano económico, tem de começar por averiguar-se se existe qualquer interesse jurídico relevante ou utilidade no conhecimento da questão da inconstitucionalidade da norma cuja vigência cessou pelo decurso do tempo. A resposta a tal questão há-de encontrar-se através de um juízo de prognose sobre se seria adequado que o Tribunal Constitucional utilizasse a faculdade de fixação aos efeitos da inconstitucionalidade, no caso da sua eventual declaração, com alcance mais restrito do que o previsto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, limitando os efeitos temporais dessa declaração, de tal modo que a mesma teria puro alcance doutrinal ou teórico. Ora, nesta fase liminar de apreciação da questão, não se tem por absolutamente seguro que o Tribunal devesse proceder à limitação dos efeitos da inconstitucionalidade da norma cuja vigência cessou, por julgar que não seria adequado que se procedesse à reposição de percentagem retida do Fundo de Equilíbrio Financeiro em período de tempo já decorrido, no próximo ano económico, através de uma norma orçamental de execução da decisão do próprio Tribunal. Acresce ainda que as duas normas impugnadas são inteiramente idênticas, sendo aplicáveis a ambas as conclusões a que o Tribunal chegar sobre a respectiva [in]constitucionalidade. Por estas razões, entende o Tribunal que não pode dizer desde já que seja — para utilizar expressões formuladas pela Comissão Constitucional, adoptadas pelo Acórdão n.º 17/83 — «inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta», como é a fiscalização prevista no artigo 281.º da Constituição, relativamente à norma da artigo 46.º da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro. Constituem, por isso, objecto do juízo de inconstitucionalidade as duas normas impugnadas pelos deputados requerentes. 6 — As normas em questão aparecem nas leis de aprovação do Orçamento do Estado para 1990 e para 1991 e prevêem que será retida, em cada um dos exercícios, a percentagem de 0,25% do Fundo de Equilíbrio Financeiro, sendo depois inscrita no orçamento das Comissões de Coordenação Regional (CCR) e destinada especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT. Para completo entendimento do mecanismo financeiro tratado nesta norma, importa esclarecer a forma como opera a retenção determinada. Na Lei das Finanças Locais vigente (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), estabelece-se, em obediência ao imperativo constitucional constante do n.º 1 do artigo 240.º da Lei Fundamental, que as «freguesias, municípios e regiões administrativas têm património e finanças próprios, cuja gestão compete aos respectivos órgãos» (artigo 1.º, n.º 1). No que toca especificamente aos municípios, o artigo 4.º da mesma lei estabelece quais as receitas municipais. Entre essas receitas, prevê-se uma participação no FEF, Fundo de Equilíbrio Financeiro [n.º 1, alínea e), desse artigo 4.º]. O artigo 8.º faz corresponder o FEF ao «montante a transferir do Orçamento do Estado para os municípios, nos termo dos artigos 9.º e 10.º deste diploma». Contrariamente ao que o nome poderia levar a supor, o FEF não é uma pessoa colectiva pública com autonomia patrimonial e orçamental ou, pelo menos, um património autónomo administrado por certa entidade pública, mas um montante pecuniário de origem fiscal [no sentido defendido por A. Sousa Franco, de um montante que constitui transferência interna do sector público, com origem, em princípio, em receita fiscal — cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 192, nota 1] que constitui uma participação no montante global das receitas do Estado provenientes do IVA, imposto sobre o valor acrescentado (cfr. artigo 9.º, n.º 1, da mesma Lei n.º 1/87; nas anteriores leis das finanças locais, o FEF era fixado sobre um montante de despesas públicas — cfr. artigo 8.º, n. os 2 a 5, da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro, e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março). O Fundo de Equilíbrio Financeiro é repartido entre os diversos municípios através de aplicação de diferentes critérios fixados na lei (uma percentagem fixa de 10% do total distribuída igualmente por todos os municípios; percentagens variáveis repartidas na razão directa de certos factores, como sejam o número de habitantes, a área da circunscrição, a capitação dos impostos directos, a rede viária municipal, o número de alojamentos, número de freguesias e índice de desenvolvimento sócio-económico — cfr. artigo 10.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87), constando o montante global que cabe a cada município de um mapa publicado em anexo ao Orçamento do Estado, sendo transferido para as câmaras municipais por duodécimos até ao dia 15 do mês a que se referem (artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87). Ora, as normas em causa ordenam que a fixação do montante líquido do FEF a distribuir em 1990 e em 1991 pelos municípios seja alcançada depois da dedução de uma percentagem (nos dois casos, 0,25%) ao montante bruto calculado segundo a fórmula prevista no artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87. A dedução será transferida por inscrição no orçamento das comissões de coordenação regional (CCR), destinando-se «especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT». Consultando as Leis n. os 101/89 e 65/90, verifica-se que o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) foi fixado, por aplicação de fórmula contida no artigo 9.º da Lei das Finanças Locais e tendo em conta o disposto na norma transitória do artigo 26.º da mesma Lei n.º 1/87: 128 400 000 contos para o ano de 1990 (artigo 42.º, n.º 1) e 157 500 000 contos para o ano de 1991 (artigo 44.º, n.º 1). Estes montantes globais foram distribuídos por cada um dos municípios do continente e das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, sendo as transferências financeiras «repartidas entre correntes e de capital, na proporção de 60% e 40%, respectivamente» (n.º 2 dos artigos 42.º da Lei n.º 101/89 e 44.º da Lei n.º 65/90, respectivamente). O montante global a atribuir a cada município consta do Mapa VI em anexo à Lei n.º 101/89 e do Mapa X em anexo à Lei n.º 65/90. Feita a adição dos montantes globais atribuídos a todos os municípios constantes destes dois mapas, verifica-se que, em qualquer dos dois anos económicos, esses montantes perfazem o FEF respectivo. A retenção da percentagem de 0,25% é feita posteriormente, no momento de transferência dos duodécimos (artigo 9.º, n.º 2, da Lei das Finanças Locais). Esta percentagem acaba, assim, por figurar ou pelo menos, dever figurar nos orçamentos de cada um dos municípios, como «despesa», por força das retenções operadas (despesa imposta por lei). 7 — Ainda para completar o entendimento das normas, convém ver qual a natureza das CCR e dos GAT. As Comissões de Coordenação Regional (CCR) foram criadas pelo Decreto-Lei n.º 494/79, de 21 de Dezembro, como «órgãos externos do Ministério da Administração Interna», em número de cinco (do Norte, do Centro, de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve). Em 1986, foram integradas como serviços regionais no Ministério do Plano e da Administração do Território (Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de Junho, artigo 10.º, n.º 3). O diploma que estrutura actualmente as CCR define estas como «os organismos incumbidos de, no respectivo âmbito regional, coordenar e executar as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, promovendo as necessárias acções de apoio técnico e administrativo às autarquias locais nela compreendidas em ligação com os serviços centrais envolvidos na sua realização» (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 260/89, de 17 de Agosto). São, assim, serviços regionais da Administração Estadual, «directamente» dependentes «do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, com faculdade de delegação nos restantes membros do Governo que o coadjuvam» (artigo 1.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 260/89). Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, deste diploma, as CCR dispõem de autonomia orçamental, constituindo receitas próprias «as comparticipações dos municípios, para acorrer às despesas de funcionamento dos gabinetes de apoio técnico», «o produto da venda de bens ou de prestação de serviços» e, ainda, «quaisquer outras receitas que lhes sejam atribuídas por lei, contrato ou outro título». Os GAT (Gabinetes de Apoio Técnico) são também serviços da Administração Estadual dependente das CCR. Criados pelo Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, eram organismos dependentes do Ministério da Administração Interna, indicando este diploma que tal dependência deveria ser transitória, «enquanto não for possível formalizar outro modo de integração de carácter descentralizado» (artigo 2.º, n.º 1). A coordenação regional dos GAT foi logo em 1979 confiada à então existentes Comissões Regionais de Planeamento (CRP), devendo estas entidades regular o apoio técnico a fornecer aos municípios, de acordo com as normas emanadas dos serviços adequados da Administração Central» (artigo 2.º, n.º 2). Sujeito a ratificação parlamentar o Decreto-Lei n.º 58/79, foi o mesmo alterado pela Lei n.º 10/80, de 19 de Junho. Esta lei particularizava o carácter transitório da dependência do Ministro da Administração Interna, prevendo a futura inserção dos GAT em associações ou federações de municípios. Para tal alteração, bastaria uma deliberação das assembleias municipais na sua área no sentido de colocar o GAT respectivo «na dependência directa da administração local, passando a constituir serviço especial da associação ou federação de municípios» (artigo 2.º, n.º 3). Enquanto se mantivesse a referida situação transitória, cabia às entretanto criadas CCR a coordenação regional do apoio técnico a fornecer aos municípios. Em 1984, o Decreto-Lei n.º 116/84, de 6 de Abril, procedeu à revisão do regime de organização dos serviços técnicos e administrativos dos municípios, estabelecendo que sempre que estas autarquias carecessem de pessoal especializado deveriam, «preferencialmente, recorrer à assessoria dos Gabinetes de apoio técnico» (artigo 9.º, n.º 1), podendo tal assessoria ser ampliada de acordo com modalidades a acordar caso a caso, comparticipando os municípios do agrupamento e a Administração Central no aumento das despesas daí decorrentes (esta norma manteve-se substancialmente inalterada na nova redacção conferida ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 116/84 pela Lei n.º 44/85, de 13 de Setembro, diploma que alterou por ratificação o anterior: de facto, apenas passou a ser indicada no novo n.º 1 a legislação disciplinadora dos GAT e, no n.º 2, incluiu-se a referência à norma do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 58/79, que regula a comparticipação aos municípios e do Estado no referido custeio de despesas). O artigo 50.º do diploma orgânico do Ministério do Plano e da Administração do Território (Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de Junho) reafirmou que «os gabinetes de apoio técnico são serviços incumbidos de realizar a assessoria técnica solicitada pelos municípios que integram a respectiva área de actua-ção» e o artigo 51.º do mesmo decreto-lei indicou que os GAT continuavam a regular-se pelo Decreto-Lei n.º 58/79. Nos termos dos artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março (com a nova redacção introduzida pela Lei n.º 10/80, de 19 de Junho), os GAT têm como atribuições «a assessoria técnica solicitada pelos municípios das respectivas áreas de actuação, competindo-lhes emitir pareceres, elaborar projectos de obras e de outros empreendimentos, inventariar as carências de infra-estruturas e equipamento, bem como realizar outros estudos e planos (cfr., sobre as competências da CCR e dos GAT, o Acórdão n.º 184/89 deste Tribunal, in Diário da República, I Série, n.º 57, de 9 de Março de 1989). Em conclusão, os GAT são actualmente serviços públicos integrados na Administração Central do Estado, dependentes organicamente das CCR, sendo estas, por seu turno, serviços regionais não personalizados dependentes do Ministério do Plano e da Administração do Território. Embora a lei previsse em 1980 a possibilidade de desvinculação dos GAT da Administração Central e a respectiva integração em associações ou federações de municípios, por deliberação dos próprios municípios, tais desvinculações não têm ocorrido até ao presente, não obstante os utentes de cada GAT serem os municípios da respectiva «área de actuação». Os municípios que recorrem aos serviços de cada GAT devem comparticipar nas despesas do funcionamento destes últimos (artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 58/79), entregando o montante da comparticipação à CCR, o qual é considerado como receita orçamental própria da CCR respectiva. 8 — Vejamos, agora, se procedem as alegações de que os dois preceitos das leis orçamentais, impugnados pelos Deputados requerentes, violam as normas ou princípios constitucionais que estabelecem o regime da autonomia financeira das autarquias locais. Como referem os Deputados requerentes, o n.º 1 do artigo 6.º da Constituição estabelece o princípio de que o Estado português é unitário «e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública». Como se afirma em recente estudo, a Constituição de 1976 reagiu contra a tradicional centralização política e administrativa do Estado na monarquia liberal, na I Répública e no Estado Novo, reconhecendo «às comunidades locais uma verdadeira autonomia face ao Estado-administração, erigindo-se as autarquias locais em administração autónoma. Isto é, as autarquias locais existem não para realizarem interesses gerais da organização central do Estado, mas para prosseguirem os interesses específicos das respectivas populações através de órgãos próprios — cujos titulares são eleitos pelas pessoas residentes ou ligadas à respectiva circunscrição territorial autárquica» [J. Casalta Nabais, «A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais)», Coimbra, 1990, separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra — Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró — 1986, p. 51; veja-se, ainda, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., 1985, pp. 381 e segs., e a Carta Europeia de Autonomia Local constante de convenção assinada em Estraburgo em 15 de Outubro de 1985, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República, n.º 28/90, in Diário da República, I Série, n.º 285, de 23 de Outubro de 1990]. O Título VII da Parte III da Constituição regula o Poder Local, dizendo-se no n.º 1 do artigo 237.º, norma que abre o capítulo I desse Título, que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas. O artigo 239.º da Constituição estabelece que a lei regula as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, «de harmonia com o princípio da descentralização administrativa». A matéria da autonomia financeira das autarquias locais é objecto do artigo 240.º da Constituição, subordinado à epígrafe «património e finanças locais». Transcreve-se este artigo, que provém integralmente da versão originária da Constituição: As autarquias locais têm património e finanças próprios. 2 — O regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. 3 — As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatóriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços. A exigência constitucional de que as autarquias tenham património e finanças próprios traduz precisamente a garantia da autonomia financeira desses entes territoriais, pressuposto dos próprios poder e autonomia locais (sobre este ponto, veja-se o Acórdão n.º 82/86 deste Tribunal, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 785). Os municípios, mais importantes autarquias locais presentemente existentes, devem dispor de meios financeiros suficientes para o exercício das competências que cabem nas suas atribuições constitucionais e legais, devendo tais meios ter origem na lei, não podendo, por isso, os municípios receber quaisquer formas de subsídios ou comparticipações atribuídos de forma individualizada pela Administração Central (cfr. o artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, em que se prevê à concessão excepcional de auxílio financeiro pelo Estado, em casos bem delimitados. Tal concessão de auxílio financeiro acha-se regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro. Sobre este ponto, veja-se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 89). Como se exprime o artigo 9.º, n.º 2, da Carta Europeia de Autonomia Local, «os recursos financeiros das autarquias locais devem ser proporcionais às atribuições previstas pela Constituição ou por lei», devendo ainda pelo menos uma parte dos recursos financeiros autárquicos provir «de rendimentos e de impostos locais» (n.º 3 do mesmo artigo 9.º). A gestão desses meios patrimoniais há-de ser determinada autonomamente pelos órgãos livremente eleitos do poder local, não podendo ficar totalmente dependente de actos administrativos ou de instruções do Estado, sem prejuízo de uma actividade tutelar deste. No que toca especialmente aos municípios, além de estar constitucionalmente assegurado que nas suas receitas próprias estão incluídas obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços (artigo 240.º, n.º 3, da Constituição, preceito aplicável a todas as autarquias locais), o artigo 254.º da Lei Fundamental prevê que os mesmos municípios «participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos» (sobre o sentido desta norma, vejam-se J. Casalta Nabais, Estudo cit., p. 91, nota 191; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição, cit., 2.º vol., p. 407; A. Sousa Franco, Finanças Públicas, cit., p. 240; sobre os aspectos gerais da autonomia local, nos planos financeiros e administrativo, e sobre o carácter imperfeito do nosso sistema presente, veja-se D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, Coimbra, 1986, pp. 422, 490 e segs., maxime 492). O n.º 2 do artigo 240.º da Constituição constitui um preceito chave na estruturação da autonomia financeira das autarquias locais. Apontam-se, além da reserva de lei (o regime de autonomia financeira local há-de constar da lei das finanças locais), as finalidades que hão-de ser visadas pela própria lei das finanças locais: a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias (princípio da solidariedade) e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (princípio da igualdade activa — cfr. A. Sousa Franco, Sobre a Constituição Financeira de 1976-1982, Lisboa, DGCI, 1983, pp. 10-11; do mesmo autor, Finanças Públicas, cit., p. 189). Comentando aquele preceito da Constituição, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: No n.º 2 consagra-se como princípio constitucional o equilíbrio financeiro, primeiro, entre o Estado e as autarquias locais e, depois, das autarquias locais entre si. No primeiro caso, trata-se do equilíbrio financeiro vertical, porque através dele se pretende assegurar uma distribuição, equilibrada («justa repartição») das receitas entre o Estado e as pessoas colectivas territoriais autónomas. No segundo caso, trata-se do equilíbrio financeiro horizontal, pois visa-se corrigir as desigualdades entre autarquias do mesmo grau. De acordo com a lei, este equilíbrio financeiro — vertical e horizontal — é realizado principalmente através de um fundo de equilíbrio financeiro (cfr. Decreto-Lei n.º 98/84, artigos 5.º e seguintes), anualmente financiado pelo orçamento do Estado e repartido pelos municípios de acordo com determinados critérios. O montante do financiamento do fundo pelo Estado há-de ser suficiente para alcançar a justa repartição das receitas públicas tendo em conta, por um lado, o volume das receitas próprias dos municípios e, por outro lado, a extensão das suas tarefas e a dimensão das suas necessidades quando confrontadas com as do Estado (Constituição, cit., 2.º vol., p. 388; a referência feita ao Decreto-Lei n.º 98/84, há-de hoje ter-se por feita para os artigos 8.º a 10.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro). Em especial no que tocava às receitas próprias das autarquias locais, nota Sousa Franco que, nas duas leis das finanças locais de 1979 e de 1984, se estabelecia uma dependência global das finanças autárquicas do Orçamento do Estado, na medida em que a repartição das participações em impostos e a própria participação na receita global do Estado resultava de critérios estabelecidos anualmente no Orçamento do Estado (artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro; artigos 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março). Sendo a repartição dos recursos feita anualmente pela Lei do Orçamento do Estado «em termos largamente discutidos e, no passado, contestados» (ob. cit., 3.ª ed., p. 193), era manifesta essa dependência global. A actual Lei das Finanças Locais, de 1987, diminuiu, em alguma medida, essa dependência, pois que procurou quantificar os critérios de repartição e consagrá-los em normas gerais e abstractas [cfr. artigos 4.º, n.º 1, alíneas a), b) e f), 8.º a 10.º; em matéria de FEF, a lei do Orçamento do Estado limita-se a fixar, em cada ano, as percentagens deste fundo para transferências correntes e de capital, não podendo, porém, a percentagem relativa às transferências de capital ser inferior a 40% — cfr. artigo 10.º, n.º 2, da Lei n.º 1/87 — sobre a história deste preceito, veja-se o Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República de 3 de Dezembro de 1987, publicado no Diário da República, II Série, n.º 116, de 19 de Maio de 1988, pp. 4558-4559]. 9 — Face ao quadro constitucional sumariamente referido, importa então ver se procede a invocação da inconstitucionalidade das duas normas impugnadas. Será que as normas constantes dos dois artigos 46.º da Lei n.º 65/90 e da Lei n.º 101/89, ao determinarem a retenção na fonte de 0,25% do FEF e a posterior inscrição do produto de tal retenção no orçamento próprio das CCR para custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT, violam os princípios constitucionais da autonomia das autarquias locais maxime, da autonomia financeira, consagrados nos artigos 6.º, n.º 1, e 240.º da Constituição? Entende-se que tais normas não violam os invocados preceitos constitucionais, como se justificará de seguida. Recorda-se que, nos termos da Lei das Finanças Locais vigente (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), o FEF corresponde «ao montante a transferir do Orçamento do Estado para os municípios, nos termos dos artigos 9.º e 10.º deste diploma» (artigo 8.º), sendo calculado em cada ano pela aplicação de uma fórmula matemática consagrada na própria lei (artigo 9.º, n.º 1): FEFn=FEFn-1 ¥ IVAn IVAn-1 (em que n é o ano a que se refere o Orçamento do Estado, IVAn é o valor do imposto sobre o valor acrescentado previsto no Orçamento do Estado para esse ano e IVAn-1 é o valor do imposto sobre o valor acrescentado previsto no orçamento de Estado para o ano anterior). O resultado prático visado pelo legislador nas Leis do Orçamento para 1990 e 1991 foi o de retirar uma percentagem do FEF para custear os vencimentos do pessoal técnico dos GAT. Tal resultado poderia ter sido conseguido através de diferentes soluções jurídico financeiras. Uma delas seria a de alterar a fórmula do FEF constante da Lei das Finanças Locais, partindo do princípio de que havia de ser considerada por dedução uma percentagem sobre o FEF «bruto», a consignar à finalidade pretendida neste caso; outra, a de proceder a uma retenção na fonte dessa percentagem. Foi esta última a solução escolhida, como se viu, não se excluindo que pudessem ter sido encontradas ainda outras vias para alcançar tal finalidade. Resta saber se a solução encontrada é constitucionalmente legítima. Na subsequente análise, importa pôr em relevo alguns aspectos determinantes. Preliminarmente, notar-se-á que as duas leis do orçamento não alteram a lei das finanças locais, no que respeita à fórmula do FEF. Se as duas normas constantes das leis orçamentais tivessem procedido a essa alteração legislativa, seria pertinente colocar a questão de saber se teria sido constitucionalmente legítima tal alteração. Para responder a essa questão, ter-se-iam de analisar as relações entre a lei das finanças locais e a lei do orçamento, nomeadamente para averiguar se aquela poderia ou não qualificar-se como lei de valor reforçado, relativamente a esta última [cfr. artigos 115.º, n.º 2, 171.º, n. os 5 e 6, e 281.º, n.º 1, alínea b), da Constituição; a questão de saber se a lei das finanças locais poderia ser qualificada como lei de valor reforçado em relação à lei do orçamento foi incidentalmente abordada por este Tribunal no Acórdão n.º 82/86, in Diário da República, I Série, n.º 76, de 2 de Abril de 1986, p. 787, antes da segunda revisão, constitucional. Nessa altura, sustentou-se, citando Gomes Canotilho, «A Lei do Orçamento na Teoria da lei», in Estudos em Homenagem ao Professor Teixeira Ribeiro, II, Coimbra, 1979, pp. 543 e segs., que, ainda que se pudesse sustentar o valor reforçado da lei das finanças locais, daí não poderia concluir-se que tivesse valor hierárquico superior ao da lei do Orçamento do Estado. Simplesmente estas conclusões teriam hoje de ser examinadas à face dos dados decorrentes da segunda revisão constitucional, em especial do disposto nos artigos 115.º n.º 2, e 28.º, n.º 1, alínea b), da actual redacção da Constituição]. Além disso deve levar-se em conta que a Constituição não contém nenhuma imposição no que toca ao montante do FEF ou ao seu modo de cálculo. O artigo 240.º, n.º 2, da Lei Fundamental estabelece que «[o] regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau». O FEF é, assim, uma imposição constitucional ao legislador ordinário, visto que a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias é alcançada pela atribuição de transferências de fundos do Orçamento do Estado para as autarquias. Embora a Constituição não diga como é calculado o FEF, há-de entender-se que ele não pode ser reduzido a um montante tal que impeça «a justa repartição dos recursos públicos», no plano vertical, isto é, que comprometa o núcleo essencial da autonomia financeira local. Mas não pode falar-se de um montante certo de FEF garantido constitucionalmente, em cada ano económico. Finalmente, importa acentuar que o destino da percentagem do FEF retida na fonte está claramente fixado nas normas impugnadas. Tal montante, correspondente à percentagem de 0,25% — 321 000 contos em 1990, 393 750 contos em 1991 — não fica a constituir uma receita «livre» no Orçamento do Estado. Ele é afectado ao custo dos vencimentos ao pessoal técnico dos GAT no respectivo ano económico. Trata-se de uma afectação conexa com a autonomia local, visto que os GAT têm consagração constitucional no artigo 244.º, n.º 3, da Constituição («[a] lei define as formas de apoio técnico e em meios humanos do Estado às autarquias locais, sem prejuízo da sua autonomia» — cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, cit., 2.º vol., p. 396). Face ao exposto, há-de deixar-se afirmado que o legislador não é livre de proceder à retenção, em certo ano económico, de uma qualquer percentagem do FEF, para a afectar a quaisquer despesas do Estado. Mas, no caso concreto, essas despesas estão ainda relacionadas com as condições de exercício da autonomia autárquica. Para avaliar se a retenção determinada em concreto nas normas impugnadas é constitucionalmente legítima, importa ainda averiguar se a percentagem da retenção é razoável, adequada, conforme ao princípio da proporcionalidade ou se, pelo contrário, afecta intoleravelmente as normas e princípios constitucionais, nomeadamente a garantia da «justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais», consagrada no artigo 240.º, n.º 2, da Constituição, ou a própria autonomia local, na sua vertente financeira. No caso sub judicio, deve destacar-se que a percentagem retida a cada município é exígua, insusceptível de pôr em causa as exigências decorrentes da autonomia local, no plano financeiro. O montante retido é apenas um quarto por cento (0,25%) do total de transferência atribuída a cada município (no ano de 1991, o total de retenção eleva-se a 373750 contos no conjunto dos municípios e atinge, no caso do município do Corvo, nos Açores, a quantia de 296 492$50 numa transferência de 118 597 contos, elevando-se a 17 411 975$00 no caso do município de Lisboa, numa transferência total de 69 644 479 contos). É possível, assim, afirmar que a retenção não é desproporcionada ou intolerável. Paralelamente a tal exiguidade da percentagem retida, que não se vê, repete-se, que ofenda os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, importa acentuar de novo que o destino da retenção é o de suportar custos de estruturas da Administração Central que prestam, com carácter exclusivo, apoio técnico e em meios humanos às autarquias locais, sem prejuízo da sua autonomia (artigo 244.º, n.º 3, da Constituição). Acresce a isto que os municípios servidos pelos GAT têm a faculdade legal de municipalizar essas estruturas, fazendo-as depender de associações ou federações de municípios e cortando, assim, o vínculo que as liga à Administração Central (cfr. artigo 2.º, n.º 3, Decreto-Lei n.º 58/79, de Março, na redacção introduzida pela Lei n.º 10/80, de 19 de Junho). Não é, por isso, possível dar razão aos Deputados requerentes quando consideram inconstitucional a transferência operada, imputando-lhe não ter qualquer nexo causal com a efectiva realização de serviços pelos GAT aos municípios. Não consta da Constituição a garantia de um FEF em certo montante a atribuir pelo Estado às autarquias locais. O poder de conformação da Assembleia da República em tal matéria, embora amplo, tem limites, devendo obedecer aos critérios finalísticos constantes do n.º 2 do artigo 240.º da Constituição (vejam-se as sucessivas soluções de cálculo do FEF nas três versões da Lei das Finanças Locais). No caso sub judicio concluiu-se, como vimos, pela conformidade constitucional da retenção determinada nos anos de 1990 e 1991, sendo certo que tal retenção — determinada de forma unilateral pelo Estado na lei do Orçamento — não se confunde com outras retenções orçamentais, nomeadamente para pagamento de dívidas dos municípios (cfr. artigo 17.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87). A situação regulada nas normas impugnadas é assim qualitativamente diversa da da norma apreciada pelo Acórdão n.º 452/87 deste Tribunal: neste último caso, o Governo, através de decreto-lei, afectou certas receitas autárquicas a determinadas despesas autárquicas, no plano dos orçamentos de cada autarquia, tendo então considerado o Tribunal Constitucional que tal afectação poderia ser ainda «constitucionalmente admissível, respeitados que sejam certos limites — limites que decorrem da necessidade de deixar intocado o núcleo essencial da autonomia e da inadmissibilidade de proceder à afectação de receitas desnecessária ou injustificadamente, ou, ainda, em termos desproporcionados» [in Diário da República, I Série, n.º 1, de 2 de Janeiro de 1988, pp. 3-4; sobre a doutrina deste acórdão, veja-se J. Casalta Nabais, Estudo cit. , p. 95. Deve acrescentar-se que o Tribunal Constitucional acabou por declarar que o decreto-lei era orgânicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea p), da Lei Fundamental]. Em conclusão, entende-se que as normas impugnadas não são materialmente inconstitucionais, não se mostrando violados os artigos 6.º, n.º 1, e 240.º da Constituição. 10 — Os Deputados requerentes afirmam que a solução acolhida nas normas impugnadas se traduz numa «verdadeira consignação de receitas, o que contraria as regras próprias das finanças locais que garantem a autonomia financeira dos municípios» (a fls. 4 dos autos). Não parece, porém, que seja correcto o juízo de que a consignação de receitas — que se quer ver no facto de a percentagem retida de 0,25% do FEF ser «inscrita no orçamento das comissões de coordenação regional e destinada especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT» — contrarie as regras próprias das finanças locais que garantem a autonomia financeira dos municípios. É que, se é certo que a regra da não-consignação é uma das regras orçamentais a que deve obedecer a organização dos orçamentos das autarquias locais (artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87; o n.º 4 deste artigo exceptua as «receitas provenientes de financiamento das Comunidades Europeias» da obediência à regra de não-consignação), a verdade é que ela não é violada. Com efeito, a alegação feita pelos requerentes não procede porque a regra da não-consignação continua a aplicar-se na organização dos orçamentos municipais operando-se a retenção e a afectação do montante retido no plano do Orçamento do Estado. No orçamento de cada município, o montante da retenção deverá figurar como despesa forçada ou determinada pela lei. Nos orçamentos municipais (cfr., sobre a organização destes orçamentos e o regime de contabilidade das autarquias locais, o Decreto-Lei n.º 341/83, de 21 de Julho, e o Decreto Regulamentar n.º 92-C/84, de 28 de Dezembro). A violação, a existir, terá antes a ver com a regra orçamental da não-consignação no plano do Orçamento do Estado, visto que, efectivamente, 0,25% do montante do FEF é retido aí, e inscrito nos orçamentos das CCR, afecto a despesas com pessoal técnico dos GAT. Simplesmente, a regra da não-consignação — regra que postula que «todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas» — não tem consagração constitucional, tendo conhecido «múltiplas excepções, que derivam da existência de situações de autonomia financeira, em que as receitas de determinados organismos são afectadas à cobertura das suas despesas no âmbito da sua administração própria, e, também, de expressas determinações da lei, no sentido de que certas despesas só podem ser efectuadas se forem cobradas receitas que as cubram (consignação de receitas, em sentido estrito: exige-se então duplo cabimento da despesa, na verba da despesa e na verba da receita que a financia)» (A. Sousa Franco, ob. cit., p. 325; no sentido de que a regra orçamental da não-consignação não tem consagração constitucional, vejam-se, além deste autor, a pp. 327 e segs., J. J. Teixeira Ribeiro, «Os Poderes Orçamentais da Assembleia da República», in Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, vol. xxx, 1987, p. 181, e Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, 1990, p. 83, e, na jurisprudência do Tribunal Constitucional, embora incidentalmente, o Acórdão n.º 452/87, já atrás citado, que versa uma questão da afectação ou consignação em sentido amplo de receitas municipais a despesas municipais determinada pelo Estado, a qual apenas foi tida por inconstitucional por constar de diploma do Governo, sem dispor de autorização legislativa). No que toca ao Orçamento do Estado, a regra da não-consignação está prevista na lei do enquadramento do Orçamento do Estado. Nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 40/83, de 13 de Dezembro, em vigor na altura da preparação dos Orçamentos do Estado para 1990 e 1991, estabelecia-se a norma de que no Orçamento do Estado «não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas» (n.º 1), mas o próprio n.º 2 admitia excepções a essa solução nos casos «em que, por virtude de autonomia financeira ou de outra razão especial, a lei expressamente determine a afectação de receitas a determinadas despesas» (idêntica solução consta hoje do artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro). Não é, assim, possível detectar na solução das normas impugnadas qualquer inconstitucionalidade, directa ou indirecta, ou ilegalidade por violação da lei de enquadramento do Orçamento do Estado, visto que as CCR dispõem de autonomia financeira e orçamental sendo inscritos os montantes em causa nos seus orçamentos, afectados às despesas com o pessoal técnico dos GAT. Não parece que se esteja, em qualquer dos casos, perante uma consignação de receitas em sentido estrito, caracterizada pelo duplo cabimento, mas, ainda que tal sucedesse, não se mostraria violada a regra da não-consignação, como se viu. 11 — Embora os Deputados requerentes não afirmem que as normas impugnadas ofendem o princípio constitucional da igualdade, pode ainda admitir-se a ocorrência de tal violação, na medida em que o Estado retém 0,25% do FEF a todos os municípios para custear as despesas com pessoal técnico dos GAT, independentemente de cada um dos municípios afectados recorrer ou não, nos anos orçamentais em causa, aos serviços dos GAT, em termos que permitem dizer, como nos dois pedidos formulados, que se está perante uma transferência de verbas pertencentes por direito (isto é, por força da Lei das Finanças Locais) aos municípios «para o orçamento de entidades governamentais como são as CCR(s), sem qualquer nexo causal com a efectiva realização de serviços» (a fls. 4 dos autos; o destaque não consta do original). Resulta do n.º 5 do artigo 51.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, que o Tribunal Constitucional está também limitado, nos processos de fiscalização abstracta, por um princípio do pedido, só podendo «declarar a inconstitucionalidade a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida», mas podendo, porém, «fazê-lo com fundamentação na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada». E sendo tal averiguação possível, não parece, assim, descabido inquirir se as normas em causa não violam eventualmente o princípio da igualdade, na sua vertente de não discriminação, impondo encargos a todos os municípios, mesmo aqueles que nunca recorreram aos serviços do respectivo GAT ou que não recorreram ou pensam recorrer a tais serviços nos anos orçamentais de 1990 e de 1991. Entende-se que o Estado está vinculado a tratar os diferentes municípios de forma não discriminatória, tendo pertinência a discussão, no caso concreto, sobre se houve violação do princípio da igualdade decorrente do modo como foram feitas as retenções relativamente a cada um dos municípios. O princípio da igualdade funciona como limite objectivo da discricionariedade legislativa, impedindo que o legislador trace distinções legislativas que acarretem uma discriminação, uma desigualdade de tratamento materialmente infundada, sem qualquer fundamento razoável. Como se escreveu no Acórdão n.º 39/88 deste Tribunal, «|o| princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim o arbítrio; ou seja, proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objectivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe ainda a discriminação; ou seja, as diferenciações, de tratamento fundadas em categorias meramente subjectivas, como são as indicadas exemplificativamente no n.º 2 do artigo 13.º (in Diário da República, I Série, n.º 52, de 3 de Março de 1988; vejam-se ainda, entre os acórdãos mais recentes — que dão conta da anterior jurisprudência do Tribunal —, os n. os 186/90 e 187/90, in Diário da República, II Série, n.º 211, de 12 de Setembro de 1990; na doutrina, consulte-se J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., em curso de publicação, Coimbra, 1991, pp. 574 a 583, maxime p. 577). Ora, nos casos sub judicio, não pode dizer-se que o legislador tenha agido de forma arbitrária, tratando da mesma forma municípios em situações diversas, no que toca ao recurso à prestação de serviços pelos GAT. Na verdade, os municípios utentes dos GAT continuarão, com toda a probabilidade, a comparticipar, de forma individualizada, nas despesas de funcionamento destes serviços técnicos, competindo à Administração Central «suportar os custos com a instalação e as despesas correntes com pessoal dos GAT» (artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, ainda em vigor, não prejudicado, ao menos em toda a extensão, pelas normas impugnadas). O legislador entendeu, porém, que parte das despesas com pessoal técnico dos GAT deveria passar a ser suportada globalmente por todos os municípios, independentemente da circunstância de serem ou terem sido utentes dos respectivos serviços em certo período de tempo, isto seguramente por considerar que aos mesmos municípios se destina em exclusivo a actividade dos GAT, consagrada constitucionalmente no artigo 244.º, n.º 3, serviços que podem ser integrados, por decisão dos órgãos municipais da respectiva área de actuação, em associações ou federações de municípios, deixando então de estar vinculados às CCR e, desse modo, à Administração Central. Acresce ainda que os GAT prestam mais serviços, em regra, aos municípios de mais fracos recursos, o que é ainda uma forma de conseguir «a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau» (parte final do n.º 2 do artigo 240.º da Constituição), sendo certo que o programa de actividades de cada GAT é elaborado anualmente de forma consensual, com intervenção dos presidentes das câmaras municipais da área abrangida (artigo 8.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 58/79, de 29 de Março, na redacção introduzida pela Lei n.º 10/80, de 19 de Junho). Não é, assim, possível dizer que a definição da solução perfilhada em 1990 e em 1991 seja desrazoável, sem qualquer justificação objectiva e racional, desproporcionada ou, pura e simplesmente, arbitrária. Não pode, por isso, o Tribunal Constitucional censurar as normas impugnadas, por violação do princípio constitucional da igualdade. III 12 — Nestes termos e pelos fundamentos expostos, decide o Tribunal Constitucional não declarar a inconstitucionalidade dos artigos 46.º da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, e 46.º da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro. Lisboa, 9 de Julho de 1991. Armindo Ribeiro Mendes Messias Bento Antero Alves Monteiro Diniz José de Sousa e Brito Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa António Vitorino Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Fernando Alves Correia Maria da Assunção Esteves Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO As normas sujeitas à apreciação do Tribunal são as dos artigos 46.º da Lei n.º 101/89, de 29 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1990, e 46.º da Lei n.º 65/90, de 28 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1991. É o seguinte o teor da primeira: No ano de 1990 será retida a percentagem de 0,25% do Fundo de Equilíbrio Financeiro, que será inscrita no orçamento das comissões de coordenação regional e destinada especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT [Gabinetes de Apoio Técnico]. Diz, por seu lado, a segunda: No ano de 1991 será retida a percentagem de 0,25% do Fundo de Equilíbrio Financeiro, que será inscrita no orçamento das comissões de coordenação regionais [deve ler-se «regional»] e destinada especificamente a custear as despesas com o pessoal técnico dos GAT. De acordo com o artigo 240.º da Constituição, «as autarquias locais têm património e finanças próprios» (n.º 1), devendo o regime das finanças locais constar de lei e visando esse regime «a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau» (n.º 2). E, por força da artigo 254.º, «os municípios participam, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos». Acerca da autonomia financeira local escreve o Dr. José Casalta Nabais, A Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), 1990, II, n.º 4.5: [....] a autonomia financeira implica que as autarquias locais disponham de liberdade para estabelecer o destino das suas receitas e para realizar as correspondentes despesas. Deste modo, o legislador (e, bem assim, os demais órgãos do Estado) está impedido de interferir no destino das receitas autárquicas, como, por exemplo, consignando-as ou afectando-as a algumas das despesas da correspondente autarquia. Isto é sobretudo evidente relativamente às receitas constitucionalmente próprias das autarquias em cujo destino o legislador está absolutamente proíbido de interferir. Mas isto é igualmente válido, por princípio, em relação às receitas autárquicas por imposição legal (receitas legalmente próprias): também relativamente a estas o legislador está impedido de traçar o seu destino, nomeadamente através da sua consignação ou afectação a certas despesas autárquicas, a menos que tal intervenção legal respeite os limites decorrentes da necessidade de deixar intocado o núcleo essencial da autonomia financeira local e do princípio da proporcionalidade. E acrescenta, em nota (nota 200): Pois parece-nos evidente que o legislador está constitucionalmente interdito de consignar ou afectar a despesas do Estado (ou de outras pessoas colectivas públicas) receitas autárquicas. Quer dizer: — está vedado ao legislador afectar receitas das autarquias locais, quer a despesas de outras entidades, quer mesmo a despesas próprias dessas autarquias. Ora, ordenando as normas em causa a retenção de uma percentagem do Fundo de Equilíbrio Financeiro — que, segundo o artigo 8.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro-Finanças Locais, corresponde ao montante a transferir do Orçamento do Estado para os municípios — para custear as despesas com o pessoal técnico dos Gabinetes de Apoio Técnico — que, embora tenham a seu cargo «realizar a assessoria técnica solicitada pelos municípios que integram a respectiva área de actuação» (artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de Junho-Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território), são «serviços públicos integrados na Administração Central do Estado», como se diz no acórdão —, parece evidente que elas vão contra a autonomia financeira dos municípios, sendo, portanto, inconstitucionais. — Mário de Brito. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 10 de Janeiro de 1992.